REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U RIJECI
Rijeka, Erazma Barčića 5
Poslovni broj: 2 Us I-125/2023-19
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Sofije Germovšek, u upravnom sporu tužitelja V. J., iz R., kojeg zastupa opunomoćenica L. V., odvjetnica u M., protiv tuženika Ministarstva obrane, Zagreb, Trg kralja Petra Krešimira IV. br. 1, kojeg zastupa službena osoba I. T., radi prigovora - postupanja javnopravnog tijela, 28. kolovoza 2023.,
p r e s u d i o j e
I. Odbija se tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja Ministarstva obrane, KLASA: 034-02/23-01/1, URBROJ: 512-01-23-4 od 3. ožujka 2023. godine.
II. Odbija se zahtjev tužitelja za nadoknadu troškova ovoga upravnog spora.
III. Svaka stranka snosi svoje troškove spora.
Obrazloženje
1. Rješenjem tuženika, KLASA: 034-02/23-01/1, URBROJ: 512-01-23-4 od 3. ožujka 2023. odbačen je, kao nedopušten, prigovor tužitelja izjavljen na postupanje tuženika zbog nedonošenja odgovarajućeg akta u postupku utvrđivanja njegova daljnjeg profesionalnog razvoja. Tuženik obrazlaže, u bitnome, sljedeće. Tužitelj u prigovoru navodi da u postupku prestanka djelatne vojne službe tužitelja (rješenjem od 8. prosinca 2004.) nije utvrđena nemogućnost daljnjega profesionalnog razvoja u skladu s odredbama mjerodavnog podzakonskog propisa. Nasuprot tome, zakonitost i pravilnost postupanja tuženika pri donošenju navedenog rješenja potvrđena je pravomoćnom presudom Upravnog suda Republike Hrvatske i odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske, kao i pravomoćnim presudama donesenima u kasnijem upravnom sporu, povodom prigovora tužitelja koji se temeljio na istovjetnoj činjeničnoj i pravnoj osnovi kao i predmetni prigovor. Iako se navod tužitelja o neuručenju akta / zaključka o utvrđenju nemogućnosti daljnjega profesionalnog razvoja ističe u nekoliko već vođenih postupaka u kojima nije uspio, tužitelj ga opet izlaže u predmetnom prigovoru. Ovdje je posrijedi dio upravnog postupka koji je rezultirao donošenjem rješenja o prestanku službe, a ne drugo postupanje javnopravnog tijela.
2. Tužitelj u tužbi i poslije u sporu osporava zakonitost tuženikove odluke, i tvrdi, u bitnome, sljedeće. U konkretnom slučaju nisu bili ispunjeni uvjeti za odbacivanje prigovora kao nedopuštenog. Prigovor je prema Zakonu o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21, u nastavku teksta: ZUP) dopušten samo ako je u ZUP-u izrijekom propisan. U članku 156. ZUP-a izrijekom je propisano da prigovor može izjaviti osoba koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes. Stoga je prigovor prema članku 156. ZUP-a dopušten uvijek kada osoba to smatra. U prigovoru od 14. siječnja 2023. detaljnije je opisano da tužitelj smatra da su mu u dotičnom slučaju propuštanjem postupanja javnopravnog tijela (ovdje tuženika), čije posljedice i dalje traju, povrijeđena njegova prava i pravni interes. Stoga je riječ o dopuštenom prigovoru, u skladu sa člancima 156. i 122. ZUP-a. Tužitelj ne osporava zakonitost rješenja o prestanku službe, već propuštanje tuženika da spomenuti zaključak donese, verificira i uruči ga tužitelju, te s tužiteljem o tome obavi razgovor. Cilj mjerodavnog Pravilnika je da to bude utvrđeno u transparentnom i formalnom postupku. Taj postupak je zaseban neupravni postupak, nije dio upravnog postupka, niti je tek računalna radnja. U tom se postupku donosi zaključak, kao formalni akt. Zaključak o nemogućnosti daljnjeg razvoja tek je jedan od mogućih ishoda rečenog neupravnog postupka. Tuženik neosnovano ističe da je tužitelju pravna zaštita u odnosu na zaključak koji se donosi u tom postupku bila osigurana u upravnom postupku prestanka službe, ali nije moguće osporavati zaključak koji nije ni postojao. I u neupravnom postupku mora postojati pravna zaštita, što je ovdje prigovor, a ta zaštita ne postoji u upravnom postupku, s obzirom na to da zaključak nije ni donesen. Čak i kada je utvrđena daljnja nemogućnost razvoja, to samo po sebi ne znači da mora biti doneseno rješenje o prestanku službe. Pravilnikom nije u odnosu na neupravni postupak izrijekom propisana zaštita putem prigovora, ali to i ne mora biti sadržano u posebnom propisu, jer je onda primjenjiv ZUP, koji dopušta i pravo na prigovor. Tužitelj predlaže da Sud poništi osporavano rješenje tuženika, uz vraćanje predmeta tuženiku na ponovni postupak. Traži i naknadu troškova ovog spora, u ukupnom iznosu od 1.866,28 eura (PDV uključen).
3. Tuženik u odgovoru na tužbu i u nastavku spora ostaje, kod navoda osporenog rješenja, ponovno ističe da se ovdje radi o dijelu upravnog postupka koji je rezultirao donošenjem rješenja, a ne o drugom postupanju javnopravnog tijela iz područja upravnog prava. Podsjeća da su tužiteljevi prigovori već razmotreni u ranijim sporovima. Tuženik predlaže odbiti tužbeni zahtjev.
4. U ovome je predmetu tužitelj najprije podnio tužbu zbog šutnje uprave. Na taj je spor spojen spor što ga je je tužitelj pokrenuo radi ocjene zakonitosti u međuvremenu donesenog rješenja tuženika od 3. ožujka 2023. (posl. br. 1 UsI420/2023). O spajanju je odlučeno izvanraspravnim rješenjem, poslovni broj 2 UsI125/2023-10 od 20. travnja 2023., zbog razloga navedenih u tom rješenju. Dopuštenost ovakvog spajanja predmeta potvrđena je i drugostupanjskom praksom (npr. presuda Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske, posl. br. Usž-2486/21-2 od 16. rujna 2021.).
5. U sporu su izvedeni dokazi uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporavano rješenje i u spisu ovoga upravnog spora. Raspravnim rješenjem odbijeni su daljnji dokazni prijedlozi tužitelja, zbog razloga iznesenih u tom rješenju, kao i razloga koji proizlaze iz nastavka ovog obrazloženja.
6. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je, nakon rasprave provedene 23. kolovoza 2023., utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.
7. Premda se ovaj upravni spor ne odnosi izravno na upravnu stvar prestanka tužiteljeve vojne službe, radi kontekstualizacije nastavka obrazloženja najprije se iznose glavni podaci o tom predmetu i povezanim postupcima. Konkretni upravni postupak pokrenut je na zahtjev tužitelja od 7. lipnja 2004. godine. Tužitelj je kasnije povukao taj zahtjev, ali je vođenje postupka nastavljeno po službenoj dužnosti (potonje je dodatno elaborirano u ovosudnoj presudi u sporu vođenom između istih stranaka, pod poslovnim brojem UsI-1096/12, čiji sadržaj je strankama poznat). Rješenje o prestanku djelatne vojne službe tužitelja s pravom na mirovinu doneseno je 8. prosinca 2004., pozivom na nemogućnost njegova daljnjeg profesionalnog razvoja, slijedom primjene Pravilnika o standardima profesionalnog razvoja i postupku utvrđivanja nemogućnosti daljnjeg profesionalnog razvoja časnika („Narodne novine“, broj 98/04, u nastavku teksta: Pravilnik). Rješenje od 8. prosinca 2004. steklo je svojstvo pravomoćnosti odbijanjem tužbe ovdje tužitelja u upravnome sporu (presuda Upravnog suda Republike Hrvatske, broj: Us-873/2005-4 od 13. travnja 2006.). Ta je presuda prošla ustavnosudsku provjeru, budući da je odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-3099/2006 od 18. prosinca 2008. odbijena tužiteljeva ustavna tužba podnesena protiv presude od 13. travnja 2006. godine. Nakon toga je tužitelj pokrenuo više upravnih sporova, u službeničkopravnim predmetima (u kojima je neuspješno pokušao putem izvanrednih pravnih lijekova staviti izvan snage rješenje od 8. prosinca 2004.), predmetima zaštite osobnih podataka (u pogledu pristupa podacima vezanima uz utvrđenje nemogućnosti daljnjeg profesionalnog razvoja tužitelja), te u predmetima vezanima uz razne vrste prigovora koje je tužitelj izjavljivao.
8. Tužitelj se u ovome sporu poziva na članak 156. ZUP-a, kojim je uređena zaštita od drugih postupanja javnopravnih tijela. Članak 156. ZUP-a glasi:
„Osoba koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice.“
9. Prije svega, tužitelj pogrešno smatra da je za dopuštenost ove vrste prigovora dovoljno da osoba (podnositelj prigovora) smatra da je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava došlo do povrede njezinih prava, obveza ili pravni interes, čije posljedice još traju. Ovdje nije odlučan stav podnositelja prigovora, već jesu li ispunjene pretpostavke propisane za ovu vrstu pravne zaštite. Ako je, između ostalog, riječ o postupanju (radnji) u okviru upravnog postupka, koji se okončava donošenjem rješenja (upravnog akta), nema mjesta zaštiti iz članka 156. ZUP-a, pa je u takvoj situaciji prigovor nedopušten.
10. Pored izričitog isključenja primjene zaštite od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela u odnosu na upravni postupak, koje isključenje je navedeno u članku 156. ZUP-a („o kojem se ne donosi rješenje“), općenito vrijedi da, čim je u odnosu na pojedino pitanje osigurana pravna zaštita u upravnom postupku, nisu primjenjivi prigovori uređeni ZUP-om. S time je povezana struktura ZUP-a (zasebno uređenje upravnog postupka u odnosu na postupanja), ali i cjelina općih odredaba o primjeni ZUP-a, sadržanih u članku 3. toga Zakona, gdje se prvi stavak odnosi na upravni postupak, drugi stavak na upravne ugovore i postupanja (supsidijarno), a treći stavak na supsidijarnu zaštitu prava korisnika javnih usluga. Članak 3. ZUP-a, naime, glasi:
„(1) Ovaj se Zakon primjenjuje u postupanju u svim upravnim stvarima. Samo se pojedina pitanja upravnog postupka mogu zakonom urediti drukčije, ako je to nužno za postupanje u pojedinim upravnim područjima te ako to nije protivno temeljnim odredbama i svrsi ovoga Zakona.
(2) Ovaj se Zakon primjenjuje na odgovarajući način na sklapanje upravnih ugovora i na svako drugo postupanje javnopravnih tijela iz područja upravnog prava, koje ima neposredan učinak na prava, obveze ili pravne interese stranaka, ako zakonom nije drukčije propisano.
(3) Ovaj se Zakon primjenjuje na odgovarajući način i u postupcima zaštite prava, odnosno pravnih interesa stranaka u predmetima u kojima pravne osobe koje obavljaju javne službe (u daljnjem tekstu: pružatelji javnih usluga), odlučuju o njihovim pravima, obvezama ili pravnim interesima, ako zakonom nije propisana sudska ili druga pravna zaštita.“
11. Dosljedno tomu, u okviru općeg uređenja prava stranke na pravni lijek, striktno su razdvojeni redoviti pravni lijekovi (žalba, odnosno prigovor). Prigovora nema gdje ima žalbe, niti kada se upravni spor može pokrenuti nakon jednostupanjskog upravnog postupka. Navedeno je propisano u članku 12. ZUP-a, koji glasi:
„(1) Protiv prvostupanjske odluke, odnosno ako javnopravno tijelo nije o upravnoj stvari riješilo u propisanom roku, stranka ima pravo žalbe, ako zakonom nije drukčije propisano.
(2) Protiv drugostupanjske odluke, odnosno protiv prvostupanjske odluke protiv koje nije dopuštena žalba može se pokrenuti upravni spor.
(3) Protiv upravnog ugovora ili drugog postupanja javnopravnog tijela ili pružatelja javnih usluga stranka ima pravo na prigovor.“
12. Zakonitost bilo kojeg postupanja (radnje) u okviru upravnog postupka stranka je ovlaštena osporavati žalbom u upravnom postupku, odnosno tužbom radi ocjene zakonitosti konačnog rješenja donesenog u upravnom postupku, ali to nije ovlaštena činiti (i) prigovorom iz članka 156. ZUP-a, niti bilo kojom drugom vrstom prigovora reguliranom ZUP-om. Drukčije tumačenje bilo bi protivno ne samo prethodno citiranim odredbama ZUP-a, već, u biti, i protivno pravilu da se u materijalno pravomoćna rješenja (upravne akte) može intervenirati samo putem izvanrednih pravnih lijekova (čl. 13. ZUP-a).
13. Glavna tužiteljeva teza u ovome je sporu da donošenje zaključka o nemogućnosti daljnjega profesionalnog razvoja tužitelja, u smislu članka 18. Pravilnika, ne ulazi u okvir upravnog postupka prestanka službe, već da je dio zasebnog neupravnog postupka, u odnosu na koji je dopuštena zasebna pravna zaštita, putem prigovora iz članka 156. ZUP-a. No, tužitelj pritom gubi iz vida da je sâm tužitelj u ranijim sporovima, vođenima i u pogledu izvanrednih pravnih lijekova u odnosu na rješenje o prestanku službe, zakonitost tog rješenja osporavao upravo pozivom na činjenicu da prije donošenja tog rješenja nije donesen zaseban akt u smislu zaključka iz članka 18. Pravilnika. Pritom za rješavanje ovog spora nije odlučno to što taj zaključak nije donesen, već je odlučno to što je taj prigovor tužitelj iznosio u više sporova u kontekstu vođenja upravnog postupka prestanka službe. Sudovi su pri tome dosljedno utvrđivali da okolnost nedonošenja zasebnog zaključka nije dovela do povrede prava tužitelja (primjerice, u pravomoćnim presudama ovog Suda u sporovima poslovnih brojeva UsI-1806/15 i UsI-397/17; sadržaj tih presuda strankama je poznat). Da je okolnost nedonošenja posebnog zaključka dovela do povrede prava tužitelja, sudovi bi, bez obzira na to što zaključak ne postoji, upravo zato što zaključak ne postoji tužitelju pružili pravnu zaštitu pri ocjeni zakonitosti rješenja o prestanku službe. Pravna zaštita u raznim se vrstama postupaka pruža ne samo u odnosu na ono što je učinjeno, već i u odnosu na ono što je propušteno učiniti. Stoga je pravno i zdravorazumski neosnovana tužiteljeva teza prema kojoj sudska zaštita nije mogla biti pružena jer zaključak nije ni donesen. Tužitelj se višekratno u prijašnjim sporovima pozivao na nedonošenje zaključka, što su sudovi razmatrali, pruživši mu na taj način zaštitu i u pogledu tog navoda (pravna zaštita pružena je i onda kada je navod stranke razmotren, ali nije usvojen). Utoliko tuženik osnovano naglašava da su tužiteljevi prigovori već razmatrani u prijašnjim sporovima, u kontekstu upravnog postupka rješavanja upravne stvari prestanka službe. Nakon što ni u jednom ranijem sporu, u okviru dva stupnja upravnog sudovanja i ustavnosudskog postupka, tužitelj nije uspio sa svojom tvrdnjom da su mu nedonošenjem rečenog zaključka povrijeđena prava pri rješavanju upravne stvari prestanka službe, ovog puta je, skoro 20 godina nakon predmetnog postupka, bez valjanoga pravnog utemeljena pribjegao konstrukciji izdvajanja primjene Pravilnika u zaseban postupak, u odnosu na koji bi mu trebala pripadati zasebna, u osnovi dodatna pravna zaštita. Neosnovan je pokušaj tužitelja da putem takve konstrukcije zaobiđe rezultate dosadašnjih s time povezanih pravnih postupaka, u kojima je opetovano, ali i neuspješno, iznosio iste ili vrlo srodne ključne teze.
14. Dalje, pravomoćnom ovosudnom presudom u sporu poslovnog broja UsI- 1689/2018 (koja je strankama poznata) već je utvrđeno da je računalno generiranje podataka o (ne)mogućnosti daljnjeg profesionalnog razvoja tužitelja, koje je primijenjeno umjesto donošenja posebnog zaključka, činilo dio upravnog postupka prestanka službe. Podredno, prema izlistima iz računalnih programa koje je tužitelj priložio u sporu poslovnog broja UsI-121/16, radnja generiranja podataka o (ne)mogućnosti daljnjeg profesionalnog razvoja tužitelja obavljena je u rujnu 2004., za vrijeme trajanja upravnog postupka prestanka službe.
15. Zatim, pravomoćnom presudom ovog Suda u predmetu poslovnog broja UsI- 397/17 (koja je strankama poznata) utvrđeno je da je tužitelj podlijegao nemogućnosti daljnjega profesionalnog razvoja, te da zbog toga nije odlučno jesu li u cijelosti provedene sve radnje predviđene Pravilnikom. Stoga, čak i pod pretpostavkom da sporne radnje, odnosno njihovo propuštanje, u konkretnom slučaju ne čine dio upravnog postupka prestanka službe, samom okolnošću nedonošenja zasebnog zaključka, prema ranijem pravomoćnom utvrđenju suda, nije došlo do povrede prava tužitelja, pa tako ni do povrede njegovih prava u smislu članka 156. ZUP-a.
16. Sud utvrđuje da je predmetni prigovor izjavljen u odnosu na postupanje, odnosno propuštanje postupanja, tj. na (ne)poduzimanje postupovne radnje (nedonošenje zaključka o nemogućnosti daljnjega profesionalnog razvoja tužitelja) u okviru upravnog postupka vođenog u upravnoj stvari prestanka djelatne vojne službe uz častan otpust, dovršenog konačnim, izvršnim i pravomoćnim rješenjem (upravnim aktom), KLASA: 140- 02/04-01/01, URBROJ: 512M2-010401-04-83 od 8. prosinca 2004. godine. To apsolutno isključuje dopuštenost izjavljivanja prigovora u odnosu na konkretno postupanje, te bespredmetnim čini bilo kakvo daljnje razmatranje sadržaja prigovora.
17. Podredno, procedura primjene Pravilnika nije sama sebi svrha. Imajući to u vidu, Sud konstatira da je u prijašnjim pravomoćno dovršenim sporovima već utvrđeno kako propuštanjem cjelovite provedbe radnji iz članka 18. Pravilnika nije došlo do povrede prava tužitelja (kao jednog od kumulativnih elemenata čl. 156. ZUP-a), niti u tom kontekstu išta upućuje na povredu njegova pravnog interesa, a očito nije riječ o obvezi tužitelja. Stoga bi, čak i da je riječ o postupanju izvan upravnog postupka, prigovor tužitelja trebalo odbiti kao neosnovan. I to bi bila negativna odluka, koja za pravni položaj tužitelja ne bi imala zbiljski drukčiji učinak od odbacivanja prigovora. Uz to, Sud generalno naglašava da pravna zaštita putem prigovora propisanih ZUP-om nije osigurana u odnosu na sve neupravne postupke, već samo u odnosu na postupanja i ugovore regulirane mjerodavnih odredbama ZUP-a.
18. Ne postoji, dakle, valjana pravna osnova po kojoj bi, na zahtjev tužitelja, tuženiku trebalo u današnjem vremenu naložiti cjelovitu provedbu radnji iz članka 18. Pravilnika. Pritom nisu od utjecaja načelna, općenita razmatranja može li računalni ispis podataka zamijeniti podatke sadržane u rečenom zapisniku i proceduru donošenja zaključka, pri postojanju prijašnjih pravomoćnih presuda kojima je utvrđeno da u konkretnom slučaju nedonošenje zasebnog zaključka nije posljedovalo povredom tužiteljevih prava.
19. Sukladno prethodnom, osporena odluka tuženika ocjenjuje se zakonitom, pa je, na temelju članka 57. stavka 1. ZUS-a, tužbeni zahtjev odbijen kao neosnovan. 20. Sagledavajući ukupnost ishoda ovog spora (što obuhvaća dva spojena predmeta), te ishod rješavanja ovog predmeta, Sud je odbio zahtjev tužitelja za naknadu troškova spora. Sud je ujedno odredio da svaka stranka snosi svoje troškove spora (čl. 79. st. 4. ZUS-a).
U Rijeci 28. kolovoza 2023.
S u d a c
dr. sc. Alen Rajko
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana primitka prijepisa ove presude.
