REPUBLIKA HRVATSKA

VRHOVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Broj: Rev-2112/2019-2

R E P U B L I K A  H R V A T S K A

R J E Š E N J E

Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca Đura Sesse predsjednija vijeća, mr. sc. Dražena Jakovine člana vijeća i suca izvjestitelja, Ljiljane Hrastinski Jurčec članice vijeća, Goranke Barać - Ručević članice vijeća i Mirjane Magud članice vijeća, u pravnoj stvari tužitelja T. P. iz Z., OIB … , zastupanog po punomoćniku D. G. odvjetniku u Odvjetničkom društvu A. H. & G. u Z., protiv tužene Republike Hrvatske, OIB … , zastupane po Općinskom državnom odvjetništvu, Građansko-upravni odjel, radi naknade štete, odlučujući o reviziji tuženice protiv presude Županijskog suda u Puli - Pola poslovni broj Gž-598/2018-2 od 14. siječnja 2019., kojim je potvrđena međupresuda Općinskog građanskog suda u Zagrebu poslovni broj Pn-2007/2015-14 od 15. veljače 2018., u sjednici održanoj 13. prosinca 2023.,

r i j e š i o  j e:

I. Ukidaju se presuda Županijskog suda u Puli - Pola poslovni broj Gž- 598/2018-2 od 14. siječnja 2019. i međupresuda Općinskog građanskog suda u Zagrebu poslovni broj Pn-2007/2015-14 od 15. veljače 2018. i predmet se vraća istom sudu prvog stupnja na ponovno suđenje.

II. Odluka o troškovima postupka povodom revizije ostavlja se za konačnu odluku.

Obrazloženje

1. Uvodno citiranom drugostupanjskom presudom potvrđena je prvostupanjska međupresuda kojom je utvrđeno je da je tužena Republika Hrvatska (dalje: tužena) odgovorna za štetu tužitelju T. P. (dalje: tužitelj) zbog povrede njegovih legitimnih očekivanja zasnovanih na valjanim pravnim aktima države i na povjerenju pojedinaca u državne institucije i pravo koje one stvaraju (toč. I izreke), a toč. II izreke odlučeno je da će se do pravomoćnosti međupresude zastati s raspravljanjem o iznosu tužbenog zahtjeva.

2. Tužena podnosi reviziju pobijajući drugostupanjsku presudu temeljem čl. 382. st. 1. toč. 1. pozivajući se na revizijske razloge propisane čl. 385. st. 1. toč. 3. Zakona o parničnom postupku ("Narodne novine", broj 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 2/07, 84/08, 96/08, 123/08, 57/11, 148/11, 25/13, 28/13 i 89/14 - dalje: ZPP).

3. Predlaže Vrhovnom sudu Republike Hrvatske preinačiti drugostupanjsku presudu, podredno da se drugostupanjska presuda ukine, sve uz naknadu troškova postupka.

4. Odgovorom na reviziju tužitelj osporava navode tuženika i predlaže da se revizija odbije kao neosnovana.

5. Revizija je osnovana.

6. Prema čl. 392.a st. 1. ZPP revizijski sud ispitao je pobijanu presudu samo u onom dijelu u kojem se ona pobija revizijom i u granicama razloga određeno navedenih u reviziji.

7. Predmet spora je zahtjev tužitelja za naknadu štete i to imovinske u vidu obične štete i izmakle koristi te neimovinske štete zbog povrede prava osobnosti, a koji zahtjev tužitelj temelji na činjeničnoj i pravnoj osnovi iz koje bi proizlazilo:

- da je sukladno odredbama tada važećeg Zakona o javnim ovršiteljima ("Narodne novine", 139/10 - dalje: ZJO) i sukladno odredbama Pravilnika o javnoovršiteljskim uredima i radnom vremenu (NN.41/11 i 118/11) rješenjem Ministarstva pravosuđa RH tužitelj imenovan za javnog ovršitelja sa službenim sjedištem u Zagrebu;

- da mu je rješenjem Ministarstva pravosuđa kao javnom ovršitelju određen početak rada 1. siječnja 2012.;

- da je nekoliko dana prije propisanog početka njegova rada došlo do zakonske odgode početka rada Zakonom o izmjeni Zakona o javnim ovršiteljima ("Narodne novine", 150/11 - dalje: ZIZJO/11) do 1. srpnja 2012.;

- da je Zakonom o izmjenama Zakona o javnim ovršiteljima ("Narodne novine", 70/12

- dalje: ZIZJO/12) taj početak bio odgođen do 15. listopada 2012., da bi konačno 28. rujna 2012. bio donesen Zakon o prestanku važenja Zakona o javnim ovršiteljima ("Narodne novine", 112/12 - dalje: ZPVZJO), čime je ta služba ukinuta;

- da se u navedenim okolnostima, uzdajući se u stabilnost propisanih uvjeta kojima treba udovoljiti ukoliko želi vršiti zakonom propisanu javnu dužnost, poduzeo brojne radnje vezane na edukaciju za polaganje javnoovršiteljskog ispita, uređenje prostora, održavanje hladnog pogona prostora i sl., čime je pretrpio običnu štetu;

- da je očekujući početak rada kao javnog ovršitelja s danom 1. siječnja 2012. od poslodavca zatražio sporazumni raskid ugovora o radu, koji je naknadno povukao, no da je takav postupak poslodavac protumačio kao gubitak povjerenja u njega te ga rasporedio na drugo, znatno manje plaćeno radno mjesto da bi u konačnici ukinuo njegovo radno mjesto;

8. Sud prvog stupnja zaključuje da okolnost što je tužena prilikom odgađanja početka javnoovršiteljske službe, a naročito prilikom donošenja Zakona o prestanku važenja Zakona o javnim ovršiteljima propustila zaštititi interese osoba koje su imenovane javnim ovršiteljima štetna radnja jer je tužitelj, kao i druge osobe koje su bile imenovane javnim ovršiteljima, bez svoje krivnje donio određene odluke koje su utjecale na njegov profesionalni status i dovele do umanjenja njegove imovine i time pretrpio (imovinsku i neimovinsku štetu), time što je ulagao u uređenje poslovnog prostora, za osposobljavanje za rad sudskog ovršitelja, te je pretrpio neimovinsku štetu u vidu povrede prava osobnosti uslijed neizvjesnosti u koje stanje je doveden upravo postupanjem tužene i to unatoč činjenici što je postupao prema propisima.

9. Pritom se poziva na rješenja Ustavnog suda republike Hrvatske broj U-I/5612/11 (U-I-6274/11, U-I-178/12 i U-I-480/12) kojima je određeno plaćanje zadovoljštine od 18.000,00 kn javnim ovršiteljima, a ujedno je iznijeto da ta zadovoljština ne utječe na opće pravo svake osobe tj. imenovanog javnog ovršitelja da i u redovnom sudskom postupku potražuje naknadu pretrpljene štete, pa da je na opisan način tužena tužitelju odgovorna za nastalu štetu temeljem čl. 1045. i 1046. Zakona o obveznim odnosima („Narodne novine“, broj 35/05, 41/08 - dalje: ZOO).

10. Također odgovornost tužene za nastalu štetu tužitelj temelji i na čl. 145. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 56/90, 135/97, 113/00, 28/01, 76/10, 5/14, a koji propis se temelji na pravnoj stečevini Europske Unije prema kojem država, zbog kršenja određenih obveza, tj. prava pojedinca, odgovara neovisno o tome radi li se o kršenju obveza od strane zakonodavne, izvršne ili sudbene vlasti.

11. Drugostupanjski sud odbija žalbu tužene pozivajući se u bitnom na pravna shvaćanja iz odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske U-I/5612/11, te U-I- 29241/2003 od 19. studenog 2008. prema kojima je pravomoćno rješenje o imenovanju tužitelja na dužnost javnog ovršitelja „stvorilo njegovo legitimno očekivanje da mu prava koja su u priznata tim rješenjem neće biti retroaktivno poništena na njegovu štetu“ a koje pravno shvaćanje Ustavni sud temelji i na relavantnim pravnim shvaćanjima Europskog suda za ljudska prava o zaštiti vlasništva, osobito legitimnim očekivanjima u smislu čl. 1. Protokola br. 1. uz Konvenciju.

12. Povodom revizije sporna je ocjena nižestupanjsih sudova da su donošenjem Zakona o prestanku važenja Zakona o javnim ovršiteljima („Narodne novine“, broj 139/10, 150/11i 70/12) i ukidanjem službe javnih ovršitelja ispunjene pretpostavke iz čl. 1045. i 1046. Zakona o obveznim odnosima („Narodne novine“, broj 35/05, 41/08,125/11, 78/15, 29/18) za naknadu štete.

13. Tužena revizijom osporava ocjenu nižestupanjskih sudova u pogledu postojanja odgovornosti za štetu smatrajući da u njenom postupanju nema protupravnosti jer da je „pravo svake države izabrati svoj zakonodavni sustav i s tim u vezi donositi, mijenjati, odgađati i ukidati zakonske ili podzakonske akte“, kao i da „ukoliko bi predmetna promjena zakonodavnog rješenja bila podložna pokretanju sudskog postupka i potraživanju naknade štete od Republike Hrvatske ili uopće kao neka specifična odgovornost Republike Hrvatske“ da navedeno utječe na jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni, kao i dosadašnju sudsku praksu, pozivajući se na različite odluke sudova drugog stupnja, kao i odluke Vrhovnog suda Republike Hrvatske.

14. U odnosu na sporna pravna shvaćanja nižestupanjskih sudova ovaj sud je zauzeo pravno shvaćanje u predmetu Rev 1532/14-3 od 23. siječnja 2018. prema kojem su osnovani navodi tužene da kao zakonodavac ima legitimno pravo izabrati model ovrhe kao i da naknadno od takvog (prethodno izabranog) modela odustane i da stoga u njenom postupanju nema protupravnosti, no da izostanak protupravnosti u konkretnom slučaju ne otklanja odgovornost tužene za štetu navodeći slijedeće razloge: „Odgađanje početka rada javnih ovršitelja te konačno prestanak važenja Zakona o javnim ovršiteljima (čl. 1. ZIZJO/11, čl. 1. ZIZJO/12 i čl. 2. ZPVZJO, kako to navodi i Ustavni sud RH u citiranom rješenju od 23. siječnja 2013., proizveli su izravne i neposredne posljedice na individualne situacije imenovanih javnih ovršitelja (djelovanje po sili zakona ex lege), pa tako i tužitelja, koja je prije za svakog od njih bila uređena pravomoćnim upravnim aktom, Zakonom o javnim ovršiteljima, kao osnovom iz koje su izvirala njihova legitimna očekivanja zaštićena Ustavom i Konvencijom. Prema pravnom shvaćanju Europskog suda imovinom pod zaštitom članka 1. Protokola br. 1. Konvencije, između ostaloga mogu se smatrati budući prihodi i to samo oni koji su već zarađeni ili definitivno naplativi (presuda Anheuser- Busch Inc. protiv Portugala). I legitimna očekivanja stranka pod određenim pretpostavkama mogu se smatrati "imovinom" pod zaštitom članka 1. Protokola br. 1. Konvencije. Legitimno očekivanje nema bitnu komponentu vlasničkog prava ako se "ne može utvrditi da podnositelji zahtjeva imaju aktualan ovršni pravni zahtjev" (presuda Kopecky protiv Slovačke)....“, te nadalje, „... nametanjem tužitelju financijskih obveza vezano na edukaciju za javnog ovršitelja, osiguranje opreme i prostora, pa i napuštanje naplatnog zaposlenja, a posljedično tome i na gubitak zarade koju bi po redovnom tijeku stvari u okviru dotadašnjeg zaposlenja mogao ostvarivati u određenom razdoblju, došlo je do miješanja javne vlasti u mirno uživanje vlasništva.....u situaciji kad je tuženica postupajući u okviru svojih legitimnih ovlaštenja odustala od reforme ovršnog sustava uvođenjem službe javnih ovršitelja, dakle, kad se po redovnom tijeku stvari takva zarada ne bi ni mogla ostvarivati, legitimno očekivanje tužitelja u ostvarenje zarade kao javnog ovršitelja, nema vlasničku komponentu i ne podliježe zaštiti u smislu čl. 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju. Tuženica kao zakonodavac nije nakon ukidanja instituta javnih ovršitelja riješila problem već imenovanih javnih ovršitelja čime je poremećena ravnoteža između cilja koji je zakonodavac želio postići ukidanjem tog instituta u općem ili javnom interesu i zaštite interesa osoba imenovanih za javne ovršitelje. Time je tužitelju nametnut prekomjeran individualan teret zakonske reforme ovršnog sustava države. Stoga, radi uspostavljanja pravedne podjele postojećeg tereta reforme ovršnog sustava, postoji obveza tuženice za naknadu štete koja je tužitelju nastala miješanjem javne vlasti u mirno uživanje vlasništva, i to imovinske u visini koja je potrebna da bi se tužitelja vratilo u poziciju u kojoj bi se on nalazio da takvog miješanja nije bilo i neimovinske razmjerno težini povrede prava osobnosti...“

15. Odredbom čl. 330. st. 1. ZPP je propisano da ako je tuženik osporio i osnovu tužbenog zahtjeva i iznos tužbenog zahtjeva, a u pogledu osnova stvar je sazrela za donošenje odluke, sud može iz razloga svrsishodnosti donijeti najprije presudu samo o osnovi tužbenog zahtjeva (međupresuda).

16. Tužitelj zahtijeva naknadu neimovinske štete zbog povrede prava osobnosti, te imovinske štete zbog uređenja poslovnog prostora kao i štete zbog izmakle koristi za razdoblje od 1. siječnja 2012. (kada je sukladno odredbama tada važećeg Zakona o javnim ovršiteljima trebao početi raditi kao javni ovršitelj) do 14. listopada 2012. (kada je stupio na snagu Zakon o prestanku važenja Zakona o javnim ovršiteljima).

17. Izmakla korist prema odredbi čl. 1089. st. 1. i 3. ZOO predstavlja neostvarenu imovinsku vrijednost koja bi prema redovnom tijeku stvari ili okolnostima konkretnog slučaja bila ostvarena (tj. ušla u oštećenikovu imovinu) da nije bilo postupka štetnika koji ga čini građanskopravno odgovornim. Dakle, da bi postojala odgovornost za naknadu štete u vidu izmakle koristi potrebno je da se ispune zakonske pretpostavke

– da korist nije ostvarena, da postoji određen stupanj izvjesnosti da bi bila ostvarena (redovan tijek stvari), kao i dopuštenost osnove po kojoj bi bila ostvarena.

17.1. O tome jesu li kumulativno ostvarene sve ove pretpostavke, u kojem slučaju bi tek postojala odštetna odgovornost tužene, odlučuje se u svakom konkretnom slučaju na osnovi istih mjerila (tako i u odlukama ovoga suda Rev-113/14 od 28. veljače 2018., Rev 247/2015-2 od 5. studenog 2019. i Rev 2875/2018-2 od 14. lipnja 2022.).

18. Odgoda početka rada javih ovršitelja sa 1. siječnja 2012. pa do ukidanja službe javnih ovršitelja (15. listopada 2012.) sama po sebi ne predstavlja objektivnu izvjesnost da bi po redovnom tijeku stvari tužitelj zaista ostvarivao korist koju tužbenim zahtjevom potražuje. Međutim, u okolnostima konkretnog slučaja, a imajući u vidu navode tužitelja na kojima temelji svoj zahtjev, nižestupanjski sudovi su prilikom ocjene odgovornosti tužene u odnosu na imovinsku štetu u vidu izmakle koristi propustili cijeniti, je li tužitelju doista nastupila imovinska šteta iz razloga što je nakon imenovanja za javnog ovršitelja sporazumno raskinuo radni odnos sa svojim poslodavcem.

18.1. Također je u odnosu na zahtjev za naknadom neimovinske štete izostala ocjena suda u odnosu na osnovu zahtjeva i odgovornosti tužene.

19. Stoga je temeljem čl. 395. st. 2. ZPP pobijana međupresuda ukinuta i predmet je vraćen sudu prvog stupnja na ponovno suđenje a u ponovljenom postupku prvostupanjski sud će utvrditi postoji li odgovornosti tužene u odnosu na sve vidove štete na koje se odnosi postavljen tužbeni zahtjev.

20. O troškovima je odlučeno temeljem čl. 166. st. 3. ZPP.

Zagreb, 13. prosinca 2023.

Predsjednik vijeća:

Đuro Sessa, v.r.