REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U RIJECI
Rijeka, Erazma Barčića 5
Poslovni broj: 2 Us I-1288/2022-6
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Sofije Germovšek, u upravnom sporu tužitelja S. u R., kojeg zastupaju opunomoćenici u Odvjetničkom društvu K. i p., u R., protiv tuženika Republike Hrvatske, Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, Zagreb, Miramarska cesta 22, kojeg zastupaju službene osobe K. H. i D. J., radi fondova Europske unije – prigovora u postupku donošenja odluke o utvrđenoj nepravilnosti, 21. ožujka 2023.,
p r e s u d i o j e
I. Odbija se tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, KLASA: UP/I-910-04/19-02/803, URBROJ: 538-053-3-1/301-22-7 od 11. listopada 2022., radi poništenja Izmjena odluke o utvrđenim nepravilnostima, KLASA: 910-01/14-01/85, URBROJ: 358-04-19- 1941 od 30. rujna 2019. Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa Europske unije (SAFU), radi utvrđenja da nema nepravilnosti i financijskih korekcija, te radi prihvaćanja tužiteljeva zahtjeva za nadoknadu sredstava.
II. Odbija se zahtjev tužitelja za nadoknadu troškova ovoga upravnog spora.
III. Nalaže se tužitelju S. u R. da tuženiku Republici Hrvatskoj, Ministarstvu regionalnog razvoja i fondova Europske unije, nadoknadi troškove ovoga upravnog spora u iznosu od 22,00 (dvadeset i dva) eura / 165,76 kuna (stotinu šezdeset pet kuna i sedamdeset šest lipa)[1] , u roku od 60 dana od dostave pravomoćne odluke o troškovima ovoga upravnog spora. Ako tužitelj u navedenom roku tuženiku ne nadoknadi troškove spora, tuženiku pripadaju i zakonske zatezne kamate, od dana izvršnosti odluke o troškovima spora (tj. od dana što neposredno slijedi nakon posljednjeg dana roka za dobrovoljno ispunjenje ove obveze od strane tuženika po primitku pravomoćne odluke o troškovima spora) do isplate.
IV. Odbija se zahtjev tuženika za nadoknadu troškova spora u preostalom iznosu od 32,24 eura.
Obrazloženje
1. Rješenjem tuženika, KLASA: UP/I-910-04/19-02/803, URBROJ: 538-05- 3-3-1/301-22-7 od 11. listopada 2022., odbijen je prigovor tužitelja izjavljen na postupanje Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa Europske unije (SAFU) povodom Izmjene odluke o utvrđenim nepravilnostima, KLASA: 910- 01/1401/85, URBROJ: 358-04-19-1941 od 30. rujna 2019. godine. Predmet se odnosi na sudjelovanje tužitelja u postupku dodjele bespovratnih sredstava, u kojem je 7. travnja 2016. sklopljen Ugovor o dodjeli bespovratnih sredstava za projekt „Studentski smještaj na K. S. u R., 1. faza (TRIS)“, referentne oznake KK.09.1.2.01.0005. Utvrđena nepravilnost sastoji se u tome što je tužitelj neopravdano i nerazmjerno propisao obvezu ponuditelja / natjecatelja da posjeti lokaciju radova i o tome dostavi dokaz, premda je dokumentacija za nadmetanje (dijelovi izvedbenog projekta – situacije, karta instalacija, nacrti uzdužnih profila prometnica i šetnica) bila dostatna za izradu ponude. Time su u otegotan položaj stavljeni subjekti koji zbog udaljenosti ili drugog razloga nisu bili u mogućnosti obaviti obilazak prije podnošenja ponude ili bi im takav obilazak nepotrebno uzrokovao dodatan trošak.
2. Tužitelj u tužbi i na raspravi osporava zakonitost rješenja tuženika i tvrdi, u bitnome, sljedeće. U predmetnom slučaju nije riječ o upravnoj stvari, već o ugovornom odnosu stranaka, pa je za eventualne sporove između njih nadležan redovni sud. Zainteresirane osobe u ovome sporu su Ministarstvo znanosti i obrazovanja, te Ministarstvo financija. U dotičnom slučaju nije nastala nepravilnost u smislu članka 2. točke 36. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006, budući da ovdje nije došlo i do neopravdanog izdatka iz proračuna Europske unije. Pri tome za financijsku korekciju nije dovoljno utvrditi pogrešku samu, već je nužno utvrditi i nastanak štete ili mogućnost nastanka štete proračunu Unije. Podredno, u konkretnom slučaju uopće nije došlo do povrede, jer određivanje obveze obilaska lokacije radova to nije. Upire i na ovosudnu praksu za koju smatra da ide u prilog tužiteljevoj argumentaciji. Usto, za poništenje osporavanog rješenja tuženika dovoljnim smatra i to što je u predmetnom postupku tužitelju (kao stranci) izjašnjavanje omogućeno tek minimalno, te što u tom postupku nisu izvođeni dokazi. Tužitelj predlaže da Sud poništi osporavano rješenje tuženika i Izmjenu odluke o utvrđenim nepravilnostima, te da Sud sam riješi stvar utvrđenjem da nema nepravilnosti i financijskih korekcija, uz prihvaćanje tužiteljeva zahtjeva za nadoknadu sredstava. Traži i naknadu troškova spora, u ukupnom iznosu od 1.243,76 eura (PDV uključen).
3. Tuženik u odgovoru na tužbu i na raspravi ostaje kod navoda osporavanog rješenja i dodaje, u bitnome, sljedeće. Prema praksi Vrhovnog suda Republike Hrvatske i Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske, ova vrsta predmeta rješava se u upravnom postupku i u upravnome sporu. Iz definicije nepravilnosti, sadržane u Uredbi (EU) br. 1303/2013, ne proizlazi isključivo zahtjev za nastankom točno određenog financijskog učinka na proračun Europske unije, kao što to pogrešno smatra tužitelj. Tom je definicijom obuhvaćena, naime, kako stvarna, tako i potencijalna šteta. Da se ne mora dokazivati postojanje točno određene financijske posljedice nepravilnosti, proizlazi i iz presude Suda Europske unije, C- 406/14 od 14. srpnja 2016. godine. Tužitelj se poziva na odluku SAFU-a o utvrđenim nepravilnostima donesenom u predmetu koji nije usporediv s ovime. Odgovornost država članica Unije pri sprečavanju, otkrivanju i ispravljanju nepravilnosti, uz provedbu potrebnih financijskih korekcija, proizlazi iz članka 122. Uredbe (EU) br. 1303/2013. Postoji ovosudna praksa koja ide u prilog tuženikovim stajališta, koja je novija u odnosu na praksu na koju se pozvao tužitelj. Tuženik predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev. Traži i naknadu troškova spora, u ukupnom iznosu od 54,24 eura.
4. Raspravnim rješenjem odbijen je prijedlog tužitelja za pozivanje Ministarstva znanosti i obrazovanja te Ministarstva financija da u ovome sporu sudjeluju u svojstvu zainteresiranih osoba, zbog razloga iznesenih u tom rješenju.
5. Sud je izveo dokaze uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporavano rješenje i u spisu ovoga upravnog spora.
6. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je, nakon rasprave provedene 15. ožujka 2023., utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan. 7. Članak 2. točka 36. Uredbe (EU) br. 1303/2013 glasi:
„Za potrebe ove Uredbe primjenjuju se sljedeće definicije:
(36) „nepravilnost” znači svako kršenje prava Unije ili nacionalnog prava u vezi s njegovom primjenom koje proizlazi iz djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta uključenog u provedbu ESI fondova koje šteti, ili bi moglo naštetiti proračunu Unije, tako da optereti proračun Unije neopravdanim izdatkom.“
8. U osporavanom rješenju tuženika citirani su i ostale relevantne odredbe Uredbe (EU) br. 1303/2013, kao i mjerodavni dijelovi Uredbe o tijelima u sustavima upravljanja i kontrole korištenja Europskog socijalnog fonda, Europskog fonda za regionalni razvoj i Kohezijskog fonda, u vezi s ciljem "Ulaganje za rast i radna mjesta" ("Narodne novine", broj 107/14, 23/15, 129/15, 15/17, 18/17, 46/21 i 49/21), Zakona o javnoj nabavi („Narodne novine“, broj 120/16), te dokumentacije za nadmetanje. Te su odredbe tužitelju, stoga, poznate.
9. Mjerodavni dio obrazloženja presude Europskog suda u predmetu C- 406/14 od 14. srpnja 2016., donesene u pogledu usporedivoga pravnog pitanja, glasi: “44 Međutim, iz definicije iz članka 2. točke 7. te uredbe proizlazi da kršenje odredaba prava Unije predstavlja nepravilnost u smislu te odredbe samo ako šteti ili bi moglo naštetiti općem proračunu Europske unije tako da tereti opći proračun neopravdanim izdatkom. Stoga takvu povredu treba smatrati nepravilnošću samo u mjeri u kojoj kao takva može imati posljedice za proračun. Nasuprot tomu, ne treba dokazati postojanje točno određene financijske posljedice (vidjeti analogijom presudu od 21. prosinca 2011., Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, C-465/10, EU:C:2011:867, t. 47.).
45 Stoga treba zaključiti da povreda pravila postupka za javnu nabavu predstavlja nepravilnost u smislu članka 2. točke 7. Uredbe br. 1083/2006 ako se ne može isključiti mogućnost da je ta povreda utjecala na proračun uključenih Fondova.”
10. Ustaljena je sudska praksa prema kojoj se ova vrsta predmeta pripada u stvarnu nadležnost upravnog sudstva. Ta je praksa tužitelju poznata iz drugih srodnih predmeta u kojima je sudjelovao, kao i iz sadržaja odgovora tuženika na tužbu.
11. U pogledu odgovora na pitanje treba li za nastanak nepravilnosti postojati konkretna financijska šteta za proračun Europske unije, prvostupanjska praksa ovog Suda nije ujednačena, što je uočljivo i iz izlaganja stranaka u ovome sporu. Razlike u prvostupanjskoj sudskoj praksi sistemski su svojstvene zapadnome pravnom krugu, pri čemu je ujednačavanje prakse zadaća viših sudova. U odnosu na rečeno pitanje, novija drugostupanjska praksa Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske može se smatrati ustaljenom. Prema toj praksi, za utvrđivanje nepravilnosti nije potrebno dokazivati postojanje točno određene financijske posljedice, već je dovoljno da su postojale nepravilnosti i povreda pravila o javnoj nabavi koje bi se mogle dovesti u vezu s potencijalnim i stvarnim učinkom na proračun Europske unije (npr. presuda Visokoga upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usž- 3420/22-2 od 12. listopada 2022.). Tom praksom prvostupanjski sudovi nisu vezani, ali Sud u ovome predmetu ne nalazi valjane razloge za otklon od nje. Naime, i članak 2. točka 36. Uredbe (EU) br. 1303/2013, i stajalište izneseno u presudi Europskog suda od 14. srpnja 2016., nedvojbeno upućuju na zaključak da za nastup nepravilnosti u ovovrsnim predmetima nije nužan nastanak točno određene financijske štete za proračun Unije, već se primjenjuje standard (ne)mogućnosti isključenja utjecaja povrede na proračun uključenih Fondova. Tužitelj, pritom, ni u upravnom postupku niti u ovome sporu nije pokazao da se taj utjecaj može posve isključiti. Istodobno, Sud ocjenjuje mogućim da neki od potencijalnih ponuditelja, s moguće povoljnijom ponudom, nije sudjelovao u predmetnom postupku zbog zahtjeva neposrednog obilaska lokacije, ili da bi neki od subjekata koji su predali ponudu podnio povoljniju ponudu da, u okviru pripreme ponude, nije imao i trošak obilaska lokacije.
12. Usto, postupci dodjele bespovratnih sredstava, u cjelini njihova europskog i nacionalnog uređenja, strogo su formalni, a od sudionika u njima opravdano se očekuje odgovarajuća razina poznavanja dotične materije, kao i pažnja potrebna za udovoljavanje zahtjevima strogosti mjerodavne regulacije, dok su države članice Unije podvrgnute dužnosti poštovanja navedene striktnosti pri ispunjavanju svojih obveza povezanih s korištenjem europskih sredstava. Standard razlikovanja između, s jedne strane, propisane formalnosti i njezine striktne primjene, te, s druge strane, pretjeranog formalizma, u ovoj vrsti postupaka nije usporediv s postupcima u kojima se odlučuje, primjerice, o temeljnim pravima (naročita kada se ta prava ostvaruju izvan profesionalne sfere). Ni netom izneseno ne ide u prilog tužiteljevoj argumentaciji.
13. Nadalje, što se tiče toga je li u konkretnom slučaju uopće riječ o kršenju prava, kao jednog od elemenata nepravilnosti, ključan dio tužbenih navoda glasi (izostavljena su posebna označavanja teksta):
„Za podsjetiti je kako je u ovom nabavi pristiglo šest (6) ponuda te kako očito nije bilo „subjekata koji nisu bili u mogućnosti obaviti obilazak lokacije radova“ te kako se uvijek u ovakvim predmetima spominju imaginarni ponuditelji no nikada se ne obrazlaže na koji način je postojanje tih imaginarnih ponuditelja utvrđeno te kako je utvrđeno da su ti imaginarni ponuditelji uistinu bili onemogućeni u podnošenju ponude (i sve to u nabavi u kojoj je stiglo šest (6) ponuda).
Ovakvo rezoniranje tuženika i SAFU-a je protivno članku 31. ZJN 2011 (a i ZJN 2016), a u građevini je uobičajeno izvršiti pregled lokacije na kojoj će se gradnja odvijati, a posebice u situaciji kada se na susjednim, različitim česticama izvode tri objekta (paviljona) studentskog smještaja sa ukupno preko 700 kreveta, a između njih prometnica i šetnica, te nije bilo moguće organizirati cjelovito odnosno jedinstveno područje zahvata. Stoga je bilo nužno predvidjeti gradilišne komunikacije kako bi izvođenje radove teklo nesmetano i neovisno o radovima na susjednim česticama, a što je prilično otežavalo samo izvođenje radova i organizaciju gradilišta, a što sve ima i izravni učinak na cijenu i sastavljanje ponude (nije isto imati samostalno gradilište ili isprepleteno gradilište sa drugim izvođačima i drugim građevinama, a sve to na krškom terenu i uz rad objekata Kampusa koji su već prije izgrađeni i stavljeni u funkciju te blizinu KBC Rijeka lokaliteta Sušak).
Naručitelj može temeljem zakona odrediti obveznim obilazak lokacije, a u konkretnoj situacija ne radi se ni o kakvim neuobičajenim rizicima jer je pregled (budućeg) gradilišta najnormalnija stvar u građevinskoj struci, niti se radi o opsežnim predradnjama ponuditelja budući da isti jednostavno može doći i pregledati lokaciju sukladno DzN-u. Naručitelj ima ovlast odrediti obvezu obilaska lokacije i nitko mu tu ovlast ne može oduzeti (a isto npr. predviđa i članak 238. ZJN 2016).
Stoga je svrstavanje ove navodne nepravilnosti pod "upotrebu nezakonitih uvjeta sposobnosti ili kriterija za odabir ponude" potpuno promašen budući da određivanja obilaska lokacije predstavlja dispoziciju tužitelja kao naručitelja i nitko mu tu ovlast ne može oduzeti, a obveza obilaska lokacije je sasvim opravdano određena kako je to objašnjeno i u pojašnjenju tužitelja.“
14. S druge strane, osvrt tuženika na citirane prigovore tužitelja, naveden u odgovoru na tužbu, glasi, u bitnome:
„Tuženik navodi kako se na navedeno već očitovao u pobijanom rješenju. Međutim, Tuženik ističe kako se na predmetnu nabavu može primijeniti članak 31. ZJN-a, a ne 238. ZJN 16. Isto tako, Tuženik ponovno ističe kako se ZJN-om propisana mogućnost propisivanja obveze obilaska lokacije prije podnošenja prijave, no kako bi se poštivalo načelo razmjernosti, takav uvjet se raspisuje samo u iznimnim situacijama te se ne može u svakoj situaciji nametati obvezan obilazak lokacije prije podnošenja ponude. Osobito uzevši u obzir kako Dokumentacija za nadmetanje sadrži dijelove izvedbenog plana, odnosno nacrte iz kojih se može dobiti dovoljno informacija kako bi se sastavila kvalitetna ponuda, pa se ne može u obzir uzeti navod u tužbi kako „se na susjednim, različitim česticama izvode tri objekta (paviljona) studentskog smještaja sa ukupno preko 700 kreveta, a između njih prometnica i šetnica“. Tuženik posebno želi istaknuti navod Tužitelja kako „bi posao bio obavljen pod jednakim uvjetima pod kojima je i obavljen“, a što je kontradiktorno navodu Tužitelja kako je obilazak lokacije bio nužan da bi izvođenje radova bilo nesmetano i neovisno o radovima na susjednim česticama, a što sve ima izravni učinak na cijenu i sastavljanje ponude.
Također ovo tijelo navodi da sve i da je Tužitelj uspio dokazati nužnost obilaska lokacije prije sastavljanja ponuda (a što Tužitelj nije uspio dokazati), nije ispunjen ni drugi uvjet iz članka 31. ZJN-a (koji uvjeti moraju biti kumulativno ispunjeni), a to je da rok za dostavu ponuda mora biti dulji od propisanih minimalnih rokova, a uvidom u EOJN utvrđeno je da je ponuditeljima ostavljen minimalni rok od 20 dana za dostavu ponuda.“
15. U pogledu odgovora na pitanje može li se propisivanja obveze obilaska lokacije prije podnošenja prijave smatrati protupravnošću (kao elementom nepravilnosti), za prihvaćanje argumentacije tuženika dovoljno je da postoji podredni razlog iznesen u točki 14. ovog obrazloženja, tj. da je za obilazak lokacije određen rok kraći od dopuštenoga, što je ovdje nesporno. Podredno, Sud je suglasan i s ostalim razlozima koje je povezano s time iznio tuženik.
16. Naposljetku, Sud ne nalazi da je u postupku donošenja osporavanog rješenja došlo do bitnih procesnih povreda na štetu tužitelja. U tome je postupku tužitelj sudjelovao putem izjavljivanja prigovora. Pored toga, spor između tužitelja i tuženika postoji u pogledu pravne interpretacije mjerodavnog normativnog okvira, nema dodatnih nerazjašnjenih odlučnih činjenica koje bi trebalo utvrditi dokaznim prijedloga tužitelja. Pritom, zbog prethodno iznesenih razloga, tužiteljevi navodi izneseni u upravnom postupku i u upravnome sporu, ionako ne mogu dovesti do drukčijeg rješavanja predmeta. Sud ujedno ukazuje da su aktivnosti prije izjavljivanja prigovora imali obilježja postupanja, dok je upravni postupak aktiviran izjavljivanjem prigovora. Zakon o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21), ne primjenjuje se, naime, samo u upravnom postupku, nego i u pogledu upravnih postupanja, upravnih ugovora i postupanja pružatelja javnih usluga, pri čemu se potonje tri vrste aktivnosti ostvaruju izvan upravnog postupka.
17. Uzevši u obzir navedeno, osporavana odluka tuženika ocjenjuje se zakonitom. Trebalo je stoga, na temelju članka 57. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16, 29/17 i 110/21, u nastavku teksta: ZUS), tužbeni zahtjev odbiti kao neosnovan.
18. Pri odbijanju tužbenog zahtjeva što se odnosi na glavno traženje, trebalo je odbiti i zahtjev tužitelja za nadoknadu troškova upravnog spora (čl. 79. ZUS-a).
19. Odluka Suda o zahtjevu tuženika za nadoknadu troškova spora na teret tužitelja donesena je na temelju odredbi članka 79. ZUS-a te Pravilnika o naknadi troškova u sudskim postupcima („Narodne novine“, broj 59/88, 3/94 i 150/05), u okviru troškovnika tuženika podnesenog do zaključenja rasprave, te imajući u vidu da je djelatnost tuženika centralizirana u Zagrebu. Priznat je trošak povratne autobusne karte na relaciji Zagreb – Rijeka – Zagreb (čl. 20. st. 1., vezano uz čl. 6. i 7. navedenog Pravilnika), za jednu službenu osobu (22,00 eura). Naime, ovlast je tuženika da odredi koliko će službenih osoba uputiti na raspravu, ali troškovi upućivanja više od jedne službene osobe ne mogu ići na teret protivne stranke (kao što, usporedbe radi, tužitelju, u slučaju uspjeha u sporu, na teret tuženika ne bi bili dosuđeni putni troškovi opunomoćenika - odvjetnika kada bi mu ured bio izvan grada u kojem je sjedište suda, bez obzira na pravo stranke da odabere odvjetnika iz drugoga grada). Stoga je zahtjev tuženika za nadoknadu troškova spora u preostalom dijelu odbijen.
20. Uzgredno, premda to ne utječe na ocjenu zakonitosti osporavanog rješenja tuženika, Sud primjećuje da stranke pri citiranju članka 2. točke 36. Uredbe (EU) br. 1303/2013, koji članak je jednostavačan, nepotrebno označavaju broj stavka (kao st. 1.). To nije u skladu s ustaljenim načinom citiranja pravnih normi, ali ni sa člankom 30. stavkom 4. Jedinstvenih metodološko-nomotehnička pravila za izradu akata koje donosi Hrvatski sabor ("Narodne novine", broj 74/15).
U Rijeci 21. ožujka 2023.
S u d a c
dr. sc. Alen Rajko
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana primitka prijepisa ove presude.
