Poslovni broj: UsI-88/23-6

REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Avenija Dubrovnik 6

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu tog suda Bojanu Bugarinu i uz sudjelovanje Ivane Petrović kao zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice: Z. C. iz Č., zastupana po opunomoćenici B. H. iz Sindikata …, Z., protiv tuženika: Odbor za državnu službu, Z., radi poništavanja rješenja, 17. travnja 2023. godine

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Odbora za državnu službu, KLASA: UP/II-112-07/22-01/449, URBROJ: 566-01/14-22-2 od 22. studenog 2022. godine.

Obrazloženje

Tužiteljica tužbom osporava drugostupanjsko rješenje od 22. studenog 2022. godine, kojim je povodom njezine žalbe poništeno prvostupanjsko rješenje Državnog inspektorata od 17. svibnja 2022. godine i predmet vraćen tom prvostupanjskom tijelu na ponovno rješavanje.

Državni inspektorat je svojim prvostupanjskim rješenjem od 17. svibnja 2022. godine u već po treći put ponovljenom upravnom postupku ponovno tužiteljicu od 23. veljače 2021. godine rasporedio na radno mjesto tržišnog inspektora II. vrste u B., odnosno na radno mjesto s koeficijentom plaće 1,164.

Tužiteljica je inače ranije u Državni inspektorat bila preuzeta na radno mjesto tržišnog inspektora, a od 01. lipnja 2020. godine se u posebnom upravnom postupku raspoređuje na radno mjesto tržišnog inspektora II. vrste u B., s koeficijentom plaće 1,164. U tom drugom upravnom postupku je predmet po peti put na rješavanju u Državnom inspektoratu.

Tužiteljica u tužbi navodi da u Državni inspektorat preuzeta iz jednog ministarstva 01. travnja 2019. godine kao tržišni inspektor, na kojem radnom mjestu je radila od 1992. godine i na tom radnom mjestu nastavila raditi u Državnom inspektoratu do 01. lipnja 2020. godine. Ukazuje na nedjelotvornost pravnih sredstava te ističe da proces na ovaj način može trajati unedogled. Smatra da je tuženik trebao sâm meritorno odlučiti u ovoj pravnoj stvari. Tužiteljica navodi da je nakon izmjena Pravilnika o unutarnjem redu (PUR; izmjene od 27. travnja 2020. godine) u Državnom inspektoratu i dalje bilo sistematizirano jedno radno mjesto tržišnog inspektora u B. koje nije bilo popunjeno, a popunjeno je tek nakon izmjena PUR-a 15. prosinca 2020. godine, kada je na tom radnom mjestu od 15. veljače 2021. godine raspoređena jedna inspektorica rada iz Zagreba. Ističe da zapravo cijelo vrijeme radi poslove tržišnog inspektora, a prima plaću tržišnog inspektora II. vrste.

Tuženik je u odgovoru na tužbu osporio i tužbu i tužbeni zahtjev, ukazujući na to da je u konkretnom slučaju potrebno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela u vezi rasporeda državnog službenika unutar tog tijela.

Sud je održao raspravu, kojoj se nije odazvao uredno pozvan tuženik. U dokaznom je postupku pročitana dokumentacija u sudskom spisu i u spisu upravnog tijela.

Tužbeni zahtjev je neosnovan, ali je osporavana tuženikova odluka zasnovana na zakonu zbog drugih razloga u odnosu na one koji su navedeni u toj odluci. U ovom je predmetu nesporno da je tužiteljica do 01. lipnja 2020. godine bila raspoređena na (više) radno mjesto tržišnog inspektora. Nakon izmjena PUR-a Državnog inspektorata (od 27. travnja 2020. godine) se tužiteljica od 01. lipnja 2020. godine raspoređuje na radno mjesto tržišnog inspektora II. vrste u B., s koeficijentom plaće 1,164, rješenjima koja se sukcesivno donose u posebnom upravnom postupku. Također je nesporno da je nakon donošenja nove Uredbe o unutarnjem ustrojstvu (NN 97/20 i 119/20 - Uredba) donesen i novi PUR Državnog inspektorata od 15. prosinca 2020. godine.

Na temelju čl. 127. st. 1. Zakona o državnim službenicima (NN 92/05, 140/05, 142/06, 77/07, 107/07, 27/08, 34/11, 49/11, 150/11, 34/12, 38/13, 37/13, 1/15, 138/15, 102/15, 61/17, 70/19 i 98/19 - ZDS) nakon što se donese pravilnik o unutarnjem redu na temelju novog akta o unutarnjem ustrojstvu, službenici se raspoređuju na radna mjesta iz tog pravilnika prema potrebama službe i stručnom znanju.

Na temelju toga je postojala pravna osnova za donošenje nove odluke o rasporedu tužiteljice, kao državne službenice u Državnom inspektoratu. Prvostupanjskim rješenjem Državnog inspektorata od 22. veljače 2021. godine je stoga tužiteljica od 23. veljače 2021. godine raspoređena na radno mjesto tržišni inspektor II. vrste u B., s koeficijentom plaće 1,164 (dakle, isto kao i rješenjima koja se odnose na prethodno razdoblje od 01. lipnja 2020. godine). Pritom uopće nije bilo navedeno tužiteljičino dotadašnje radno mjesto te je pogrešno obrazloženo da se tužiteljica raspoređuje na radno mjesto višeg poljoprivrednog inspektora. Tuženik je svojim drugostupanjskim rješenjem od 20. svibnja 2021. godine poništio to rješenje te je predmet vratio Državnom inspektoratu na ponovni postupak, navodeći da je prvostupanjsko rješenje kontradiktorno i neobrazloženo u pogledu dotadašnjeg tužiteljičinog radnog mjesta i ukazujući na to da je inače tužiteljica prethodno u Državnom inspektoratu bila preuzeta na (više) radno mjesto tržišnog inspektora.

Tuženik je ujedno tada naveo da je 01. travnja 2021. godine poništio i drugo prvostupanjsko rješenje (od 22. veljače 2021. godine) o istom rasporedu tužiteljice, ali od 01. lipnja 2020. godine. Radilo se o drugom po redu rješenju donesenom o tom rasporedu tužiteljice, jer je prvo rješenje o tome bilo doneseno još 01. lipnja 2020. godine, ali je bilo poništeno 21. prosinca 2020. godine.

Državni inspektorat je 16. srpnja 2021. godine donio drugo, isto rješenje o rasporedu tužiteljice od 23. veljače 2021. godine, navodeći da je njezin zadnji raspored bio na radnom mjestu tržišnog inspektora u B., ali još dok je radila u ministarstvu. Taj navod je bio netočan, jer je tužiteljica bila raspoređena na radno mjesto tržišnog inspektora i za vrijeme rada u Državnom inspektoratu od 01. travnja 2019. godine do 01. lipnja 2020. godine. Državni inspektorat se sada pozvao na slobodnu ocjenu čelnika tijela o rasporedu državnih službenika te na potrebu službe. Istaknuo je da je na ovaj način izbjegnuta diskriminacija drugih preuzetih inspektora, kao i tužiteljičino stavljanje na raspolaganje.

Tuženik je 25. travnja 2022. godine poništio i ovo rješenje Državnog inspektorata i predmet vratio na ponovni postupak, navodeći da raspored na niže radno mjesto mora biti obrazložen. Ujedno je naveo da je i treće rješenje (od 27. listopada 2021. godine) o istom rasporedu tužiteljice od 01. lipnja 2020. godine poništio 06. travnja 2022. godine.

Državni inspektorat je 17. svibnja 2022. godine donio treće, isto rješenje o rasporedu tužiteljice od 23. veljače 2021. godine.

Tuženik je osporavanim drugostupanjskim rješenjem 22. studenog 2022. godine poništio i ovo prvostupanjsko rješenje od 17. svibnja 2022. godine i predmet opet vratio na ponovni postupak, ponovno navodeći da raspored na niže radno mjesto mora biti obrazložen. Tuženik je naveo da je i četvrto rješenje (od 16. svibnja 2022. godine) o istom rasporedu tužiteljice od 01. lipnja 2020. godine poništio 14. srpnja 2022. godine; zapravo se radi o drugostupanjskom rješenju od 13. rujna 2022. godine, protiv kojeg tužiteljica nije pokretala upravni spor (u tom upravnom postupku je u međuvremenu - 17. siječnja 2023. godine - doneseno i peto identično rješenje o rasporedu tužiteljice od 01. lipnja 2020. godine, na koje je tužiteljica izjavila žalbu). U ovoj presudi je već navedeno da je zbog donošenja novog PUR-a na temelju čl. 127. st. 1. ZDS-a postojala pravna osnova za donošenje novog rješenja o rasporedu tužiteljice kao državne službenice Državnog inspektorata.

Takav novi raspored tužiteljice kao državne službenice je međutim podvrgnut ograničenjima navedenim u čl. 127. st. 3. ZDS-a. U skladu s tom odredbom, državni službenici se nakon donošenja novog PUR-a mogu rasporediti na druga (dakle, ne na njihova ranija) radna mjesta za koja ispunjavaju uvjete, ali samo ako se radi o ukidanju ustrojstvene jedinice državnog tijela, o ukidanju pojedinog radnog mjesta ili u slučaju smanjenja potrebnog broja izvršitelja na pojedinim radnim mjestima. U ovom slučaju niti sâm Državni inspektorat ne tvrdi da je nakon donošenja Uredbe i novog PUR-a došlo do ukidanja tužiteljičinog radnog mjesta tržišnog inspektora, niti osporava navod tužiteljice da je takvo jedno radno mjesto u B. ostalo nepopunjeno sve do 15. veljače 2021. godine. Sâm PUR se pak ne nalazi ni u dostavljenom spisu upravnog tijela (sud je zbog ponavljanja upravnog postupka i ekonomičnosti postupanja na ročištu odbio dokazni prijedlog za pribavljanje PUR-a i Sistematizacije radnih mjesta).

Dakle, Državni inspektorat pozivom na potrebu novog rasporeda državnih službenika po donošenju novog PUR-a nije imao zakonsku osnovu tužiteljicu rasporediti na neko drugo radno mjesto, u odnosu na njezino dotadašnje radno mjesto tržišnog inspektora - pa tako ni za raspoređivanje tužiteljice na radno mjesto tržišnog inspektora II. vrste, s nižim koeficijentom plaće.

S obzirom na to da uopće nisu postojali uvjeti iz čl. 127. st. 3. ZDS-a za raspored tužiteljice na drugo radno mjesto, nije postojala ni mogućnost primjene slobodne ocjene čelnika državnog tijela (Državnog inspektorata) za takav raspored tužiteljice.

Ako je eventualno postojalo nezadovoljstvo čelnika državnog tijela radom tužiteljice na radnom mjestu tržišnog inspektora, to se u slučaju nemogućnosti primjene čl. 127. st. 3. ZDS-a može rješavati samo kroz institut premještaja državnog službenika po potrebi službe iz čl. 76. st. 1. ZDS-a. Takav premještaj po potrebi službe se pak može temeljiti na slobodnoj ocjeni čelnika tijela i može biti utemeljen na potrebi za angažiranjem drugog državnog službenika na određenom radnom mjestu radi pravodobnog i efikasnijeg obavljanja određenih poslova i zadataka (čl. 76. st. 2. ZDS). Dakako da je pritom potrebno imati u vidu i ocjene državnog službenika za prethodno razdoblje, posebno ako se radi o premještaju na slabije plaćeno radno mjesto (a tužiteljica je dostavila dokaz o svojim visokim ocjenama za nekoliko prethodnih godina).

No, opisani postupak ni u kojem slučaju ne ovisi o donošenju novog PUR-a ni o posljedičnoj potrebi primjene instituta rasporeda državnih službenika iz čl. 127. ZDS-a, a posebno ne u situaciji u kojoj nisu ispunjeni uvjeti iz čl. 127. st. 3. ZDS-a za raspored tužiteljice na neko drugo radno mjesto za koje ispunjava uvjete. Iz svega navedenog proizlazi da je i novo prvostupanjsko rješenje Državnog inspektorata od 17. svibnja 2022. godine u cijelosti nezakonito pa ga je tuženik svojim drugostupanjskim rješenjem od 22. studenog 2022. godine pravilno i zakonito poništio.

Također je pravilno i zakonito tuženik predmet opet (po treći put) vratio na ponovni postupak Državnom inspektoratu, jer je doista s obzirom na prirodu upravne stvari i u skladu s postojećom sudskom praksom za novi raspored državnih službenika po čl. 127. ZDS-a potrebno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela (čl. 117. st. 2. Zakona o općem upravnom postupku; NN 47/09 i 110/21). S obzirom na to da je osporavano drugostupanjsko tuženikovo rješenje od 22. studenog 2022. godine u svojoj izreci pravilno i zakonito, tužbeni zahtjev za njegovo poništavanje je kao neosnovan odbijen, ali na temelju čl. 57. st. 2. Zakona o upravnim sporovima - jer poništavanje prvostupanjskog rješenja Državnog inspektorata nije trebalo biti utemeljeno samo na razlozima iz tuženikovog rješenja, već i na razlozima detaljno navedenim u ovoj presudi.

Drugim riječima, tužiteljica u tužbi pravilno ukazuje na potencijalnu mogućnost vremenski neograničenog ponavljanja nezakonitih prvostupanjskih rješenja Državnog inspektorata o njezinom rasporedu, a takva mogućnost kao realna proizlazi već iz činjenice da Državni inspektorat usprkos tuženikovim drugostupanjskim odlukama već po treći put u odnosu na tužiteljicu donosi nezakonito rješenje o rasporedu, koje još unatrag od 23. veljače 2021. godine proizvodi neposredan i trajan pravni učinak, a koji zajedno s također nezakonitim rješenjima o rasporedu tužiteljice od 01. lipnja 2020. godine (višekratno poništavanim po tuženiku) zapravo traje još od 01. lipnja 2020. godine, u smislu da tužiteljica još od tada više nije zaposlena na radnom mjestu tržišnog inspektora i ne ostvaruje raniju višu plaću koja pripada tom radnom mjestu.

Stoga tužiteljica pravilno ukazuje na to da aktualno postupanje i Državnog inspektorata kao prvostupanjskog tijela i tuženika kao drugostupanjskog tijela ne jamči učinkovitu, izglednu ni ikakvu zaštitu njezinih prava ni otklanjanje nezakonitosti, pa je zato Državnom inspektoratu (kao prvostupanjskom tijelu nadležnom za neposredno odlučivanje o rasporedu tužiteljice) potrebno ovom presudom jasno ukazati na daljnje posljedice ponavljanja nezakonitih odluka, kada to propušta napraviti tuženik u svojim sukcesivnim odlukama.

U tom smislu sud još jednom precizno ističe da pozivom na institut rasporeda državnih službenika po donošenju novog PUR-a (čl. 127. ZDS-a) tužiteljicu - barem od 23. veljače 2021. godine, a praktički i od 01. lipnja 2020. godine nadalje (jer odluka u toj drugoj upravnoj stvari proizlazi iz iste činjenične i pravne osnove i na temelju istih dokaza kao procesnog materijala) - treba rasporediti na radno mjesto tržišnog inspektora u B. - osim ako se nedvojbeno utvrdi da je donošenjem Uredbe i PUR-a to radno mjesto bilo ukinuto u smislu čl. 127. st. 3. ZDS-a (a o tome za sada nema nikakvih naznaka).

Ako se pak iz bilo kojeg razloga utvrdi da takav raspored tužiteljice više nije moguć, tada joj umjesto navedenog rasporeda treba priznati pravo na razliku plaće, imajući u vidu razliku u koeficijentu plaće između radnih mjesta tržišnog inspektora i tržišnog inspektora II. vrste. Pritom posebno treba imati u vidu tužiteljičin navod da zapravo cijelo vrijeme radi poslove tržišnog inspektora, a prima plaću tržišnog inspektora II. vrste; ova tvrdnja tužiteljice nije osporena u upravnom sporu.

U svakom slučaju novu odluku u skladu s ovakvom uputom ovog suda Državni inspektorat treba donijeti u zakonom propisanom roku koji se računa od trenutka donošenja i dostave ove presude.

U suprotnom bi - po ocjeni ovog suda - tužiteljica imala mogućnost pred nadležnim građanskim sudom ostvarivati pravo na naknadu (barem) imovinske štete od Republike Hrvatske (s pripadajućim zateznim kamatama), jer u tom slučaju ni na jedan drugi način ne bi mogla ostvariti učinkovitu zaštitu od kontinuiranih i sukcesivnih nezakonitih odluka kojima se neposredno zadire u njezina prava i pravne interese.

Sud je na raspravnom ročištu odbio dokazni prijedlog za uvid u osobni očevidnik druge državne službenice, jer će se relevantnost tog dokumenta ocjenjivati u ponovljenom prvostupanjskom postupku, na koji je već uputio tuženik svojim osporavanim drugostupanjskim rješenjem.

U Zagrebu, 17. travnja 2023. godine.

Sudac:

Bojan Bugarin, v.r.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.