REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

Rijeka, Erazma Barčića 5

Poslovni broj: 2 Us I-356/2023-7

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Sofije Germovšek, u upravnom sporu tužiteljice S. P., iz R., koju zastupa opunomoćenik P. P., odvjetnik u R., protiv tuženika Općine Malinska- Dubašnica, općinskog načelnika, Malinska, L. Bolmarčića 22, kojeg zastupa službena osoba I. D., uz sudjelovanje zainteresirane osobe TUO G., iz M., Sv. Ivan 19, radi davanje javne površine na korištenje, 5. rujna 2023.,

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se odluka Općine Malinska-Dubašnica, općinskog načelnika, KLASA: 363-01/21-01/33, URBROJ: 2170-26-02-22-21 od 4. travnja 2022. godine.

II. Poništava se odluka Općine Malinska-Dubašnica o odabiru ponuđača za zakup javnih površina, KLASA: 363-01/21-03/33, URBROJ: 2170-26-02-22-17 od 18. ožujka 2022., u dijelu što se odnosi na lokaciju 1.1.

III. Nalaže se tuženiku Općini Malinska-Dubašnica da tužiteljici S. P. nadoknadi troškove ovoga upravnog spora u iznosu od 497,71 eura (četiri stotine devedeset sedam eura i sedamdeset jedan cent) / 3.750,00 (tri tisuće sedam stotina pedeset) kuna[1] , PDV uključen, u roku od 60 dana od dostave pravomoćne odluke o troškovima ovoga upravnog spora. Ako tuženik u navedenom roku tužiteljici ne nadoknadi troškove spora, tužitelju pripadaju i zakonske zatezne kamate, od dana izvršnosti odluke o troškovima spora (tj. od dana što neposredno slijedi nakon posljednjeg dana roka za dobrovoljno ispunjenje ove obveze od strane tuženika po primitku pravomoćne odluke o troškovima spora) do isplate.

IV. Odbija se zahtjev tuženika za nadoknadu troškova spora.

Obrazloženje

1. Odlukom tuženika, KLASA: 363-01/21-01/33, URBROJ: 2170-26-02-22- 21 od 4. travnja 2022. odbijen je prigovor tužiteljice, u svojstvu ponuđača – vlasnice trgovačkog obrta „I.“, izjavljen protiv odluke o odabiru ponuđača za zakup javnih površina, KLASA: 363-01/21-03/33, URBROJ: 2170-26-02-22-17 od 18. ožujka 2022. godine. Tuženik obrazlaže, u bitnome, sljedeće. Tužiteljica je u predmetnom postupku za lokaciju 1.1. (Šepić) za sezonu 2022. dala najveću ponudu (u iznosu od 45.100,00 kn), ali je prihvaćena ponuda TOU G. iz M. (ovdje zainteresirane osobe), koja je ponudila 10.100,00 kuna. To je učinjeno jer je zainteresirana osoba, koja ostvaruje prednost na sklapanje ugovora kao ponuditelj koji unazad deset godina ima prijavljeno prebivalište ili sjedište na području Općine Malinska-Dubašnica, prihvatila iznos tužiteljičine ponude. Tuženik je odluku donio u okviru svojih zakonskih i samoupravnih ovlasti, primjenom Odluke o davanju u zakup javne površine („Službene novine Primorsko-goranske“, broj 8/05, 6/11, 3/14, 11/15, 5/19, 16/20, 7/21, 16/21 i 3/22, u nastavku teksta: Odluka o davanju u zakup).

2. Tužiteljica u tužbi i poslije u sporu osporava zakonitost tuženikove odluke, opisuje svoju zdravstvenu i materijalnu situaciju, te tvrdi, u bitnome, sljedeće. Tužiteljica je neosnovano diskriminirana po osnovi prebivališta, čime su joj povrijeđena ustavna prava, uključujući pravo na rad i na egzistenciju, te poduzetničku slobodu. Time je došlo i do povrede odredaba europskog prava. Tužiteljica predlaže poništiti osporavanu odluku tuženika. Traži i naknadu štete u iznosu od 386.000,00 kuna, kao i naknadu troškova spora u iznosu od 497,71 eura.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu i u nastavku spora ostaje, kod navoda osporavane odluke i dodaje, u bitnome, sljedeće. U dotičnom je postupku zainteresirana osoba dostavila izjavu o izjednačavanju, tj. o prihvatu jednakog najvišeg iznosa zakupnine. Time je zainteresirana osoba, uz ispunjavanje ostalih uvjeta, ostvarila prednost na sklapanje ugovora. Nije došlo do povrede tužiteljičinih ustavnih prava. Tuženik predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev. Traži i naknadu troškova spora, u nespecificiranom iznosu.

4. Uredno pozvana zainteresirana osoba TUO G., iz M., nije dostavila odgovor na tužbu, niti se odazvala na raspravu.

5. Na početku vođenja ovoga spora, prvostupanjskim je rješenjem odbačena tužba, slijedom stajališta da je sudska zaštita u ovome predmetu osigurana pred redovnim sudom. Prema stajalištu izraženom u drugostupanjskom rješenju Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usž-4094/22-2 od 15. veljače 2023., riječ je vrsti predmet koji se rješava u upravnome sporu.

6. Na ročištu za raspravu održanom 3. svibnja 2023. Sud je potaknuo stranke na konsenzualno okončanje spora. Do toga nije došlo.

7. Sud je izveo dokaze uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu predmeta postupka u kojem je doneseno osporavano rješenje i u spisu ovoga upravnog spora. Raspravnim rješenjem odbijeni su daljnji dokazni prijedlozi stranaka, zbog razloga iznesenih u tom rješenju, kao i razloga koji proizlaze iz nastavka ovog obrazloženja.

8. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je, nakon provedene rasprave, utvrdio da je tužbeni zahtjev osnovan.

9. Među strankama je nesporno da je tužiteljica podnijela najpovoljniju ponudu za zakup konkretne lokacije, da je zainteresirana osoba prihvatila taj najviši iznos zakupnine, te da je ugovor o zakupu sklopljen sa zainteresiranom osobom, slijedom njezine prednosti po osnovi prijavljenog prebivališta ili sjedišta na području Općine Malinska-Dubašnica unazad deset godine. S time povezane odredbe članka 10. Odluke o davanju u zakup citirane su u usporavanoj odluci tuženika, te su tužiteljici, stoga, poznate. Sporno je ima li primjena navedene prednosti na sklapanje ugovora u predmetnom slučaju valjano pravno utemeljenje.

10. Stajalište je Suda da takvog utemeljenja nema. Sud pritom nije mogao Odluku o davanju u zakup podvrgnuti ocjeni zakonitosti općeg akta pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, jer je ta Odluka u međuvremenu prestala važiti (čl. 33. kasnije Odluke o davanju na korištenje javne površine, „Službene novine Primorsko-goranske županije“). No, ova okolnost nije zapreka da Sud ocijeni zakonitost osporavane odluke tuženika od 4. travnja 2022. izravnom primjenom ustavnih odredaba, kao i na Ustavu Republike Hrvatske utemeljenih zakonskih odredaba, tj. viših pravnih normi u odnosu na odredbe Odluku o davanju u zakup. Uzgredno, premda to ne utječe na rješavanje ovoga spora, Sud bilježi da je podnio zahtjev za ocjenu zakonitosti referentnih odredaba kasnije Odluke o davanju na korištenje javne površine, kojima je rečena materija uređena jednako (to, međutim, ne čini osnovan razlog za prekid ovoga spora).

11. U nastavku se iznose razlozi zbog kojih je Sud ocijenio da konkretna primjena sporne prednost na sklapanje ugovora, vezana uz prebivalište odnosno sjedište ponuditelja, nema valjano ustavno ni zakonsko utemeljenje.

12. Članak 4. stavak 2. Zakona o trgovini („Narodne novine“, broj 87/08, 96/08, 116/08, 116/08, 76/09, 114/11, 68/13, 30/14, 32/19, 98/19 i 32/20) glasi:

„(2) Trgovac obavlja djelatnost trgovine slobodno i pod jednakim uvjetima na tržištu, na način da se ne sprječava, ne ograničava i ne narušava tržišno natjecanje.“

13. Netom citirana odredba Zakona o trgovini ujedno je jedna od zakonskih razrada odredaba članka 49. stavaka 1. i 2. Ustava Republike Hrvatske, koje glase:

„Poduzetnička i tržišna sloboda temelj su gospodarskog ustroja Republike Hrvatske. Država osigurava svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu. Zabranjena je zlouporaba monopolskog položaja određenog zakonom.“

14. Jedinice lokalne samouprave pružaju veći broj javnih usluga (npr. smještaj djece u vrtić, zaštita od požara, komunalne usluge i dr.). Nesporno je da su navedene jedinice, u pogledu korištenja tih usluga, ovlaštene propisati povoljnije pretpostavke za svoje građane, tj. za osobe s prijavljenim prebivalištem ili sjedištem na području dotične jedinice. Takva ovlast pripada im, primjerice, i pri korištenju socijalnih i sličnih programa iz djelokruga jedinice.

15. Općenito, javne usluge vezane su uz pojam javne službe. Pojedine vrste javne službe uređuju se posebnim (sektorskim) zakonima.

16. No, davanjem u zakup javnih površina radi obavljanja (i) gospodarske djelatnosti, ne pruža se javna usluga. Time se omogućuje i olakšava poslovna aktivnost, što može biti u interesu jedinice lokalne samouprave, ali se davanjem javne korištenje u zakup ne obavlja javna služba.

17. Ne samo da propisivanje povoljnijeg položaja osoba s lokalnim prebivalištem ili sjedištem pri davanju javne površine u zakup radi obavljanja gospodarske djelatnosti nema valjano pravno uporište, već je očito protivno slobodnom tržišnom natjecanju i jednakome tržišnom položaju poduzetnika na razini Republike Hrvatske.

18. Obavljanje javne službe, putem pružanja javnih usluga, ne može se, dakle, u pogledu pravnog tretmana, poistovjećivati ni izjednačavati s uvjetima za poduzetničko obavljanje poslovnih (gospodarskih) djelatnosti, gdje nije dopušteno ograničavati ni narušavati tržišno natjecanje.

19. Pritom se ovdje jednakost među ponuditeljima samo naoko postiže pretpostavkom prihvaćanja najvišeg iznosa postignute zakupnine (čl. 10. st. 8. Odluke o davanju u zakup). Naime, opcija odabira ponude na temelju prihvaćanja najviše cijene drugog ponuditelja nije omogućena ostalim poduzetnicima koji su podnijeli ponude. Usto, ta opcija „lokalnim“ poduzetnicima, za razliku od ostalih ponuditelja, omogućuje da im ponuda bude odabrana bez da doista ponude najvišu cijenu, tj. bez da ponude ne iznos zakupnine jednak ponudi „vanjskog“ ponuditelja i to nakon što im je omogućen pristup podatku o iznosu te ponude, nego da, pod jednakim natječajnim uvjetima za sve ponuditelje, ponude više od toga, u smislu zbiljski najpovoljnije ponude.

20. Sud dodatno naglašava da se netom izneseno ne bazira na općoj protudiskriminacijskoj zaštiti, budući da razlikovanje osoba prema prebivalištu nije obuhvaćeno nekom od osnova diskriminacije iz članka 1. stavka 1. Zakona o suzbijanju diskriminacije ("Narodne novine", broj 85/08 i 112/12). Ustaljeno je, naime, tumačenje prema kojem prebivalište nije obuhvaćeno pojmom društvenog položaja, u smislu diskriminacijske osnove, koja se tumači uže nego što to pretpostavlja većina stranaka koje se pozivaju na društveni položaj kao motiv nejednakog postupanja (raščlamba ovog pitanja dostupna je npr. u Analizi sudske prakse u postupcima pred hrvatskim sudovima pokrenutima zbog diskriminacije, Centar za mirovne studije, 2017.).

21. Sukladno prethodnom, Sud, izravnom primjenom odredaba članka 49. stavaka 1. i 2. Ustava Republike Hrvatske, vezano uz razrađujuću odredbu 4. stavka 2. Zakona o trgovini, te slijedom dosad razvijene upravnosudske prakse u izravnoj primjeni ustavnih i konvencijskih odredaba, utvrđuje da je odabirom ponude zainteresirane osobe umjesto ponude tužiteljice u predmetnom slučaju došlo do povrede Ustava i zakona na štetu tužiteljice.

22. Podredno, Sud utvrđuje i da je osporavana primjena rečenih odredaba Odluke o davanju u zakup protivna i odredbama Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (tzv. Direktive Bolkestein). Direktiva ima posredni interpretativni učinak, uz obvezu za upravna tijela i za nacionalne sudove članice Europske unije da nacionalno pravo interpretiraju u skladu s europskom normom, dajući nacionalnoj odredbi ono značenje kojim se ostvaruje cilj norme europskog prava, uz postizanje regulatornih rezultata predviđenih odnosnom direktivom, sukladno klauzuli lojalnosti (iskrene suradnje) sadržanoj u članku 4. stavku 3. Ugovora o Europskoj uniji (vezano uz čl. 288. st. 3.

Ugovora o funkcioniranju Europske unije).

23. Navedenom su Direktivom zabranjeni diskriminirajući zahtjevi koji se izravno ili neizravno temelje na, između ostalog, mjestu registriranog sjedišta (Sud napominje da pojam diskriminacije ovdje ima zasebno, autonomno značenje, u smislu Direktive, te da se ne temelji na općem domaćem protudiskriminacijskom zakonodavstvu, spomenutom u t. 20. ovog obrazloženja). Usto, ako je broj raspoloživih mjesta ograničen, pružatelju usluge kojem je ovlaštenje isteklo ne smije se davati prednost. Istodobno, kriterij prebivališta odnosno sjedišta ne ulazi u kriterije prevladavajućih razloga od društvenog interesa za ograničavanje slobode kretanja usluga dopuštene praksom Suda Europske unije, za razliku od dopuštenih kriterija poput javnog zdravlja, zaštite potrošača, zdravlja životinja i zaštite urbanog okoliša. Povezano s navedenim, mjerodavne su, prije svega:

23.1. uvodne izjave 17, 54, 56, 62, 64, 65, 69 i 94 uz Direktivu;

23.2.odredbe članka 1. stavka 1., članka 2. stavka 1., članka 4. točaka 1., 2., 3., 5., 6., 8. i 10., članka 10. stavaka 1. i 2., članka 12. stavaka 1., 2. i 3., članka 14. t. 1. a) i b), članka 16. stavka 1. i stavka 2. točke a), te članka 20. stavaka 1. i 2. Direktive.

24. Dakle, čak i da u nacionalnom zakonodavstvu nema osnove za utvrđenje povrede prava tužiteljice, posredni interpretativni učinak rečene Direktive također bi doveo do zaključka da je došlo do povrede prava tužiteljice i da je osporavana odluka tuženika protivna pravu Europske unije.

25. Sukladno prethodnom, Sud je poništio osporavanu odluku tuženika, kao i sporni dio odluke o odabiru ponuđača za zakup javnih površina (čl. 58. st. 1. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17 i 110/21, u nastavku teksta: ZUS). Po prirodi stvari, nije moguće ponovno odlučivati o zakupu javnih površina za sezonu 2022., pa predmet nije vraćen tuženiku na ponovni postupak, već je ovom presudom Sud sam riješio stvar.

26. Sud nije odlučivao o zahtjevu tužiteljice za naknadu štete, zbog razloga iznesenih u točki III. raspravnog rješenja od 3. svibnja 2023. godine. Tužiteljica može naknadu štete vezane uz poništavanje osporavanih odluka tuženika zahtijevati u zasebnom postupku pred redovnim sudom.

27. Kako tužba nije odbačena, niti je tužbeni zahtjev odbijen, tužiteljica nije pozvana na plaćanje sudske pristojbe, sukladno odredbi članka 22. stavka 1. Zakona o sudskim pristojbama („Narodne novine,“ broj 118/18).

28. Odluka Suda o troškovima spora donesena je na temelju odredbi članka 79. ZUS-a te Tbr. 23 i Tbr. 50 Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, broj 142/12, 103/14, 118/14, 107/15, 37/22 i 126/22), u okviru podnesenog troškovnika, polazeći od toga da je tuženik u cijelosti izgubio spor, a bazira se na sljedećim elementima. Kao radnja u odnosu na koju tužiteljica može ostvariti pravo na naknadu troškova zastupanja priznat je pristup na ročište za raspravu (497,71 eura). Rok za isplatu naknade troškova određen je sukladno članku 81. stavku 2. ZUS-a, dok je početak tijeka roka zakonskih zateznih kamata vezan uz izvršnost odluke o troškovima spora, tj. uz istek paricijskog roka što počinje teći dostavom stranci pravomoćne odluke o troškovima spora (čl. 80. st. 1. ZUS-a).

29. Tuženik je izgubio upravni spor, pa je njegov zahtjev za nadoknadu troškova spora trebalo odbiti.

U Rijeci 5. rujna 2023.

S u d a c

dr. sc. Alen Rajko

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana primitka prijepisa ove presude.