Poslovni broj: Usž-3863/22-3
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Sanje Štefan, predsjednica vijeća, Ante Galića i Borisa Markovića, članova vijeća, te sudske savjetnice Martine Barić, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice S. M1 . iz Z., koju zastupaju opunomoćenici odvjetnici iz Odvjetničkog društva K . M . i
1 2
K2 . M . j.t.d., R., protiv tuženika Višeg službeničkog suda, Z., radi teške povrede službene dužnosti, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: 3 UsI-661/2022-9 od 26. kolovoza 2022., na sjednici vijeća održanoj 17. kolovoza 2023.
p r e s u d i o j e
I. Odbija se žalba tužiteljice kao neosnovana i potvrđuje presuda Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: 3 UsI-661/2022-9 od 26. kolovoza 2022.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.
Obrazloženje
1. Pobijanom prvostupanjskom presudom odbijen je tužbeni zahtjev tužiteljice radi poništenja rješenja tuženika Višeg službeničkog suda, klasa: UP/II-114-02/22- 01/43, urbroj: 514-31/01-22-02 od 13. svibnja 2022., kao i radi poništenja rješenja Službeničkog suda u P.-g. županiji, klasa: UP/I-114-03/20-01/2, urbroj: 2170-16-20- 93 od 19. travnja 2022. (točka I. izreke) te se odbija zahtjev tužiteljice za nadoknadu troška upravnog spora (točka II. izreke).
2. Osporenim rješenjem tuženog tijela od 13. svibnja 2022. odbijena je žalba tužiteljice i potvrđeno je rješenje Službeničkog suda u P.-g. županiji, klasa: UP/I-114- 03/20-01/2, urbroj: 2170-16-20-93 od 19. travnja 2022., a kojim rješenjem je tužiteljica kao službenica Upravnog odjela za prostorno uređenje, graditeljstvo i zaštitu okoliša P.-g. županije proglašena odgovornom da je počinila teže povrede službene dužnosti iz članka 46. stavak 1. točke 1., 2., 3., 4., 8., 10. i 13. Zakona o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“ 86/08., 61/11., 4/18., 96/18. i 121/19. – dalje: ZSNLPRS), činjenično pobliže opisane u točkama I., II., III. i IV. izreke prvostupanjskog rješenja, dok je u točki V. izreke prvostupanjskog rješenja tužiteljici izrečena kazna prestanka službe, a u točki VI. izreke prvostupanjskog rješenja utvrđeno je da je tužiteljica za preostale teške povrede službene dužnosti navedene u zahtjevu za pokretanje postupka radi teške povrede službeničke dužnosti oslobođena odgovornosti. Istim rješenjem u točki VII. izreke odbijen je zahtjev tužiteljice za nadoknadom troška za obranu kroz zastupanje službenika pred Službeničkim sudom u P.-g. županiji u zatraženom iznosu.
3. Navedenu prvostupanjsku presudu tužiteljica pobija žalbom zbog bitne povrede pravila sudskog postupka, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u sporu i pogrešne primjene materijalnog prava, odnosno iz svih žalbenih razloga sukladno članku 66. Zakona o upravnim sporovima. Navodi kako sud u tijeku spora nije primijenio ili je nepravilno primijenio odredbe zakona, a to je utjecalo na donošenje zakonite i pravilne presude, te je pogrešno i nepotpuno utvrđeno činjenično stanje u sporu budući je upravni sud odlučnu činjenicu pogrešno utvrdio, odnosno nije je utvrdio i o činjeničnom stanju izveo pogrešan zaključak. Prigovara da je sud odbio dokazne prijedloge tužiteljice smatrajući da dokazi predloženi u tužbi nisu nužni niti odlučni za rješavanje upravnog spora. Suprotno stajalištu Upravnog suda u Rijeci, a koji prihvaća stajalište Višeg službeničkog suda u dijelu koji se tiče odbijanja zahtjeva za izuzeće službenih osoba i to predsjednice vijeća i članova vijeća u postupku radi teške povrede službene dužnosti, ističe kako takvo postupanje predstavlja razloge koji dovode u sumnju nepristranost službene osobe osobito uvažavajući činjenicu da je takav stav protivan sudskoj praksi Europskog suda za ljudska prava, citirajući dio obrazloženja suda u predmetu Škrlj protiv Hrvatske, a koji se odnosi na nepristranost. Vezano za zahtjev za izuzeće poziva se i na druge odluke Europskog suda za ljudska prava u kojem se navode pretpostavke za izuzeće suca zbog drugih okolnosti koje dovode u sumnju njegovu nepristranost. U odnosu na obrazloženje da je tužiteljica počinila teške povrede službene dužnosti iz članka 46. stavak 1. točke 1., 2., 3., 4., 8., 10. i 13. ZSNLPRS-a na način da je samoinicijativo otvarala i zatvarala predmete ozakonjenja bespravno izgrađenih zgrada, prigovara da je isto netočno te da tužiteljica nikada nije samoinicijativno otvarala predmete. Vezano za datume kada je otvoren predmet navodi kako je 30. lipnja 2018. bila subota, a 1. srpnja 2018. bila nedjelja, pa je nejasno kako je tužiteljica uopće mogla pristupiti u službenu prostoriju pisarnice i to u dane kad upravno tijelo ne radi. Ističe kako je tijekom cijelog postupka predlagala uvide u 90 predmeta ozakonjenja, međutim sud i u ovom postupku odbija taj dokazni prijedlog, a iz svih spisa bilo bi razvidno da je svaki zahtjev original, stoga i dalje ostaje nejasno zašto se navodi da su zahtjevi Općine M4 . kopije, kada je i sam načelnik Općine M . J. B. u svom iskazu potvrdio da je u ime općine potpisao, pečatom općine ovjerio predmetne zahtjeve, u koje je službenica svojom rukom upisala katastarske čestice i katastarske općine prema njihovom ukazivanju. Navodi kako je oglašena odgovornom da je u razdoblju od 19. srpnja 2019. do 10. travnja 2020. falsificirala isprave i to izjave o odustanku od zahtjeva na način da je u predmetima Općine L. na izjavama krivotvorila potpis njezina načelnika u predmetima Općine F. i Općine M4 . u kopirane izjave koje su sadržavale fotokopirani potpis i pečat samostalno upisivala klase predmeta od kojih se odustaje, na temelju tog izazivala rješenja o obustavi postupka koje je voditelj Ispostave D. potpisivao, sama je potpisivala dostavnice o preuzimanju rješenja čime je Općinama F., M4 . i L. uskratila pravo na žalbu, a rješenja je samoinicijativno uništila. Stoga ponovno prigovora da ni upravni sud kao ni prvostupanjski sud i Viši službenički sud u obrazloženju svojih odluka ne navodi o kojim predmetima je točno riječ zbog čega je takva izreka pobijane odluke manjkava, nedorečena i nejasna i protupravna. Navodi kako sud nije proveo grafološko vještačenje iako je taj dokaz tužiteljica predlagala, a nejasno je temeljem čega sud utvrđuje da je tužiteljica kopirala potpise i pečate sa nekih drugih dokumenata na zahtjeve za ozakonjenje, ako se zna i izjavama svjedoka je potvrđeno da su predstavnici općina podnosili zahtjeve, vlastoručno ih potpisali i ovjerili pečatom općine. Ističe kako je tijekom cijelog postupka osporavala da je krivotvorila potpise, pa je predlagala provođenje dokaza ponovnim saslušanjem svjedoka te da se izvrši uvid u svih 90 predmeta ozakonjenja te provođenje grafološkog vještačenja i vještačenja izvornosti pečata, a koje provođenje dokaza je istoj uskraćeno bez valjanog obrazloženja. U odnosu na utvrđenja suda iz točke IV. izreke prvostupanjskog rješenja da je dijelove službenih spisa odnosila kući te da je uništila i otuđila podatke izuzimanjem dokumenata i odnošenjem istih kući, gdje ih i danas čuva, smatra kako ostaje nejasno, niti se gdje navodi koji su to predmeti koje je tužiteljica navodno odnosila. Navodi kako nije niti jedan drugi dokument odnosila kući niti je uništila ili otuđila neke podatke, te je stoga takvo utvrđenje suda potpuno pogrešno i nepotpuno te nije niti potkrijepljeno nikakvim dokazima. Navodi kako u prvostupanjskom rješenju od 19. travnja 2022. sud izvodi zaključak da provođenje grafološkog vještačenja pečata i potpisa nema svrhe izvoditi, jer je tužiteljica sudu predočila originalni potpis i pečat dokumenta koji posjeduje, a isto je u suprotnosti s ranijim obrazloženjem u kojem se navodi da je tužiteljica "falsificirala isprave i to izjave o odustanku od zahtjeva na način da je u predmetima Općine L. na izjavama krivotvorila potpis njezina načelnika", pa je obrazloženje prvostupanjskog tijela, a koje prihvaća sud, da utvrđivanje tko je koga potpisivao nije predmet ovog postupka, potpuno nejasno i neutemeljeno, obzirom da se tužiteljicu tereti da je krivotvorila potpise i dokumente. Prigovara obrazloženju prvostupanjskog suda da se neće izvoditi dokaz pribavom i razgledavanjem sadržaja u 90 predmeta ozakonjenja, jer da bi to dovelo do nepotrebnog odugovlačenja postupka, što smatra potpuno neprihvatljivim i nejasnim jer je na sudu da utvrdi činjenice na temelju predloženih dokaza. Isto tako prigovara obrazloženju suda da je prvostupanjskom tijelu bilo bitno da utvrdi tko je vršio kopiranje potpisa i pečata iz kojeg razloga i da li je time počinjena teška povreda službene dužnosti, u odnosu na koju predlagatelj predlaže da se izrekne sankcija prestanka službe. Ističe da je bila zaposlena na radnom mjestu više referentice za prostorno uređenje i graditeljstvo od 1. siječnja 2008. do 1. veljače 2020., koje radno mjesto spada u III kategoriju radnih mjesta, a što uključuje izvršavanje jednostavnih i pretežno rutinskih upravnih, administrativnih i stručnih poslova uz stalni nadzor nadređenog službenika, a tužiteljica je tijekom rada postupala cijelo vrijeme sukladno uputi voditelja Odjela S. A. te je u tijeku postupka dostavila dokaze o tome da je na radnome mjestu, na kojem je prema opisu poslova u obvezi postupati isključivo prema uputama voditelja. Napominje da je tijekom postupka isticala da sukladno članku 34. ZSNLPRS-a službenik koji upravlja upravnim tijelom ili ustrojstvenom jedinicom odgovoran je za vlastiti rad i rad službenika u upravnom tijelu ili ustrojstvenoj jedinici kojom upravlja, dok je člankom 35. istog Zakona propisano da je službenik dužan izvršavati naloge pročelnika upravnog tijela i nadređenog službenika koji se odnose na službu te bez posebnog naloga obavljati poslove, odnosno zadatke radnog mjesta na koje je raspoređen. Navodi kao je način rada u Ispostavi D. bio postavljen od voditelja i potom proveden od voditelja i ostalih službenika te su službenici postupali isto kao i tužiteljica, na jedan način i to upravo po uputi samog nadređenog službenika voditelja S. A., što je sudu potpuno nebitno.
Navodi kako nikada nije tvrdila da je fotokopirnim strojem kopirala potpis podnositelja zahtjeva na izjavama o ustupu u navedeni predmetima, već upravo da je takav način postupanja bio upravo i od strane i ostalih službenika, a osobito voditelja A., koji je u navedenim predmetima na taj način i postupio, te nije bila tužiteljica ta koja je vršila kopije, upisivanja i ostalo u citiranim predmetima. Ističe da je iz iskaza svjedoka D. Ž. iz Općine F. potvrđena istinitost navoda tužiteljice da je za takvo postupanje imala pristanak i suglasnost koja je nesporno dana od strane službenih osoba za donošenje rješenje o obustavi postupka temeljem potpisane izjave o odustanku od zahtjeva. Pozivajući se na odredbu članka 65. stavak 1. ZSNLPRS-a, smatra kako je nejasno iz kojeg razloga joj je određena upravo kazna prestanka službe, uzimajući u obzir da je ranijih godina ocjenjivana za svoj rad ocjenom odličan, te da ranije nikada nije bilo pritužbe na njen rad. Navodi kako sud nije uzeo u obzir niti jednu olakotnu okolnost na strani tužiteljice, niti jedan dokaz iz ispitnog postupka koji joj ide u prilog, a tužiteljica je isključivo postupala po uputi i nalogu voditelja službe, osobito uvažavajući činjenicu da radno mjesto tužiteljice spada u treću kategoriju radnih mjesta, te je bila dužna raditi po uputama i nalozima nadređenog službenika, te uz stalni nadzor nadređenog službenika.
Stoga predlaže da Visoki upravni sud Republike Hrvatske poništi pobijanu presudu i sam riješi upravnu stvar, uz naknadu troškova upravnog spora.
4. Žalba nije osnovana.
5. Iz podataka spisa predmeta, dostavljenih ovom Sudu uz žalbu proizlazi da je prvostupanjsko rješenje od 19. travnja 2022. doneseno u izvršenju rješenja tuženika od 31. ožujka 2022., kojim je poništeno prvostupanjsko rješenje od 30. siječnja 2022., te je predmet prvostupanjskom tijelu vraćen na ponovni postupak, uz uputu da prvostupanjsko tijelo odluči o izuzeću službenih osoba čije izuzeće je tražila tužiteljica u podnesku od 27. listopada 2021. sukladno odredbi članka 24. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP), nakon čega će biti u mogućnosti donijeti zakonito i valjano obrazloženje rješenja. U postupku izvršenja rješenja tuženika predsjednica Službeničkog suda u P.- g. županiji zaključkom od 13. travnja 2022., odbila je zahtjev za izuzeće službenih osoba, i to predsjednice vijeća i članova vijeća u postupku radi teške povrede službene dužnosti iz članka 46. stavka 1. točke 1., 2., 3., 4., 8., 10., 11. i 13. ZSNLPRS-a, jer razlozi koji se navode u zahtjevu za izuzeće, koje je tužiteljica navela, su razlozi subjektivne naravi koji ne dovede u sumnju nepristranost službenih osoba, odnosno ne radi se o razlozima objektivne prirode, koji su objektivno provjerljivi.
Nadalje, u postupku je utvrđeno da je tužiteljica počinila teške povrede službene dužnosti iz članka 46. stavka 1. točke 1., 2., 3., 4., 8., 10., 11. i 13. ZSNLPRS-a, na način da je samoinicijativno otvarala i zatvarala predmete ozakonjenja bespravno izgrađenih zgrada u postupku koji se provodi sukladno Zakonu o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama ("Narodne novine", 86/12., 143/13. i 65/17.), i to taksativno navedene predmete Općine L., Općine F. i Općine M4 ., pri tome kopirajući potpise navodnih podnositelja zahtjeva.
Isto tako je u postupku utvrđeno da je dijelove službenih spisa tužiteljica odnosila kući i tamo ih čuvala, te iste kao dokaz donosila na službenički sud, da je tužiteljica izrađivala rješenje o obustavi temeljem fotokopiranih potpisa i pečata na dnu zahtjeva, na način da je dio potpisanog zahtjeva ispunjavala rukom, a zatim je presavijala papir i kopirala potpis i pečat s originalnih zahtjeva, a dostavnice kojima se dostavljaju rješenja o obustavi sama je potpisivala, te rješenje nije dostavljala podnositelju zahtjeva Općine F., M4 . i L., već je spis spremala na način da ga arhivira i na taj način istima nije dana mogućnost žalbe, niti su imali uvida u obustavljene predmete, zbog čega je prvostupanjsko tijelo uzimajući u obzir olakotne okolnosti da je tužiteljica majka malodobnog djeteta, te da je ranijih godina ocjenjivana za svoj rad ocjenom "odličan", da nije bilo ranije pritužbi na njen rad i da je sama priznala inkriminirajuće radnje, kao što je potpisivanje dokumenata na način da se potpisi i pečati fotokopiraju, potpisivanje dostavnice od nje same, čuvanje originalnih dokumenata kod kuće i dr., kao i ukazivanje na takvu praksu drugih službenika, te istu nazivajući uobičajenom praksom izreklo kaznu prestanka službe, uz obrazloženje da je takvo ponašanje tužiteljice u suprotnosti s etičkih kodeksom državnih službenika, čime je nanesena šteta ugledu službe i povjerenju u službenike općenito, te je predlagatelj kao poslodavac izgubio povjerenje u tužiteljicu kao službenicu i daljnji zajednički rad i suradnju. Stoga je prvostupanjskim rješenjem od 19. travnja 2022. u točki I. izreke tužiteljica oglašena odgovornom da je u razdoblju od 29. lipnja 2018. do 2. srpnja 2018. samoinicijativno otvorila veći broj predmeta za ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada u ime Općina L., F. i M4 ., taksativno navedene u obrazloženju osporene prvostupanjske presude, na način da je u potpisane i pečatirane zahtjeve samostalno upisivala katastarske čestice i katastarske općine (za predmete L. i F.) ili u kopirane, potpisane i pečatirane zahtjeve samostalno upisivala katastarske čestice i katastarske općine (za predmete Općine M.), čime je počinila tešku povredu službene dužnosti iz članka 46. stavka 2. ZSNLPRS-a.
6. U točki II. izreke tužiteljica je oglašena odgovornom što je u razdoblju od 19. srpnja 2019. do 10. travnja 2020. kopirala pojedine akte u spisu, i to zahtjeve i izjave o odustajanju od zahtjeva i dostavnice, te temeljem tako kopiranih dokumenata otvarala nove predmete na ime fizičkih osoba čime je počinila tešku povredu službene dužnosti iz članka 46. točke 2. ZSNLPRS-a, nezakonit rad, dok je u točki III. izreke rješenja tužiteljica oglašena odgovornom da je u razdoblju od 19. srpnja 2019. do 10. travnja 2020. falsificirala isprave, i to izjave o odustanku od zahtjeva na način da je u predmetima Općine L. na izjavama krivotvorila potpis njezina načelnika, a u predmetima Općine F. i Općine M4 . u kopirane izjave, koje su sadržavale fotokopirani potpis i pečat samostalno upisivala klase predmeta od kojih se odustaje, na temelju tog izrađivala rješenja o obustavi postupka koje je voditelj Ispostave D. potpisivao, sama je potpisivala dostavnice o preuzimanju rješenja, čime je Općinama F., M4 . i L. uskratila pravo na žalbu, a rješenja je samoinicijativno uništila čime je počinila tešku povredu službene dužnosti iz članka 46. točke 3. ZSNLPRS-a, davanje netočnih podataka kojima se utječe na donošenje odluka ili nastup štetnih posljedica, zatim tešku povredu službene dužnosti iz članka 46. točke 10. ZSNLPRS-a na način da je onemogućavala pravne osobe u ispunjavanju i potpisivanju dostavnice za rješenja o obustavi postupka, a koja je donosila temeljem kopiranih zahtjeva na način da je iste presavila i kopirala potpis i pečat sa drugog dokumenta, te podnositelji zahtjeva Općine M4 ., L. i F. na taj način nisu znali da je rješenje o obustavi doneseno, nisu ga zaprimila i nisu bili u mogućnosti podnijeti pravni lijek, te tešku povredu službene dužnosti iz članka 46. točke 13. ZSNLPRS-a na način da je uporabila nevjerodostojne isprave radi ostvarivanja prava u vezi sa službom na način da je kopirala potpise i pečate i stvarala veći broj zahtjeva i time prikazivala veći broj predmeta u radu od onih koje je stvarno imala.
7. U točki IV. izreke prvostupanjskog rješenja tužiteljica je oglašena odgovornom da je dijelove službenih spisa odnosila kući čime je počinila tešku povredu službene dužnosti iz članka 46. točke 1. ZSNLPRS-a, nesavjesno izvršavanje službeničke obveze i neuredno vođenje spisa, te da je počinila tešku povredu službene dužnosti iz članka 46. stavak 1. točke 4. istog Zakona, na način da je zlouporabila položaj izuzimanjem dokumenta iz spisa i odnošenjem istih kući, gdje ih i danas čuva, te je počinila tešku povredu službene dužnosti iz članka 46. stavak 1. točka 8. istog Zakon, na način da je uništila i otuđila podatke izuzimanjem dokumenata i odnošenjem istih kući, gdje ih i danas čuva, te je zbog toga tužiteljici točkom V. izreke za sve počinjene teške povrede službene dužnosti izrečena kazna prestanka službe.
8. Imajući u vidu tako utvrđeno činjenično stanje koje tužiteljica žalbenim navodima nije dovela u sumnju, te navedene odredbe ZSNLPRS-a, prema ocjeni ovoga Suda pravilno je prvostupanjski sud primijenio materijalno pravo odbivši tužbeni zahtjev, uz obrazloženje i razloge koje ovaj Sud u cijelosti prihvaća.
9. Prema ocjeni ovoga Suda, pravilno zaključuje prvostupanjski sud kada u obrazloženju osporenog rješenja navodi, vezano za izrečenu kaznu tužiteljici, kako istu smatra opravdanom, jer takvo ponašanje tužiteljice je u suprotnosti sa etičkim kodeksom državnih službenika i time je nanesena šteta ugledu službe i povjerenju u službenike općenito, a u konkretnom slučaju tužiteljica je nezakonite radnje višestruko ponavljala i tijekom postupka je dokazano da se nije radilo o izdvojenom slučaju, već o ustaljenoj praksi tužiteljice, zbog čega smatra da je prestanak službe adekvatna sankcija za počinjenje ovako teških povreda službene dužnosti.
10. Slijedom navedenog, ovaj Sud smatra da su prigovori tužiteljice neosnovani, te nisu od utjecaja na drugačije rješenje predmetne stvari, a osobito jer se radi o istim prigovorima koje je tužiteljica isticala i tijekom upravnog spora, o kojima se prvostupanjski sud iscrpno očitovao, a s kojim zaključcima je u cijelosti suglasan i ovaj Sud.
11. Slijedom navedenog, ocjena je ovog Suda da je prvostupanjski sud ocjenjujući zakonitost osporenog rješenja, nakon razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja u smislu članka 55. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine", 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21. – dalje: ZUS), pravilno utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.
12. Kako dakle ne postoje razlozi zbog kojih tužiteljica pobija prvostupanjsku presudu, kao ni razlozi na koje ovaj Sud pazi po službenoj dužnosti (članak 73. stavak 1. ZUS-a), to je valjalo na temelju članka 74. stavka 1. ZUS-a presuditi kao u izreci ove presude.
Zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora sud je odbio jer tužiteljica nije uspjela u predmetnom upravnom sporu sukladno članku 79. stavku 4. ZUS-a.
U Zagrebu 17. kolovoza 2023.
Predsjednica vijeća:
Sanja Štefan, v.r.
