REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U RIJECI
Rijeka, Erazma Barčića 5
Poslovni broj: Us I-524/2023-6
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Sofije Germovšek, u upravnom sporu tužitelja S. p. s., iz Z., kojeg zastupaju opunomoćenici u Odvjetničkom društvu T.&G., u Z., protiv tuženika Ministarstva unutarnjih poslova, Uprave za ljudske potencijale, Službe disciplinskog sudovanja, Zagreb, Ulica grada Vukovara 33, kojeg zastupa službena osoba C. K., radi uvida u spis, 6. rujna 2023.,
p r e s u d i o j e
I. Odbija se tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja Ministarstva unutarnjih poslova, Uprave za ljudske potencijale, Službe disciplinskog sudovanja, KLASA: NKUP/II-114-04/21-02/130, URBROJ: 511-01-158-22-5 od 4. siječnja 2022., radi poništenja rješenja Ministarstva unutarnjih poslova, Uprave za ljudske potencijale, Službe disciplinskog sudovanja, Odjela prvostupanjskog disciplinskog sudovanja Rijeka, KLASA: NK-UP/I-114-04/21-02/258, URBROJ: 511-01-158-21-66 od 15. listopada 2021., te radi nadoknade troškova ovoga upravnog spora.
II. O naknadi troškova vezanih uz delegaciju predmeta iz Upravnog suda u Zagrebu u Upravni sud u Rijeci bit će odlučeno zasebnim rješenjem.
Obrazloženje
1. Prvostupanjskim rješenjem Ministarstva unutarnjih poslova, Uprave za ljudske potencijale, Službe disciplinskog sudovanja, Odjela prvostupanjskog disciplinskog sudovanja Rijeka, KLASA: NK-UP/I-114-04/21-02/258, URBROJ: 51101-158-21-66 od 15. listopada 2021. odbijeno je tužitelju razgledavanje i umnožavanje spisa disciplinskog predmeta koji se pred navedenim tijelom vodi protiv policijskog službenika M. K. pod poslovnim brojem NK-UP/I-114-04/21-02/258. Prvostupanjsko tijelo obrazlaže, u bitnome, sljedeće. Zahtjevu za razgledanje i umnožavanje spisa predmeta, podnesenom 1. listopada 2021. priložene su punomoći tužiteljevih članova T. K., D. P., S. S., P. V. i I. Š., koji su, prema zahtjevu, oštećene osobe, te su izrazile sumnju da određeni iskazi ili radnje u disciplinskom postupku nisu istiniti ili se tim radnjama išlo njima na štetu. Prvostupanjsko tijelo procjenjuje da je velika vjerojatnost da će tijekom ponovnog disciplinskog postupka, koji se vodi pred tim tijelom, neki od navedenih policijskih službenika, koje zastupa tužitelj, biti saslušani u svojstvu svjedoka. Zbog toga bi udovoljavanje predmetnom zahtjevu tužitelja moglo štetiti svrsi postupka, što je suprotno kako interesu policijskog službenika M. K., pa tako i interesima možebitnih oštećenika, pa ne postoji pravni interes za razgledavanje spisa predmeta. Ni jedan od policijskih službenika koje zastupa tužitelj nije stranka u disciplinskom postupku, pa im razgledavanje i umnožavanje spisa predmeta nije nužan preduvjet za izjašnjavanje u postupku. Samo stranka, a ne i svjedoci, prije izjašnjavanja treba znati o kojim se činjeničnim i pravnim pitanjima treba izjasniti.
2. Tuženik je rješenjem, KLASA: NK-UP/II-114-04/21-02/130, URBROJ: 51101-158-22-5 od 4. siječnja 2022., odbio žalbu tužitelja izjavljenu protiv prvostupanjskog rješenja. Uz potvrđivanje osnovanosti razloga iznesenih u obrazloženju prvostupanjskog rješenja, tuženik dodaje, u bitnome, da Zakon o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21, u nastavku teksta: ZUP) ne poznaje pojam oštećenika. Prvostupanjsko je tijelo zaključkom od 24. rujna 2021. udovoljilo zahtjevu predsjednika tužitelja da prisustvuje usmenoj raspravi u dotičnom postupku, što će mu omogućiti da na adekvatan način zaštiti prava i interese tužiteljevih opunomoćitelja.
3. Tužitelj u tužbi i poslije u sporu osporava zakonitost tuženikove odluke, opisuje svoju komunikaciju sa službenom osobom tuženika i tvrdi, u bitnome, sljedeće. U donošenju drugostupanjske odluke sudjelovala je službena osoba S. H., koja je trebala biti izuzeta. Konkretni postupak pokrenut je zahtjevom tužitelja od 11. ožujka 2021., koji je ponovljen i upotpunjen dopisom od 1. listopada 2021., pri čemu su neuvjerljive tvrdnje tuženika da su posrijedi dva različita zahtjeva, a time i dva odvojena upravna postupka. Tužitelj, u zastupanju spomenutih policijskih službenika i ispunjavanju svojih statutarnih obveza, ima pravni interes za razgledanje dotičnog spisa predmeta, što je tužitelj upravnom postupku i elaborirao. Primjenjive su, po analogiji, odredbe o pravu oštećenika na uvid u spis predmeta sadržane u članku 51. Zakona o kaznenom postupku. Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske zajamčeno je pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Člankom 54. stavkom 2. ZUP-a propisana je javnost rasprave, uz iznimnu mogućnost nejavne rasprave. Kako je konkretno ročište pred prvostupanjskim tijelom bilo nejavno, tužiteljev predsjednik je podnio zahtjev za odobravanje sudjelovanja u raspravi, što je prvostupanjsko tijelo prihvatilo, očito smatrajući da tužiteljev predsjednik za to ima pravni interes. Proturječno je, konfuzno i paradoksalno dopustiti prisustvovanje tužiteljeva predsjednika usmenoj raspravi, a istodobno mu uskratiti uvid u spis predmeta. U prilog tužiteljevoj argumentaciji ide i međunarodna te domaća sudska praksa, kao i znanstveni rad priložen tijekom spora. Priložena ustavnosudska praksa upućuje na to da ograničavanje prava uvida u spis ne može biti široko postavljeno. Tužitelj predlaže da Sud poništi drugostupanjsko i prvostupanjsko rješenje. Traži i naknadu troškova spora, u ukupnom iznosu od 1.494,03 eura (uvećano za PDV), kao i naknadu troškova delegacije predmeta.
4. Tuženik u odgovoru na tužbu i u nastavku spora ostaje kod navoda osporavanog rješenja i dodaje, u bitnome, sljedeće. Službena osoba S. H. nije sudjelovala u konkretnome prvostupanjskom postupku, budući da je prvostupanjsko rješenje donijelo vijeće sastavljeno od predsjednice D. R. te članova C. K. i D. Ž.. Pri tome se obavijesna komunikacija tužitelja sa S. H. ne može poistovjetiti s odlučivanjem o tužiteljevom zahtjevu. Tužitelj nije stranka u disciplinskom postupku, niti su to policijski službenici čiji je tužitelj opunomoćenik, niti se svojstvo stranke stječe dopuštanjem prisustvovanja usmenoj raspravi u svojstvu javnosti. Sudska praksa i znanstveni rad na koji se poziva tužitelj odnose se na prava stranke u postupku, što tužitelj u odnosnom postupku nije. Tuženik predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev.
5. Sud je izveo dokaze uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporavano rješenje, te u spisu ovog spora. Raspravnim rješenjem od 24. svibnja 2023. odbijen je prijedlog tužitelja za pribavu zaključka prvostupanjskog tijela od 24. rujna 2021., budući da je tuženik učinio nespornom okolnost u odnosu na koju je taj dokaz predložen.
6. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je, nakon provedene rasprave, utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.
7. Članak 103. Zakona o policiji („Narodne novine“, broj 34/11, 130/12, 89/14, 151/14, 33/15, 121/16 i 66/19) glasi:
„Pravo na razgledavanje i umnožavanje spisa imaju stranke u postupku, kao i osobe koje učine vjerojatnim svoj pravni interes za to.
Razgledavanje i umnožavanje spisa odobrava i nadzire osoba nadležna za vođenje disciplinskog postupka, a u njezinoj odsutnosti voditelj službe.
Ako spis predmeta sadrži dokumentaciju koja sadrži klasificirane podatke, nadležna osoba odobrit će uvid u spis i osobu koja spis razgleda upozoriti da je dužna držati tajnom činjenice i podatke koje spis sadrži.“
8. Članak 84. ZUP-a, koji se ovdje primjenjuje podredno, glasi:
„(1) Stranke i druge osobe koje dokažu pravni interes imaju pravo obavijestiti se o tijeku postupka i razgledati spis predmeta te o svom trošku umnožiti akte iz spisa, osim zapisnika o vijećanju i glasovanju članova kolegijalnih tijela, nacrta rješenja i drugih akata koji su propisima označeni određenim stupnjem tajnosti ili ako je to protivno interesu stranke ili trećih osoba.
(2) Razgledavanje spisa obavlja se u službenim prostorijama javnopravnog tijela kod kojeg se vodi postupak. U opravdanim slučajevima spisi se mogu razgledati u službenim prostorijama drugoga javnopravnog tijela.
(3) Kad se spis predmeta vodi u elektroničkom obliku, javnopravno tijelo dužno je osigurati tehničke uvjete za njegovo razgledanje. Javnopravno tijelo može osigurati dostupnost spisa elektroničkim putem, ako su osigurani uvjeti za zaštitu privatnosti stranke.
(4) O odbijanju zahtjeva za razgledavanje i umnožavanje spisa donosi se rješenje.“
9. Članak 54. stavak 2. ZUP-a glasi:
„Usmena rasprava je javna. Iznimno, službena osoba može, po službenoj dužnosti ili na prijedlog stranke, zaključkom isključiti javnost s usmene rasprave, kad to zahtijevaju razlozi zaštite privatnosti, javnog morala ili javne sigurnosti ili kad postoji ozbiljna i neposredna opasnost ometanja rasprave.“
10. Sud, u prvom redu, naglašava sljedeće:
10.1. citiranim odredbama Zakona o policiji i ZUP-a, kao što je to uobičajeno u postupovnim zakonima, pravo na razgledavanje spisa predmeta nije jednako uređeno u odnosu na stranke i u odnosu na druge osobe, pri čemu tužitelj, ni njegovi opunomoćitelji, u konkretnom disciplinskom postupku nemaju položaj stranke, a tužitelj nije imao ni položaj branitelja u postupku (u smislu čl. 102. st. 2. Zakona o policiji, vezano uz čl. 1. st. 3. toga Zakona i čl. 103. st. 3. Zakon o državnim službenicima, "Narodne novine", broj 92/05, 140/05, 142/06, 77/07, 107/07, 27/08, 34/11, 49/11,
150/11, 34/12, 49/12. – služb. proč. tekst, 38/13, 37/13, 1/15, 138/15, 102/15, 61/17, 70/19 i 98/19.);
10.2. javnost usmene rasprave, s jedne strane, te, s druge stane razgledavanje spisa predmeta, zasebni su instituti upravnog postupka, čiji smisao i svrha nisu jednaki;
10.3. to se ogleda i u različitom reguliranju tih instituta: rasprava je u pravilu javna i za prisustvovanje raspravi nije potrebno učiniti vjerojatnom ni dokazati niti jednu vrstu interesa, dok se za razgledavanje spisa od strane osoba koje nisu stranke u postupku traži postojanje pravnog interesa (ovdje barem na razini vjerojatnosti), čak i u slučajevima kada sadržaj spisa, za razliku od konkretnog predmeta, ne nosi oznaku neklasificirano, u kontekstu članka 2. postavka 3. i članka 23. Zakona o tajnosti podataka ("Narodne novine", broj 79/07 i 86/12), pa se postojanje pravnog interesa traži i za razgledavanje spisa predmeta čiji sadržaj ni po čemu ne podliježe propisima o tajnosti podataka, a kamoli ovdje gdje podliježe tim propisima;
10.4. sadržaj spisa predmeta širi je od sadržaja u koji se uvid može steći prisustvovanjem raspravi (spis sadržava i pismena nastala u pisanoj komunikaciji, kao i ostale akte nastale izvan rasprave), pa nema pravnog, logičnog ni zdravorazumskog utemeljenja konfuznim kvalificirati to što je prvostupanjsko tijelo u odnosu na prisustvovanje tužiteljeva predsjednika raspravi odlučilo drukčije nego u odnosu na zahtjev tužitelja za razgledavanje spisa predmeta;
10.5. premda upravni disciplinski postupak ima neka obilježja kaznenog postupka, dosljedna je pravna interpretacija prema kojoj u vođenju disciplinskog postupka nema mjesta ni jednom obliku primjene Zakona o kaznenom postupku (usto, u konvencijskom smislu disciplinski postupak je postupak građanske naravi);
10.6. sudska praksa na koju se pozvao tuženik ne odnosi se na pristup drugih osoba spisu predmeta, a ni sadržaj znanstvenog rada dr. sc. Lane Ofak i dr. sc. Marka Šikića pod naslovom „Pravo na uvid u spis u upravnim stvarima“ (2019.) supstancijalno ne ide u prilog argumentaciji tužitelja, kao druge osobe koja traži razgledavanje spisa.
11. Nadalje, za ocjenu zakonitosti osporavanih rješenja mjerodavno je isključivo stanje stvari postojeće u vrijeme donošenja prvostupanjskog rješenja. Prvostupanjsko tijelo osnovano je navelo da postoji velika vjerojatnost da će tijekom ponovnog disciplinskog postupka, koji se vodi pred tim tijelom, neki od policijskih službenika, koje zastupa tužitelj biti saslušani u svojstvu svjedoka. Ovaj Sud suglasan je da bi udovoljavanje predmetnom zahtjevu tužitelja za razgledavanje spisa u tom razdoblju moglo dovesti u pitanje integritet disciplinskog postupka. U tom kontekstu, te imajući na umu izneseno u točki 10. ovog obrazloženja, Sud utvrđuje da tada (još) nije postojao pravni interes tužitelja za razgledavanje i umnožavanje spisa predmeta. Sud, povezano s time, ujedno ocjenjuje da tadašnja negativna odluka prvostupanjskog tijela o tužiteljevu zahtjevu nije bila nerazumna, arbitrarna, samovoljna, ni pretjerano (nerazmjerno) otegotna u odnosu na prava tužitelja i njegovih opunomoćitelja.
12. Što se tiče prava na pristup informacijama javnog sektora, zajamčenog člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske, Sud ukazuje da je razrada tog prava prvenstveno sadržana u odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15 i 69/22). Tim je Zakonom uređena i zasebna vrsta upravnog postupka koji se vodi povodom zahtjeva za pristup informacijama. Navedeni je postupak različit (zaseban) u odnosu na postupak povodom zahtjeva za uvid u spis sudskog ili upravnog postupka. Usto, svrha Zakona o pravu na pristup informacijama ne postiže se izoliranim sagledavanjem tog Zakona unutar cjeline pravnog poretka obesmišljavanjem odredaba postupovnih zakona o razgledavanju spisa predmeta, što je potvrđeno i sudskom praksom (npr. presude: Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske, posl. br. UsII-81/20-10 od 23. veljače 2021.; Vrhovnog suda Republike Hrvatske, posl. br. U-zpz-134/2021-6 od 3. svibnja 2022.).
13. Naposljetku, postupak odlučivanja o zahtjevu za razgledavanje spisa predmeta zaseban je upravni postupak, ne samo u odnosu na disciplinski postupak na koji se konkretni spis odnosi, već i u odnosu na druga postupanja i obavješćivanja javnopravnih tijela izvan upravnog postupka. U tom je pogledu Sud suglasan s osvrtom tuženika, iznesenom u upravnom postupku i u ovome sporu, koji se odnose na navode tužitelja o potrebi izuzeća službene osobe S. H..
14. Prvostupanjsko je tijelo, dakle, osnovano odbilo predmetni zahtjev tužitelja, što je tuženik osnovano potvrdio.
15. Uzevši u obzir navedeno, osporavana odluka tuženika ocjenjuje se zakonitom. Trebalo je stoga, na temelju članka 57. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16 i 29/17, u nastavku teksta: ZUS), tužbeni zahtjev odbiti kao neosnovan.
16. Tužitelj je izgubio upravni spor, pa je odbijen i njegov zahtjev za naknadu troškova spora (čl. 79. ZUS-a). Podredno, ni u slučaju uspjeha tužitelja u sporu, ne bi bio prihvaćen dio troškovnika što se odnosi na pristup na ročište za raspravu održano 30. kolovoza 2023., budući da je zakazivanje toga, drugog ročišta za raspravu prouzročio tužitelj dostavivši tek na prvom ročištu opsežnu dokumentaciju koju je, s obzirom na vrijeme nastanka dokumentacije, mogao dostaviti uz tužbu, što je bio i dužan učiniti prema članku 34. stavku 1. ZUS-a. Pritom kriteriji dosuđivanja troškova spora na teret protivne stranke u sporu primjenom ZUS-a nisu jednaki kriterijima dosuđivanja troškova delegacije na teret Državnog proračuna na temelju Zakona o sudovima ("Narodne novine", broj 28/13, 33/15, 82/15, 82/16, 67/18, 126/19, 130/20, 21/22, 60/22 i 16/23). Uzgredno, tužitelj je u svojem troškovniku iskazao pojedinačni trošak radnji koji premašuje naknadu određenu u Tbr. 23 Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, broj 142/12, 103/14, 118/14, 107/15, 37/22 i 126/22).
U Rijeci 6. rujna 2023.
Sudac
dr. sc. Alen Rajko
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana primitka prijepisa ove presude.
