REPUBLIKA HRVATSKA
Visoki trgovački sud Republike Hrvatske
Savska cesta 62, Zagreb
Poslovni broj: 65 Pž-4083/2022-2
R E P U B L I K A H R V A T S K A
R J E Š E NJ E
Visoki trgovački sud Republike Hrvatske, u vijeću sastavljenom od sudaca Raoula Dubravca, predsjednika vijeća, Lenke Ćorić, suca izvjestitelja i Ivane Mlinarić, člana vijeća, u pravnoj stvari tužitelja DALMATINAC BUS d.o.o. Omiš, Visovci 25, OIB 95624664724, kojeg zastupa punomoćnik Goran Katura, odvjetnik u Splitu protiv tuženika REPUBLIKA HRVATSKA, OIB 52634238587, koju zastupa Županijsko državno odvjetništvo u Splitu, radi naknade štete, odlučujući o tužiteljevoj žalbi protiv presude Trgovačkog suda u Splitu poslovni broj P-368/2021-14 od 18. srpnja 2022., u sjednici vijeća održanoj 24. listopada 2023.
r i j e š i o j e
Ukida se presuda Trgovačkog suda u Splitu poslovni broj P-368/2021-14 od 18. srpnja 2022. i predmet vraća prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje.
Obrazloženje
1. Presudom Trgovačkog suda u Splitu poslovni broj P-368/2021-14 od 18. srpnja 2022. odbijen je kao neosnovan tužbeni zahtjev kojim je tužitelj tražio da sud naloži tuženiku da mu plati 2.934,162,00 kuna sa zateznim kamatama od dospijeća pojedinačno određenih novčanih iznosa do isplate po stopi propisanoj za ostale odnose na ime naknade štetu zbog izgubljene dobiti u razdoblju od 1. lipnja 2012. do 31. svibnja 2018. zbog nezakonitog i nepravilnog rada upravnog tijela.
2. Protiv te presude tužitelj je pravovremeno izjavio žalbu zbog bitne povrede odredaba parničnog postupka iz članka 354. stavka 2. točke 11. Zakona o parničnom postupku, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava. U žalbi navodi kako je prvostupanjski sud pravilno otklonio prigovore tuženika o promašenoj pasivnoj legitimaciji i o zastari tražbine, pravilno utvrdio da tuženik za naknadu štete odgovara po načelu objektivne odgovornosti, ali je nakon toga pogrešno utvrdio da nije došlo do nezakonitog i nepravilnog rada tijela državne uprave prilikom izdavanja dozvola za linijski prijevoz putnika po zahtjevu tužitelja. Smatra da je takav pogrešan zaključak posljedica nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja jer prvostupanjski sud nije pribavio spise upravnih predmeta, niti je odlučio o tom dokaznom prijedlogu tužitelja, a da je to učinio utvrdio bi da se u spisima nalazi više požurnica kojima tužitelj traži donošenje odluke o njegovim zahtjevima, kojima više godina nije udovoljeno. Također tvrdi kako je prvostupanjski sud trebao utvrditi i cijeniti sve specifičnosti ovog predmeta i pravilno odlučiti o tome je li u konkretnom slučaju došlo do nezakonitog i nepravilnog rada Upravnog odjela Dubrovačko-neretvanske županije, je li se rad tog tijela kretao unutar granica ostavljene diskrecije ili je pak ta granica prijeđena. Potom žalitelj navodi kronologiju događanja i poduzetih radnji i zaključuje da nakon šest godina od podnošenja urednog i pravovremenog zahtjeva upravno tijelo nije izdalo dozvole, iako je drugostupanjsko tijelo dalo jasnu uputu da je tužitelj priložio sve potrebne isprave i da nije postojao nijedan razlog propisan člankom 12. Pravilnika o dozvolama za obavljanje javnog linijskog prijevoza putnika, na temelju kojeg prvostupanjsko tijelo nije trebalo izdati tražene dozvole, kao i da nije bilo ovlašteno vršiti naknadnu analizu voznih redova koji su usklađeni u Županijskoj komori. Smatra da je sasvim jasno kako je u konkretnom slučaju upravno tijelo Dubrovačko- neretvanske županije pogrešno primijenilo zakon odnosno propustilo primijeniti zakon, pa je njegov rad nezakonit, a istovremeno i nepravilan jer predstavlja činjenje odnosno nečinjenje koje je suprotno propisanom ili uobičajenom načinu obavljanja djelatnosti budući da nije u roku od 30, a najviše 60 dana donio odluku povodom zahtjeva stranke. Takvo postupanje, po mišljenju žalitelja, ujedno prelazi granicu diskrecijske odluke koje se ogleda u opetovanom odbijanju zahtjeva tužitelja, odugovlačenju postupka izdavanja dozvola šest godina, kao i postupanju protivno uputi nadređenog drugostupanjskog tijela. Predlaže da ovaj žalbeni sud uvaži žalbu, pobijanu presudu ukine i predmet vrati prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje.
3. Tuženik nije dao odgovor na žalbu.
4. Žalba je osnovana.
5. Pobijana presuda ispitana je na temelju odredbe članka 365. stavka 2. Zakona o parničnom postupku („Narodne novine“ broj: 148/11-pročišćeni tekst, 25/13, 89/14, 70/19, 80/22 i 114/22; dalje: ZPP) u granicama žalbenih razloga, pazeći po službenoj dužnosti na bitne povrede odredaba parničnog postupka iz članka 354. stavka 2. točaka 2., 4., 8., 9., 13. i 14. ZPP, kao i na pravilnu primjenu materijalnog prava (članak 356. ZPP).
6. Predmet spora je zahtjev tužitelja za naknadu štete u iznosu od 2.934,162,00 kuna u vidu izmakle koristi za koju tužitelj tvrdi da ju je pretrpio zbog nezakonitog i nepravilnog rada Upravnog odjela Dubrovačko-neretvanske županije za koje odgovara Republika Hrvatska. Pravna osnova tog zahtjeva je odredba članka 14. Zakona o sustavu državne uprave („Narodne novine“ broj: 150/11, 12/13, 93/16, 104/16 i 66/19) koji je bio na snazi u vrijeme nastanka štete i koji se zbog toga treba primijeniti u ovoj pravnoj stvari, kao i odredba članka 1045. st. 4. Zakona o obveznim odnosima („Narodne novine“ broj: 35/05, 41/08, 78/15, 29/18, 126/21, 114/22 i 156/22).
7. Nakon što je utvrdio da su ispunjene procesne pretpostavke iz članka 186.a ZPP-a za vođenje ovog parničnog postupka, prvostupanjski sud je otklonio prigovore zastare i promašene pasivne legitimacije i zaključio da postoji odgovornost tuženika za naknadu štete jer Republika Hrvatska odgovara za nepravilan i nezakonit rad tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, odnosno pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave, ali da se u ovom konkretnom slučaju radi o pogrešno utvrđenom činjeničnom stanju, te posljedično pogrešnoj primjeni materijalnog prava zbog pogrešnog, odnosno drugačijeg pravnog shvaćanja, odnosno utvrđenja činjeničnog stanja, koji nisu osnova odštetne odgovornosti Republike Hrvatske, pa šteta koju je tužitelj eventualno pretrpio nije posljedica nezakonitog ili nepravilnog rada tijela državne uprave. Stoga je tužbeni zahtjev odbijen kao neosnovan, bez upuštanja u izvođenje dokaza radi utvrđivanja visine štete.
8. Iz podataka u spisu i obrazloženja presude razvidno je kako je tužitelj 2. travnja 2012. nadležnom Upravnom odjelu za komunalne poslove, promet i veze, Dubrovačko-neretvanske županije (dalje: Upravni odjel) podnio tri zahtjeva za izdavanje dozvola za obavljanje županijskog linijskog prijevoza putnika autobusom u cestovnom prometu s 29 različita vremena polaska na županijskoj liniji Dubrovnik- Cavtat, Cavtat-Dubrovnik, s rokom važenja pet godina, koji su odbijeni rješenjima Upravnog odjela donesenim 31. svibnja 2012. Protiv tih rješenja tužitelj je podnio žalbe povodom kojih je Ministarstvo pomorstva, prometa i infrastrukture (dalje: Ministarstvo), kao drugostupanjsko tijelo, donijelo rješenja od 14. srpnja 2014. kojima je poništilo rješenja i predmet vratilo prvostupanjskom upravnom tijelu s uputom da u ponovljenom postupku provede postupak tako da omogući žalitelju izjašnjenje o svim činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima za rješavanje upravne stvari, te da je dužno utvrditi pravo stanje stvari. S obzirom na to da prvostupanjsko upravno tijelo nije donijelo rješenja o zahtjevima tužitelja, tužitelj je 31. ožujka 2016. podnio tri žalbe nadležnom Ministarstvu zbog šutnje administracije s prijedlogom da samo riješi upravnu stvar tako da prihvati zahtjeve tužitelja i izda mu tražene dozvole. Nakon toga Upravni odjel je 25. lipnja 2017. donio rješenja kojima je ponovo odbijen zahtjev tužitelja za izdavanje dozvola za obavljanje linijskog prijevoza putnika, protiv kojih je tužitelj podnio žalbe, te je Ministarstvo donijelo rješenja od 8. i 9. veljače 2018., kojim je usvojilo žalbe tužitelja i poništilo rješenja Upravnog odjela, te mu naredilo da bez odgode izda podnositelju zatražene dozvole. Upravni odjel je 12. ožujka 2018. donio rješenja kojima je konačno izdao tužitelju tražene dozvole za obavljanje županijskog linijskog prijevoza putnika.
9. U točki 33. obrazloženja pobijane presude prvostupanjski sud navodi kako okolnosti što je postupajući po žalbama tužitelja nadležno drugostupanjsko tijelo ukinulo rješenja upravnog odjela i naredilo mu da tužitelju izda tražene dozvole ne znači da postoji odgovornost Republike Hrvatske zbog nezakonitog i nepravilnog rada tijela državne uprave u smislu članka 14. Zakona o sustavu državne uprave, jer nezakonit i nepravilan ne podrazumijeva svako pogrešno i nepravilno utvrđivanje činjeničnog stanja ili pogrešnu primjena materijalnog prava zbog kojih su ukinuta rješenja prvostupanjskog upravnog tijela.
10. Takvo stajalište je načelno pravilno, ali je prvostupanjski sud propustio ocijeniti ovaj konkretan slučaj uzimajući u obzir sve njegove specifičnosti uključujući i stupanj diskrecije za odlučivanje prvostupanjskog upravnog tijela prilikom izdavanja dozvola za obavljanje županijskog linijskog prijevoza, iako je prethodno u točki 32. obrazloženja upravo naglasio kako je potrebno u svakom pojedinom slučaju utvrđivati postojanje nepravilnog i nezakonitog rada državnih tijela.
11. Prije svega člankom 101. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ broj 47/09 i 110/21) propisani su rokovi za odlučivanje o zahtjevima stranaka (u slučajevima neposrednog rješavanja najkasnije u roku od 30 dana od dana podnošenja urednog zahtjeva odnosno 60 dana u slučajevima vođenja ispitnog postupka) i pravo stranke da u slučaju nedonošenja rješenja u propisanom roku, može izjaviti žalbu, odnosno pokrenuti upravni spor. Iz izvedenih dokaza razvidno je kako je, nakon poništenja ranije donesenih rješenja (14. srpnja 2014.), Upravni odjel u ponovljenom postupku donio rješenja o zahtjevima tužitelja tek 25. listopada 2017. (u osnovi s jednakim obrazloženjem kao i prethodna) odnosno tek nakon što je tužitelj podnio žalbe zbog šutnje administracije.
12. Dalje, prvostupanjski sud je propustio uzeti u obzir i okolnost da tijela državne uprave postupaju po načelu vertikalne nadređenosti, tako da su niža upravna tijela dužna postupati u skladu s obveznim uputama višeg tijela. Drugim riječima ona nisu samostalna i neovisna tijela, kao što je to Ustavom Republike Hrvatske („Narodne novine“ broj: 56/90, 135/97, 113/00, 28/01, 76/10 i 5/14) određeno za sudove. Stoga se ne može, bez ocjene svih specifičnosti postupanja upravnog tijela u ovoj pravnoj stvari, zaključiti kako upravno tijelo ne postupa nepravilno i nezakonito iako nije odlučilo o zahtjevu tužitelja za izdavanje dozvola u propisanom roku, niti je u ponovljenom postupku prihvatilo jasno mišljenje i uputu drugostupanjskog tijela da je, u konkretnom slučaju i prema stanju spisa, dužno tužitelju izdati dozvole i to u što kraćem roku (obrazloženje rješenja drugostupanjskog tijela od 8. i 9. veljače 2018.).
13. Dakle, pobijana presuda ne sadrži razloge o tome je li Upravni odjel postupao nepravilno kada o zahtjevima tužitelja nije odlučio u propisanom roku nego je to učinio nakon proteka više od tri godine nakon prvog poništavanja ranije donesenih rješenja, te je li to upravno tijelo bilo dužno držati se uputa drugostupanjskog tijela i izdati tužitelju potrebne dozvole odnosno koje su granice njegove diskrecije prilikom izdavanja dozvola na temelju već usklađenih voznih redova u zakonom propisanoj proceduri. Navedeno predstavlja takve nedostatke zbog kojih se pobijana presuda ne može ispitati, pa je njenim donošenjem učinjena bitna povreda odredaba parničnog postupka iz članka 354. stavka 2. točke 11. ZPP-a na koju žalitelj s pravom ukazuje.
14. Zbog toga je pobijana presuda ukinuta i predmet vraćen prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje na temelju odredbe članka 369. stavka 1. ZPP-a.
15. U ponovnom suđenju, prvostupanjski sud će otkloniti bitnu povredu odredaba parničnog postupka na koju je ukazano ovim rješenjem, tako da će ponovo ispitati postoje li pretpostavke odgovornosti Republike Hrvatske za naknadu štete, osobito postoji li nepravilan i nezakonit rad državnog tijela, kao protupravna radnja u vidu propuštanja donošenja rješenja o zahtjevu tužitelja ili nepostupanja po uputama drugostupanjskog tijela, te uzročno-posljedična veza između te radnje i štete koju je tužitelj pretrpio u vidu izmakle koristi, te ovisno o tome, izvesti dokaze koje je tužitelj predložio radi utvrđivanja visine štete. Potom će na temelju pravilno i potpuno utvrđenih odlučnih činjenica i pravilnom primjenom materijalnog prava donijeti pravilnu i zakonitu odluku o tužbenom zahtjevu.
Zagreb, 24. listopada 2023.
Predsjednik vijeća
Raoul Dubravec
Broj zapisa: 9-3085f-434f3
Kontrolni broj: 0d262-a9171-a4661
Ovaj dokument je u digitalnom obliku elektronički potpisan sljedećim certifikatom:
CN=Raoul Dubravec, O=VISOKI TRGOVAČKI SUD REPUBLIKE HRVATSKE, C=HR
Vjerodostojnost dokumenta možete provjeriti na sljedećoj web adresi:
https://usluge.pravosudje.hr/provjera-vjerodostojnosti-dokumenta/
unosom gore navedenog broja zapisa i kontrolnog broja dokumenta.
Provjeru možete napraviti i skeniranjem QR koda. Sustav će u oba slučaja prikazati izvornik ovog dokumenta.
Ukoliko je ovaj dokument identičan prikazanom izvorniku u digitalnom obliku,
Visoki trgovački sud Republike Hrvatske potvrđuje vjerodostojnost dokumenta.
