Poslovni broj: Usž-4355/2024-3

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja Senke Orlić-Zaninović, predsjednice vijeća, Eveline Čolović Tomić i Marine Kosović Marković, članica vijeća, te više sudske savjetnice Ane Matacin, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice UC iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi šutnje uprave, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv rješenja Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: UsI-244/2024-7 od 4. listopada 2024., na sjednici vijeća održanoj 28. siječnja 2025.

r i j e š i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje rješenje Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: UsI-244/2024-7 od 4. listopada 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Pobijanim rješenjem odbačena je tužba podnesena radi šutnje uprave jer nije odlučeno o prigovoru tužiteljice izjavljenom protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/23-014/288, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-3 od 10. studenog 2023. (dalje: rješenje od 10. studenog 2023.).

2. U žalbi protiv pobijanog rješenja tužiteljica je podnijela zahtjev za izuzeće sutkinja SHP, GMB, MK i više sudske savjetnice-specijalistice BD. Osporavajući pobijano rješenje iz svih zakonom propisanih razloga, navodi da je među strankama sporno je li šutnja uprave povodom prigovora tužiteljice nastupila nakon proteka roka od osam dana od izjavljivanja prigovora sukladno članku 122. stavku 3. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09. i 110/21., dalje: ZUP), uzimajući u obzir da se protiv odluke gradonačelnika Grada Zagreba o prigovoru ne može izjaviti žalba, ili nakon proteka roka od 60 dana, sukladno odredbi članka 121. ZUP-a. U bitnom, smatra da se radi o prigovoru iz članka 122. stavka 3. ZUP-a i stoga se ima primijeniti navedena zakonska odredba, koja se primjenjuje po slovu samog naslova na rješavanje prigovora. Ukazuje da je smisao i odredba ZUP-a nadzor javnopravnih tijela od strane sudbene vlasti i time provedba Ustava, a ne onemogućavanje javnopravnim tijelima da izbjegnu sudski nadzor, odnosno onemoguće građanima pravo na sudsku zaštitu, tj. djelotvoran pravni lijek (prigovor) u smislu rješavanja istog u zakonskom roku od osam dana od strane tuženika, primjenom načela ekonomičnosti i učinkovitosti koja nalažu da se u upravnim stvarima postupa što je moguće jednostavnije, bez odgode i uz što manje troškova. Upućuje i na načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa prema kojem se pravo stranke može ograničiti postupanjem javnopravnog tijela samo kad je to propisano zakonom i ako je takvo postupanje nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe i razmjerno cilju koji treba postići. Drži da je rok za podnošenje od osam dana iznimno kratak, čime je tužiteljici ograničeno pravo na djelotvoran pravni lijek, i s tim u vezi, mutatis mutandis, upućuje na ustavnosudsku odluku kojom je ukinuta zakonska kojom je, u postupcima javne nabave, bio propisan rok za žalbu od pet dana. Također ukazuje da, prema ustavnosudskoj praski i praksi Europskog suda za ljudska prava (ESLJP), pravna norma mora biti dostupna, precizna i predvidljiva. Smatra da se iz izričaja zakonskih odredbi članka 121. i 122. ZUP-a nedvosmisleno može konstatirati da je zakonodavac, koristeći različit izričaj koji je jasan prosječnom građaninu, propisao dva različita pravna lijeka (žalba i prigovor) i to različitim odredbama u dvije različite glave u sklopu četvrtog dijela zakona kojim su propisani pravni lijekovi u upravnom postupku. Time je zakonodavac ex lege definirao prigovor primarno kao remonstrativan pravni lijek, za razliku od žalbe koja je ex lege devolutivan pravni lijek i o kojoj odlučuje drugostupanjsko tijelo, a ne čelnik tijela. Ujedno je zakonodavac po izričaju jasno razlikovao obvezu drugostupanjskog tijela da odluči povodom žalbe, sukladno članku 121. ZUP-a, rješenjem u roku od najmanje šezdeset dana, od obveze čelnika tijela da, sukladno članku 122. stavku 3. ZUP-a, rješenjem odluči o prigovoru u roku od osam dana, imajući u vidu izričito normiranje te odluke u stavku 4. članka 122. ZUP-a. Prvostupanjski sud je, zauzimajući u pobijanom rješenju iznijeto pravno shvaćanje, postupio arbitrarno jer su iznijeti razlozi za dano pravno shvaćanje razvidno suprotni volji zakonodavca i izričaju predmetnih zakonskih odredbi. Drži da je sud pridonio stvaranju procesne neravnoteže u korist tuženika, a na štetu tužiteljice jer joj ostavlja rok od osam dana za prigovor, a tuženiku daje na raspolaganje rok od šezdeset dana. Prvostupanjski sud se pozvao na pravno shvaćanje drugostupanjskog suda izraženo u odluci, posl.br.: Usž-1061/2024 od 11. rujna 2024., zanemarujući pri tom kada je podnesena predmetna tužba, odnosno da drugostupanjski sud u vrijeme podnošenja tužbe nije imao pravno shvaćanje kako je ono iznijeto u predmetnoj odluci, slijedom čega to pravno shvaćanje ne predstavlja važeći izvor prava. S tim u vezi, ukazuje na pravna shvaćanja Ustavnog suda Republike Hrvatske i ESLJP-a, o tomu da načelo dosljednosti i predvidljivosti čini sastavni dio prava na pravično suđenje u procesnom smislu, ali i da pravna shvaćanja sudova, ukoliko ispunjavaju uvjete dosljednosti i načela predvidljivosti, naročito kod primjene pravnog lijeka, mogu predstavljati od strane sudova zakonito primjenjiv izvor prava, a koja načela u ovoj upravnoj stvari nisu ispoštovana. Osporava i odluku o troškovima spora. Slijedom navedenog, predlaže poništiti pobijano rješenje i predmet vratiti na ponovno postupanje, podredno, preinačiti pobijano rješenje, uz naknadu troškova spora, uključujući i trošak sastava žalbe.

3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije podnio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijano rješenje u granicama žalbenih razloga, sukladno članku 134. stavku 1., u svezi članka 128. stavka 4. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24., dalje: ZUS), ovaj Sud nalazi da je tužba pravilno odbačena.

6. Prema podacima spisa, proizlazi da je tužiteljica dana 5. siječnja 2024. podnijela tužbu radi šutnje uprave, navodeći da tuženik nije odlučio o njenom prigovoru izjavljenom 24. studenog 2023. na rješenje od 10. studenog 2023., a koji je podnijela prema uputi o pravnom lijeku. Tužbom je zahtijevala da sud naloži tuženiku donošenje odluke o prigovoru izjavljenom na naprijed navedeno rješenje od 10. studenog 2023. godine.

7. Prvostupanjski sud je odbacio tužbu kao prijevremenu.

8. Prema ocjeni ovoga Suda, pravilno je prvostupanjski sud zaključio da u konkretnom slučaju nisu postojale pretpostavke za vođenje spora sukladno mjerodavnim propisima.

9. Prema članku 40. stavku 2. ZUS-a, pri pokretanju spora zbog propuštanja donošenja pojedinačne odluke ili propuštanja postupanja u propisanom roku tužba se sudu podnosi najranije osam dana nakon isteka propisanog roka.

10. Odredbom članka 10. stavka 1. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (“Službeni glasnik Grada Zagreba”, broj: 10/18., 20/21. i 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta preko nadležnoga gradskog upravnog tijela.

11. Mjerodavnom Odlukom nije propisan rok za donošenje odluke o izjavljenom pravnom lijeku protiv prvostupanjskog rješenja (pojedinačne odluke) pa u konkretnom slučaju valja odgovarajuće primijeniti odredbu članka 121. ZUP-a, prema kojoj je drugostupanjsko tijelo, u ovom slučaju čelnik tijela, rješenje o pravnom lijeku - prigovoru sui generis izjavljenom protiv rješenja dužno donijeti i dostaviti stranci što je prije moguće, a najkasnije u roku od 60 dana od dana predaje pravnog lijeka, ako zakonom nije propisan kraći rok.

12. U konkretnoj upravnoj stvari uređenoj općim aktom (status i pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja) nadležno prvostupanjsko tijelo donijelo je rješenje kojim je odlučeno o pravu i pravnom interesu stranke, koje se prema pravnom shvaćanju ovoga Suda, izraženom u presudi poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022. (kao i presudi poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., potvrđenom u Odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-III-1744/2023 od 14. studenog 2023.), smatra pojedinačnom odlukom (upravnim aktom), čija se zakonitost preispituje prvo prigovorom čelniku, a potom pred nadležnim upravnim sudom.

13. Stoga se ovdje ne radi o prigovoru niti o jednoj od situacija u kojima ZUP propisuje prigovor, odnosno ne radi se o situaciji iz članka 42. (inicijativa za pokretanje postupka po službenoj dužnosti), ne radi se o situaciji iz članka 155. (traženje obavijesti o uvjetima, načinu i postupku ostvarivanja ili zaštite prava ili pravnog interesa zainteresirane osobe u određenoj upravnoj stvari), ne radi se o situaciji iz članka 156. (zaštita od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela) niti se radi o situaciji iz članka 157. i 158. ZUP-a (zaštita od postupanja pružatelja javnih usluga).

14. S obzirom na navedeno, prema ocjeni ovoga Suda, neovisno o tome što je propisani pravni lijek protiv predmetne pojedinačne odluke u općem aktu nazvan prigovorom, imajući pri tome u vidu i članak 12. stavak 1. i 3. ZUP-a, ne dolazi do primjene odredba članka 122. ZUP-a.

15. Naime, prema članku 12. stavku 1. ZUP-a, protiv prvostupanjske odluke, odnosno ako javnopravno tijelo nije o upravnoj stvari riješilo u propisanom roku, stranka ima pravo žalbe, ako zakonom nije drukčije propisano, dok prema stavku 3. istog članka ZUP-a stranka pravo na prigovor ima protiv upravnog ugovora ili drugog postupanja javnopravnog tijela ili pružatelja javnih usluga.

16. Slijedom naprijed iznesenog te s obzirom da zakonom nije drukčije propisano, u konkretnom slučaju, tijelo kojem se, prema općem aktu, podnosi prigovor (gradonačelnik) nema obvezu o izjavljenom pravnom lijeku odlučiti u roku od osam dana od dana njegovog izjavljivanja sukladno članku 122. stavku 3. ZUP-a.

17. Stoga, ovaj Sud nalazi da u vrijeme podnošenja tužbe nisu bili ispunjeni procesni uvjeti za njeno podnošenje jer nije protekao krajnji instruktivni rok propisan odredbom članka 121. ZUP-a, u kojem javnopravno tijelo mora odlučiti o pravnom lijeku. Konkretni prigovor tužiteljice podnesen je 24. studenog 2023., pa je predmetna tužba od 5. siječnja 2024., zbog propuštanja tuženika da u zakonom propisanom roku odluči o pravnom lijeku, podnesena prije isteka roka iz odredbe članka 40. stavka 2. ZUS-a.

18. Imajući u vidu navedeno, prvostupanjski je sud pravilno utvrdio da ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora u povodu tužbe tužiteljice te je tužbu zakonito odbacio na temelju članka 46. stavka 1. točke 1. ZUS-a kao nedopuštenu, pri čemu je za svoju odluku dao valjane i dostatne razloge. Takvo pravno shvaćanje u istoj upravnoj stvari, osim u odluci ovog Suda, posl.br.Usž-1061/2024 od 11. rujna 2024. na koju se pozvao prvostupanjski sud u obrazloženju svoje odluke, izraženo je i u drugim odlukama ovog Suda (npr. Usž-2346/2024-2 od 8. listopada 2024., Usž- 2347/2024-2 od 9. listopada 2024., Usž-2351/2024-2 od 17. listopada 2024.).

19. Odluka o trošku temeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. ZUS-a, koji propisuje da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. S obzirom da nije uspjela u sporu, nije osnovan zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

20. Iako nije od utjecaja na donošenje odluke u ovom sporu napominje se da je zahtjev tužiteljice za izuzećem u žalbi imenovanih sutkinja i više sudske savjetnice- specijalistice od odlučivanja u konkretnom predmetu odbačen točkom I. izreke rješenja predsjednice Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj: 29 Su-665/2024-63 (spojeni spisi 29 Su-645/2024 i dr.) od 23. siječnja 2025. godine.

21. Kako navodi žalbe nisu osnovani niti od utjecaja na donošenje drukčije odluke, na temelju članka 135. stavka 1. i članka 148. stavka 4. u vezi članka 128. stavka 4. ZUS-a, odlučeno je kao u izreci.

U Zagrebu, 28. siječnja 2025.

Predsjednica vijeća

Senka Orlić-Zaninović