Poslovni broj: UsI-3898/22-5

REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Avenija Dubrovnik 6

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu tog suda Bojanu Bugarinu i uz sudjelovanje Ivane Petrović kao zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice: D. Š. iz Z., protiv tuženika: Odbor za državnu službu, Z., radi poništavanja rješenja, 20. ožujka 2023. godine

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Odbora za državnu službu, KLASA: UP/II-112-07/22-01/462, URBROJ: 566-01/16-21-3 od 14. studenog 2022. godine.

Obrazloženje

Tužiteljica tužbom osporava drugostupanjsko rješenje od 14. studenog 2022. godine, kojim je povodom njezine žalbe poništeno prvostupanjsko rješenje Ministarstva financija od 26. svibnja 2022. godine i predmet vraćen tom prvostupanjskom tijelu na ponovno rješavanje.

Ministarstvo financija je svojim prvostupanjskim rješenjem od 26. svibnja 2022. godine u već po drugi put ponovljenom upravnom postupku ponovno tužiteljicu od 01. listopada 2017. godine do 16. prosinca 2019. godine rasporedilo na radno mjesto voditeljice Odjela za lokalne poreze i prekogranično oporezivanje u Službi za drugostupanjski porezni postupak i zastupanje, odnosno na radno mjesto s koeficijentom plaće 1,919.

Tužiteljica je inače do 01. listopada 2017. godine bila raspoređena na radno mjesto voditeljice Službe za drugostupanjski porezni postupak i zastupanje, s koeficijentom plaće 2,425.

Tužiteljica u tužbi navodi da je tuženik povodom njezine žalbe konačno trebao donijeti meritornu odluku, s obzirom na to da već po treći put poništava rješenje o njezinom rasporedu i vraća predmet na ponovni postupak Ministarstvu financija. Ističe da se na ovakav način ne saniraju štetne posljedice nezakonitih odluka te da nema učinkovite ni izgledne zaštite njezinih prava ni otklanjanja nezakonitosti. U odnosu na navode iz prvostupanjskog rješenja tužiteljica ističe da kao voditeljica službe nije mogla utjecati na raspored izvršitelja unutar službe niti je mogla zapošljavati nove izvršitelje. Ukazuje na svoje kompetencije, radno iskustvo i ocjene te dostavlja podatke o povećanju obima posla službe na čijem je bila čelu i o odljevu kadrova iz te službe.

Tuženik je u odgovoru na tužbu osporio i tužbu i tužbeni zahtjev, ukazujući na to da je u konkretnom slučaju potrebno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela u vezi rasporeda državnog službenika unutar tog tijela.

Sud je održao raspravu, kojoj se nije odazvao uredno pozvan tuženik. U dokaznom je postupku pročitana dokumentacija u sudskom spisu i u spisu upravnog tijela.

Tužbeni zahtjev je neosnovan, ali je osporavana tuženikova odluka zasnovana na zakonu zbog drugih razloga u odnosu na one koji su navedeni u toj odluci. U ovom je predmetu nesporno da je tužiteljica do 01. listopada 2017. godine bila raspoređena na radno mjesto voditeljice Službe za drugostupanjski porezni postupak i zastupanje, unutar Samostalnog sektora za drugostupanjski upravni postupak Ministarstva financija, s koeficijentom plaće 2,425.

Također je nesporno da je nakon donošenja Uredbe o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva financija (NN 54/17 - Uredba) donesen i novi Pravilnik o unutarnjem redu Ministarstva financija od 24. kolovoza 2017. godine, koji je stupio na snagu 01. rujna 2017. godine (PUR).

Na temelju čl. 127. st. 1. Zakona o državnim službenicima (NN 92/05, 140/05, 142/06, 77/07, 107/07, 27/08, 34/11, 49/11, 150/11, 34/12, 38/13, 37/13, 1/15, 138/15, 102/15 i 61/17 - ZDS) nakon što se donese pravilnik o unutarnjem redu na temelju novog akta o unutarnjem ustrojstvu, službenici se raspoređuju na radna mjesta iz tog pravilnika prema potrebama službe i stručnom znanju.

Na temelju toga je postojala pravna osnova za donošenje nove odluke o rasporedu tužiteljice, kao državne službenice u Ministarstvu financija.

Prvostupanjskim rješenjem Ministarstva financija od 14. rujna 2017. godine je tužiteljica počevši od 01. listopada 2017. godine raspoređena na radno mjesto voditeljice Odjela za lokalne poreze i prekogranično oporezivanje, unutar Službe za drugostupanjski porezni postupak i zastupanje i unutar Samostalnog sektora za drugostupanjski upravni postupak Ministarstva financija, s koeficijentom plaće 1,919. U tom prvostupanjskom rješenju - između ostalog - uopće nije bilo navedeno dotadašnje tužiteljičino radno mjesto.

Tuženik je svojim drugostupanjskim rješenjem od 10. prosinca 2020. godine poništio spomenuto prvostupanjsko rješenje i predmet vratio na ponovno rješavanje, uz navod da uopće nije obrazložen tužiteljičin raspored na radno mjesto voditeljice odjela, s obzirom na to da radno mjesto voditelja službe (na kojem je tužiteljica prethodno radila) nije ukinuto. Ujedno je ukazano i na tužiteljičine najviše ocjene koje je dobivala u prethodnom razdoblju.

Ministarstvo financija je u ponovljenom upravnom postupku 10. svibnja 2021. godine ponovilo svoju raniju odluku, s tim što je sada bez ikakvog posebnog obrazloženja tužiteljičin raspored na radno mjesto voditeljice odjela odredilo do 16. prosinca 2019. godine.

Pritom je ukazano na potrebe službe i na velik broj neriješenih predmeta te je navedeno da tužiteljica nema stečeno pravo na obavljanje poslova pojedinog radnog mjesta. Posebno je ukazano na postojanje slobodne ocjene čelnika tijela prilikom raspoređivanja državnih službenika.

U odnosu na takvo obrazloženje Ministarstva financija ovaj sud primjećuje da uopće nije bilo navedeno zašto dotadašnji voditelj Odjela za lokalne poreze i prekogranično oporezivanje ne nastavlja obavljati taj posao niti je navedeno je li radno mjesto voditelja Službe za drugostupanjski porezni postupak i zastupanje možda ukinuto.

Tuženik je novom drugostupanjskom odlukom od 30. rujna 2021. godine ponovno poništio prvostupanjsko rješenje Ministarstva financija i predmet vratio na ponovni postupak, uz isto obrazloženje kao i u rješenju od 10. prosinca 2020. godine i uz dodatan navod da povećanje broja predmeta u radu nije od utjecaja na odluku o novom rasporedu tužiteljice.

Ministarstvo financija je potom po treći put donijelo isto rješenje o rasporedu tužiteljice od 01. listopada 2017. godine na radno mjesto voditeljice Odjela za lokalne poreze i prekogranično oporezivanje, i opet bez ikakvog posebnog obrazloženja tužiteljicu na to radno mjesto rasporedilo do 16. prosinca 2019. godine. Ministarstvo financija je u svom novom prvostupanjskom rješenju sada navelo da je zbog različitog opterećenja bilo potrebno prerasporediti broj izvršitelja između postojeća tri odjela ranije tužiteljičine službe. Pritom uopće nije obrazloženo kakvog utjecaja ima potreba preraspodjele broja izvršitelja unutar ranije tužiteljičine službe na postojanje radnog mjesta voditelja te službe.

Također je istaknuto da je promjena izvršena i na čelu cijelog Samostalnog sektora za drugostupanjski upravni postupak, iako ni u vezi tog navoda nije objašnjeno kakve veze ima promjena na čelu sektora s postojanjem ili nepostojanjem radnog mjesta voditelja službe unutar tog sektora.

Ministarstvo financija je dalje navelo da je tužiteljica kao voditeljica sama trebala poduzeti mjere za učinkovitiju preraspodjelu posla unutar službe pa je u tom smislu ukazano na to da njezino upravljanje službom nije bilo zadovoljavajuće. Ovakvi navodi Ministarstva financija nisu prihvatljivi, jer bi iz njih proizlazilo da se problem navodno lošeg tužiteljičinog upravljanja službom ne bi nikada rješavao da nije bio donesen novi PUR. Ministarstvo financija ovdje naime gubi iz vida da se eventualno loše tužiteljičino upravljanje službom ne rješava rasporedom povodom donošenja novog PUR-a u smislu čl. 127. ZDS-a, već premještajem po potrebi službe na temelju čl. 76. ZDS-a.

Raspored državnog službenika iz čl. 127. ZDS-a i premještaj državnog službenika po potrebi službe iz čl. 76. ZDS-a predstavljaju različite pravne institute kojima se popunjavaju slobodna radna mjesta u državnim tijelima (čl. 45. st. 1. ZDS- a), a ti različiti pravni instituti imaju i različitu svrhu i različite propisane pretpostavke, načine i uvjete primjene.

Ministarstvo financija je nadalje u svom rješenju od 26. svibnja 2022. godine navelo da je radno mjesto voditelja Odjela za lokalne poreze i prekogranično oporezivanje ostalo nepopunjeno, iako ni takav navod nema nikakve veze s pitanjem daljnjeg postojanja ili nepostojanja ranijeg tužiteljičinog radnog mjesta voditeljice Službe za drugostupanjski porezni postupak i zastupanje.

Tuženik je osporavanim drugostupanjskim rješenjem od 14. studenog 2022. godine po treći put poništio prvostupanjsko rješenje Ministarstva financija o tužiteljičinom rasporedu i predmet vratio tom tijelu na ponovni postupak, uz obrazloženje da je opis tužiteljičinog obavljanja poslova u prvostupanjskom rješenju kontradiktoran njezinim ocjenama te da nije navedeno kako je tužiteljica kao voditeljica službe mogla utjecati na raspored izvršitelja unutar službe, odnosno kako je u toj funkciji mogla zapošljavati nove izvršitelje.

U ovoj presudi je već navedeno da je zbog donošenja novog PUR-a na temelju čl. 127. st. 1. ZDS-a postojala pravna osnova za donošenje novog rješenja o rasporedu tužiteljice kao državne službenice Ministarstva financija.

Takav novi raspored tužiteljice kao državne službenice je međutim podvrgnut ograničenjima navedenim u čl. 127. st. 3. ZDS-a. U skladu s tom odredbom, državni službenici se nakon donošenja novog PUR-a mogu rasporediti na druga (dakle, ne na njihova ranija) radna mjesta za koja ispunjavaju uvjete, ali samo ako se radi o ukidanju ustrojstvene jedinice državnog tijela, o ukidanju pojedinog radnog mjesta ili u slučaju smanjenja potrebnog broja izvršitelja na pojedinim radnim mjestima. U ovom slučaju niti sâmo Ministarstvo financija ne tvrdi da je nakon donošenja Uredbe i novog PUR-a došlo do ukidanja tužiteljičine Službe za drugostupanjski porezni postupak i zastupanje, a time po prirodi stvari nije došlo ni do ukidanja radnog mjesta voditelja te službe. Podrazumijeva se da se radi o inokosnom radnom mjestu, u odnosu na koje nije moglo biti određeno niti smanjenje potrebnog broja izvršitelja.

Dakle, Ministarstvo financija pozivom na potrebu novog rasporeda državnih službenika po donošenju novog PUR-a nije imalo zakonsku osnovu tužiteljicu rasporediti na neko drugo radno mjesto, u odnosu na njezino dotadašnje radno mjesto voditeljice Službe za drugostupanjski porezni postupak i zastupanje - pa tako ni za raspoređivanje tužiteljice na radno mjesto voditeljice Odjela za lokalne poreze i prekogranično oporezivanje, sa znatno nižim koeficijentom plaće.

U odnosu na sve opširne navode Ministarstva financija o navodnom nezadovoljavajućem tužiteljičinom obavljanju poslova radnog mjesta voditeljice Službe za drugostupanjski porezni postupak i zastupanje, ovaj sud ponavlja da navedeni razlozi - čak i ukoliko egzistiraju i čak i ako su opravdani - ne mogu rezultirati rasporedom tužiteljice kao državne službenice na drugo (slabije plaćeno) radno mjesto, jer za primjenu tog instituta nisu postojali uvjeti iz čl. 127. st. 3. ZDS-a. U tom smislu onda nije postojala ni mogućnost primjene slobodne ocjene čelnika državnog tijela (Ministarstva financija) za takav raspored tužiteljice.

Sud ponavlja da se eventualno nezadovoljstvo čelnika državnog tijela radom tužiteljice na radnom mjestu voditeljice službe u slučaju nemogućnosti primjene čl. 127. st. 3. ZDS-a može rješavati samo kroz institut premještaja državnog službenika po potrebi službe iz čl. 76. st. 1. ZDS-a. Takav premještaj po potrebi službe se pak može temeljiti na slobodnoj ocjeni čelnika tijela i može biti utemeljen na potrebi za angažiranjem drugog državnog službenika na određenom radnom mjestu radi pravodobnog i efikasnijeg obavljanja određenih poslova i zadataka (čl. 76. st. 2. ZDS). Dakako da je pritom potrebno imati u vidu i ocjene državnog službenika za prethodno razdoblje, posebno ako se radi o premještaju na slabije plaćeno radno mjesto.

U svakom slučaju, eventualna potreba službe za premještajem tužiteljice s radnog mjesta voditeljice službe zbog eventualno nezadovoljavajućeg obavljanja poslova tog radnog mjesta ni u kojem slučaju ne ovisi o donošenju novog PUR-a ni o posljedičnoj potrebi primjene instituta rasporeda državnih službenika iz čl. 127. ZDS- a, a posebno ne u situaciji u kojoj nisu ispunjeni uvjeti iz čl. 127. st. 3. ZDS-a za raspored tužiteljice na neko drugo radno mjesto za koje ispunjava uvjete. Iz svega navedenog proizlazi da je i novo prvostupanjsko rješenje Ministarstva financija od 26. svibnja 2022. godine u cijelosti nezakonito pa ga je tuženik svojim drugostupanjskim rješenjem od 14. studenog 2022. godine pravilno i zakonito poništio.

Također je pravilno i zakonito tuženik predmet opet (po treći put) vratio na ponovni postupak Ministarstvu financija, jer je doista u skladu s postojećom sudskom praksom za novi raspored državnih službenika po čl. 127. ZDS-a potrebno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela.

S obzirom na to da je osporavano drugostupanjsko tuženikovo rješenje od 14. studenog 2022. godine u svojoj izreci pravilno i zakonito, tužbeni zahtjev za njegovo poništavanje je kao neosnovan odbijen, ali na temelju čl. 57. st. 2. Zakona o upravnim sporovima - jer poništavanje prvostupanjskog rješenja Ministarstva financija nije trebalo biti utemeljeno samo na razlozima iz tuženikovog rješenja, već i na razlozima detaljno navedenim u ovoj presudi.

Drugim riječima, tužiteljica u tužbi pravilno ukazuje na potencijalnu mogućnost vremenski neograničenog ponavljanja nezakonitih prvostupanjskih rješenja Ministarstva financija o njezinom rasporedu nakon 01. listopada 2017. godine, a takva mogućnost kao realna proizlazi već iz činjenice da Ministarstvo financija usprkos tuženikovim drugostupanjskim odlukama već po treći put u odnosu na tužiteljicu donosi nezakonito rješenje o rasporedu, koje još unatrag od 01. listopada 2017. godine proizvodi neposredan i trajan pravni učinak, u smislu da tužiteljica još od tada više nije zaposlena na radnom mjestu voditeljice službe i ne ostvaruje raniju višu plaću koja pripada tom radnom mjestu.

Stoga tužiteljica pravilno ukazuje na to da aktualno postupanje i Ministarstva financija kao prvostupanjskog tijela i tuženika kao drugostupanjskog tijela ne jamči učinkovitu, izglednu ni ikakvu zaštitu njezinih prava ni otklanjanje nezakonitosti, pa je zato Ministarstvu financija (kao prvostupanjskom tijelu nadležnom za neposredno odlučivanje o rasporedu tužiteljice) potrebno ovom presudom jasno ukazati na daljnje posljedice ponavljanja nezakonitih odluka, kada to propušta napraviti tuženik u svojim sukcesivnim odlukama.

U tom smislu sud još jednom precizno ističe da pozivom na institut rasporeda državnih službenika po donošenju novog PUR-a (čl. 127. ZDS-a) tužiteljicu i od 01. listopada 2017. nadalje treba rasporediti na radno mjesto voditeljice Službe za drugostupanjski porezni postupak i zastupanje - osim ako se nedvojbeno utvrdi da je donošenjem Uredbe i PUR-a ta služba sa svojim radnim mjestom voditelja u cijelosti ukinuta u smislu čl. 127. st. 3. ZDS-a (a o tome za sada nema nikakvih naznaka). Ako se pak iz bilo kojeg razloga utvrdi da takav raspored tužiteljice više nije moguć, tada joj umjesto navedenog rasporeda treba priznati pravo na razliku plaće, imajući u vidu razliku u koeficijentu plaće između radnih mjesta voditelja službe i voditelja odjela.

U svakom slučaju novu odluku u skladu s ovakvom uputom ovog suda Ministarstvo financija treba donijeti u zakonom propisanom roku koji se računa od trenutka donošenja i dostave ove presude.

U suprotnom bi - po ocjeni ovog suda - tužiteljica imala mogućnost pred nadležnim građanskim sudom ostvarivati pravo na naknadu imovinske štete od Republike Hrvatske (s pripadajućim zateznim kamatama), jer bi to značilo da ni na jedan drugi način ne može ostvariti učinkovitu zaštitu od kontinuiranih i sukcesivnih nezakonitih odluka kojima se neposredno zadire u njezina prava i pravne interese. Sud je na raspravnom ročištu odbio dokazni prijedlog za uvid u tužiteljičin osobni očevidnik, jer je ocijenio da izvođenje tog dokaza nije potrebno za donošenje odluke u ovoj pravnoj stvari i za njezino obrazloženje kakvo je dano u ovoj presudi.

U Zagrebu, 20. ožujka 2023. godine.

Sudac:

Bojan Bugarin

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.