2 UsI-758/2020-3

REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U SPLITU

Split, Put Supavla 1

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Upravni sud u Splitu, po sucu toga suda Silviu Čoviću, sucu pojedincu, te Anđi Klišanin, zapisničarki, u upravnom sporu tužitelja E. D. d. d. (OIB: …), S., zastupanog po predsjedniku uprave I.

P., a on po opunomoćeniku H. P., odvjetniku u OD G. i p., Pisarnica Z., Z., protiv tuženika Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske, Ravnateljstva policije, Uprave policije, Službe za sigurnost cestovnog prometa, Zagreb, Ilica 335, radi nadzora rada stanice za tehnički pregled vozila, 24. siječnja 2023.,

r i j e š i o  j e

Odbacuje se tužba u ovom upravnom sporu kao nedopuštena.

Obrazloženje

1. Tužitelj je 20. listopada 2020. podnio tužbu, kojom je osporio zakonitost zaključka tuženika od 23. rujna 2020. zbog, u biti, svih zakonskih razloga, bitne povrede postupka, pogrešne primijene materijalnog propisa te pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja. Tvrdi da je, iako naslovljen kao zaključak, u biti riječ o rješenju koje predstavlja odluku javnopravnog tijela kojom je odlučeno o njegovom pravu i obvezi na području upravnog prava. Smatra i da je tužba dopuštena, jer je riječ i o postupanju javnopravnog tijela na području upravnog prava. Smatra i da mu je dopuštena upravno- sudska zaštita, budući da ne postoji mogućnost izjavljivanja žalbe protiv navedenog akta. Istaknuo je da je vlasnik stanice za tehnički pregled vozila i da obavlja tehnički pregled vozila na temelju rješenja tužene poslovni broj 511-01-14- UP/I-1475/… od 24. travnja 2001., da su policijski službenici 23. rujna 2020. obavili izvanredni nadzor rada njegove stanice za tehnički pregled vozila u S., na adresi , da su oni o tomu izradili zapisnik i donijeli zaključak (koji je sadržan u tom zapisniku), a kojim su zaključili da se u trenutku nadzora interventni prilaz iz S. u. (DC-…) ne koristi za ulaz i izlaz vozila koji obavljaju tehnički pregled. Stoga su, tvrdi, tim zaključkom upućeni nositelji ovlaštenja za obavljanje tehničkih pregleda vozila da usklade interventni ulaz sa izdanom dozvolom Grada S. te ishode suglasnost H. c. d. o. o., Tehničke ispostave S.,

na prometni elaborat te su upozoreni da, ako se utvrdi da je stanica za tehnički pregled vozila otvorila interventni prilaz za ulaz i izlaz vozila koja obavljaju tehnički pregled, rješenjem će privremeno oduzeti ovlaštenje obavljanja tehničkih pregleda vozila u skladu s člankom 269. ZSPC-a. Smatra da navedeni zaključak nije donesen u skladu s odredbama ZUP-a i da je tuženik prekoračio zakonska ovlaštenja. Istaknuo je i da je 5. listopada 2020. izjavio prigovor u tom smislu. Ostali navodi vezano za meritum stvari se ne iznose zbog razloga koji će biti iznijeti u nastavku obrazloženja. Zatražio je poništiti osporeni zaključak.

2. Tužba nije dopuštena.

3. U skladu s međunarodnom pravnom stečevinom i regulacijom članka 6. stavka 1. Konvencije (Europske) za zaštitu ljudskih prava s protokolima 1, 4, 6, 7, 11, 12, 13 i 14, koja je u primjeni od 6. studenog 1997. („Narodne novine – Međunarodni ugovori“, broj: 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02., 13/03., 9/05., 1/06. i 2/10., u daljnjem tekstu: Konvencija), pravo na pravično suđenje, koje u sebi obuhvaća i pravo na pristup sudu, najvažnije je procesno ljudsko pravo, koje je u hrvatskom pravnom sustavu sadržano na ustavnoj i zakonskoj razini.

4. Tako, Ustav Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj: 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 – pročišćeni tekst i 5/14, u daljnjem tekstu: Ustav), u članku 29. stavku 1., a Zakon o sudovima („Narodne novine“, broj: 28/13, 33/15, 82/15, 82/16., 67/18., 126/19., 130/20., 21/22. i 60/22., u daljnjem tekstu: ZS), u članku 4. stavku 1., određuje da svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama, ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela. Dakle, navedene odredbe osiguravaju svakome da od suda zatraži i dobije djelotvornu sudsku zaštitu u vezi sa svojim pravima i/ili obvezama.

5. Ustavotvorac, u članku 19. stavku 2. Ustava, jamči sudsku kontrolu zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovlasti.

6. Navedena jamstava prava na pravično suđenje primjenjuje se i na sudski postupak koji se vodi pred upravnim sudom, a koji je, na ustavnoj razini, reguliran navedenom odredbom članka 19. stavka 2. Ustava, a na zakonskoj razini, odredbama Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 20/10, 143/12, 152/14 i 94/16). Izloženo pravno shvaćanje izraženo u odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske poslovni broj U-III-1001/07 od 7. srpnja 2010. („Narodne novine“, broj: 90/10).

7. U nekolicini odluka Europskog suda za ljudska prava i Ustavnog suda Republike Hrvatske, izraženo je pravno shvaćanje prema kojem pravo na pristup sudu, kao važan aspekt prava na sud koje je jedno od imanentnih pravu na pravično suđenje, nije i ne može biti apsolutno. Ono je podvrgnuto ograničenjima (osobito kad je riječ o pretpostavkama koje se tiču dopuštenosti ulaganja pravnih sredstava), budući da po samoj svojoj naravi zahtijeva regulaciju države, koja u tom pitanju ima izvjesnu slobodu procjene. Ta ograničenja, međutim, ne smiju umanjiti pristup sudu na takav način ili do takve mjere da s time bude narušena sama bit "prava na sud". Takva se ograničenja također neće smatrati suglasnima članku 29. stavku 1. Ustava ako nisu propisana radi ostvarenja legitimnog cilja ili ne postoji razuman odnos razmjernosti između sredstava koja su upotrijebljena i cilja koji se namjeravao postići (vidi odluku Ustavnog suda broj: U-III-1/2009 od 3. studenoga 2010., objavljenu u "Narodnim novinama" broj 126/10.). Drugačije izneseno, takva ograničenja ne smiju ugroziti ili ograničiti pravo na pristup sudu na način koji ne bi bio u skladu s člankom 6. stavkom 1. Konvencije, osim kada takva ograničenja služe da bi se ostvario legitiman cilj te kada postoji proporcionalan odnos između cilja koji se želi ostvariti i nametnutih ograničenja. Ustavni sud je istaknuo i da je obveza sudova, i u situaciji vlastite nenadležnosti, pa i u situaciji zakonske podnormiranosti, pitanje sudske nadležnosti ili dopuštenosti pojedinog pravnog sredstva, metodom teleološkog tumačenja osigurati ostvarivanje prava na sud za svaku stranku, barem usmjeravanjem na drugi raspoloživi put učinkovite pravne zaštite utvrđenjem koji bi to pravni put bio, a ako ga nema onda utvrđenjem zašto sudska zaštita nije potrebna. Tako i u odluci poslovni broj U-III-2042/2013 od 19. svibnja 2020. (dostupno na: www.usud.hr).

8. Može se zaključiti da je obveza suda u upravnom sporu u situaciji kada posebnim zakonom, kojima se specijalno uređuje određena pravna materija, nije uređena ikakva daljnja upravno sudska zaštita, prilikom odlučivanja o tužbi podnesenoj protiv odluka državnih tijela i pravnih osoba s javnim ovlastima (javnopravnih tijela), kao prvi korak kod ispitivanja tužbe, procijeniti je li riječ o pojedinačnoj odluci u smislu članka 3. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21., u daljnjem tekstu: ZUS) koju je donijelo javnopravno tijelo kako je ono definirano člankom 2. stavkom 2. ZUS-a.

9. Prema odredi članka 2. stavka 1. ZUS-a cilj toga zakona je osigurati zakonitost i sudsku zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka povrijeđenih pojedinačnom odlukom ili postupanjem javnopravnog tijela, dok prema stavku 2. toga članka javnopravnim tijelom u smislu toga zakona smatra se tijelo državne uprave i drugo državno tijelo, tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravna osoba koja ima javnu ovlast i pravna osoba koja obavlja javnu službu (pružatelj javnih usluga).

10. Člankom 3. stavkom 1. točkom 1. do 4. ZUS-a je propisano da je predmet upravnog spora ocjena zakonitosti pojedinačne odluke javnopravnog tijela (upravnog akta), ocjena zakonitosti postupanja i propuštanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava da u zakonom propisanom roku odluči o pravu, obvezi ili pravnom interesu ili redovitom pravnom lijeku stranke odnosno da postupi prema propisi te ocjena zakonitosti sklapanja, raskidanja i izvršavanja upravnog ugovora, s time da je točkom 1. toga stavka upravni akt određen kao pojedinačna odluka kojom je javnopravno tijelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari. U tom smislu, elementi pojma pojedinačne odluke pretpostavljaju određenog nosioca, autoritativnost, pravno djelovanje, konkretnost i da se takva odluka donosi u nekoj upravnoj stvari.

11. Shodno članku 2. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09. i 110/21., u daljnjem tekstu: ZUP), upravnom stvari smatra se svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih stranaka (u daljnjem tekstu: stranke) neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje.

12. Iščitavajući citirane norme ZUS-a i ZUP-a valja zaključiti da kumulativne pretpostavke da bi se pojedini predmet smatrao upravnom stvari koja bi bila podvrgnuta upravno-sudskoj kontroli podrazumijevaju: a) odlučivanje od javnopravnog tijela, b) odlučivanje u upravnom postupku, c) odlučivanje o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičkih ili pravnih osoba ili drugih stranaka i, krajnje, d) neposredna primjena zakona, drugih propisa ili općih akata, kojima je uređeno pojedino upravno područje.

13. Može se i zaključiti da su razlozi za donošenjem ZUS-a očituju u većoj pravnoj sigurnosti i kvalitetnijoj zaštiti prava stranaka od odluka i postupanja javnopravnih tijela, pri čemu su, kao polazna osnova za njegovu izradu, uzeti u obzir europski standardi funkcioniranja pravne države, osobito članak 6. Konvencije. To je razvidno i iz obrazloženja Konačnog prijedloga Zakona o upravnim sporovima. Naime, primarni cilj ZUS-a je osigurati zakonitost i sudsku zaštitu prava i pravnih interesa fizičkih i pravnih osoba i drugih stranaka povrijeđenih pojedinačnim odlukama ili postupanjem javnopravnih tijela (članak 2. stavak 1. ZUS-a). Tom cilju je podređena cjelokupna regulacija, od legitimacije za pokretanje upravnog spora, položaja tužitelja i zainteresiranih osoba, tijek postupka, poglavito osiguranje usmene rasprave, ovlasti suda da sam utvrđuje činjenično stanje, da odlučuje o meritumu, odnosno pravu, obvezi ili pravnom interesu tužitelja (tzv. spor pune jurisdikcije) i konačno osiguranje izvršenja sudske odluke. U drugom je planu osiguranje objektivnog prava. Ono se, u pravilu, štiti kroz odlučivanje o subjektivnim pravima tužitelja, budući da se štiteći ta prava koja su povrijeđena odlukama ili postupanjem javnopravnih tijela, štiti i objektivni pravni poredak. Samo malobrojnim normama ZUS-a (primjerice ocjena zakonitosti općih akata) primarni je cilj zaštita objektivnog prava, a ne subjektivnog prava, iako se i u tim situacijama kroz zaštitu objektivnog prava štite subjektivna prava fizičkih i pravnih osoba. Stoga se može zaključiti i da je zakonodavac, uređujući novo pravno uređenje upravnog spora, naglasak stavio na zaštiti prava fizičkih i pravnih osoba, uglavnom tužitelja od odluka i/ili postupanja javnopravnih tijela, najčešće tuženika u upravnom sporu.

14. Polazeći od iznesenih pravnih stajališta i ocjena Ustavnog suda Republike Hrvatske te izloženih općenitih pravnih shvaćanja vezano za definiranje upravne stvari i cilja uspostavljanja novoga pravnog uređenja upravno-sudske zaštite te primijenivši ta načelna pravna shvaćanja na konkretan predmet, ocjenjujući pretpostavke za vođenje upravnog spora, valja istaknuti sljedeće.

15. Nije sporno da je tužitelj vlasnik stanice za tehnički pregled vozila u S., na adresi …, te da obavlja tehnički pregled vozila na temelju rješenja tužene poslovni broj 511-01-14-UP/I-1475/… od 24. travnja 2001.

15.1. Nije sporno ni da su policijski službenici 23. rujna 2020. obavili izvanredni nadzor rada navedene stanice za tehnički pregled vozila, da su oni o tomu izradili zapisnik i donijeli zaključak (koji je sadržan u tom zapisniku), a kojim su zaključili da se u trenutku nadzora interventni prilaz iz S. u. (DC-…) ne koristi za ulaz i izlaz vozila koji obavljaju tehnički pregled. Nije sporno ni da su tim zaključkom upućeni nositelji ovlaštenja za obavljanje tehničkih pregleda vozila uskladiti interventni ulaz sa izdanom dozvolom Grada S. te ishoditi suglasnost H. c. d. o. o.,

Tehničke ispostave S., na prometni elaborat.

15.2. Također, nije sporno da je tužitelj, osporenim zaključkom, upozoren da, ako se utvrdi da je stanica za tehnički pregled vozila otvorila interventni prilaz za ulaz i izlaz vozila koja obavljaju tehnički pregled, rješenjem će privremeno oduzeti ovlaštenje obavljanja tehničkih pregleda vozila u skladu s člankom 269. Zakona o sigurnosti prometa na cestama ("Narodne novine", broj: 67/08., 48/10., 74/11., 80/13., 158/13., 92/14., 64/15., 108/17., 70/19. i 42/20., u daljnjem tekstu: ZSPC) te da je tužitelj protiv toga zaključka izjavio prigovor o kojem nije odlučeno.

16. Pokazalo se spornim je li osporeni zaključak (sadržan u zapisniku o izvanrednom nadzoru) može biti predmet ocjene u upravnom sporu. Je li, u biti, riječ o pojedinačnoj odluci javnopravnog tijela čiju se zakonitost razmatra unutar upravno- sudske kontrole. Pokazalo se spornim i je li podredno riječ o postupanju javnopravnog tijela iz područja upravnog prava.

17. Odredbom članka 268. ZSPC-a je propisano da upravni i inspekcijski nadzor nad radom stanica za tehničke preglede vozila obavlja ministarstvo nadležno za unutarnje poslove.

17.1. Prema odredbi članka 269. stavka 1. ZSPC-a ako policijski službenik ministarstva nadležnog za unutarnje poslove nadzorom utvrdi da stanica za tehnički pregled vozila ne koristi propisane, umjerene i ispravne uređaje i opremu ili da objekt i prostor ne udovoljavaju propisanim uvjetima ili da tehničke preglede i poslove registracije vozila obavlja osoba koja nema dopuštenje (licenciju) ili ako povjerene poslove ne obavlja prema propisima o tehničkim pregledima i registraciji vozila i prema općim aktima iz članka 273. toga zakona, ministarstvo nadležno za unutarnje poslove rješenjem će stanici za tehnički pregled vozila zabraniti rad i odrediti rok za otklanjanje utvrđenih nedostataka.

17.2. Ako stanica za tehnički pregled vozila iz stavka 1. toga članka ne otkloni utvrđene nedostatke u određenom roku, ministarstvo nadležno za unutarnje poslove ukinut će joj ovlaštenje za obavljanje tehničkih pregleda vozila i poslova registracije vozila (članak 269. stavak 2. ZSPC-a).

17.3. Shodno odredbi članka 269. stavka 3. ZSPC-a protiv rješenja iz stavka 1. i 2. toga članka ne može se izjaviti žalba, ali se može pokrenuti upravni spor.

18. Teleološki tumačeći i iščitavajući citirane norme ZUS-a, ZUP-a i ZSPC-a pojedinačno i u njihovim združenim učincima, sud smatra da u konkretnom predmetu u navedenom stadiju postupka izvanrednog nadzora nije riječ o (konačnoj) pojedinačnoj odluci javnopravnog tijela kojom se odlučuje o ikakvim pravima, obvezama i/ili pravnim interesima tužitelja na području upravnog prava. Nije riječ o odluci koja bi bila predmet ocjene u upravnom sporu i o situaciji u kojoj bi tužitelju bila osigurana upravno-sudska zaštita. Sud smatra da se navedeni zaključak, ni u formalnom a ni u sadržajnom smislu, ne može podvesti pod pojedinačnu odluku ili postupanje, kojim se odlučili ili bi bilo povrijeđeno ikakvo pravo i/ili pravni interes tužitelja. Naime, tužitelj može osporiti zakonitost postupanja tuženika pa i u odnosu na konkretni stadij postupka nadzora samo tužbom protiv tzv. konačne odluke kojim je završen postupak nadzora nad radom stanice za tehnički pregled vozila ( ili rješenja o privremenoj zabrani rada iz članka 269. stavka 1. ZSPC-a ili rješenja o ukidanju ovlaštenja za obavljanje tehničkih pregleda vozila i poslova registracije vozila iz članka 269. stavka 2. ZSPC-a). Drugačije izneseno, ZSPC nije predvidio samostalnu upravnopravnu, odnosno upravno-sudsku zaštitu u odnosu na pojedine stadije postupka inspekcijskog nadzora rada stanica za tehnički pregled vozila prije donošenja rješenja iz članka 269. stavka 1. i 2. ZSPC-a.

19. Sud smatra i da u konkretnom predmetu nije riječ ni o situaciji propisanoj člankom 156. ZUP-a (zaštita od drugih oblika postupanja javnopravnog tijela), s obzirom na to da je zaštita od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela predviđena u području upravnog prava kada se o upravnoj stvari ne donosi odgovarajuća odluka (rješenje), a što ovdje nije slučaj. Izneseno pravno shvaćanje izrazio i Visoki upravni sud u odluci poslovni broj UsII-11/2021-… od 12. veljače 2021.

20. U izloženom osporeni zaključak ne predstava pojedinačnu odluku i/ili postupanja javnopravnog tijela koji bi bio predmet ocjene u upravnom sporu. Pogotovo nije riječ o pojedinačnoj odluci kojom se dira, odnosno odlučuje o ikakvom pravu, obvezi ili pravnom interesu tužitelja neposredno primjenjujući propise kojima je uređeno neko upravno područje u smislu odredbi članka 3. ZUS-a i članka 2. stavka 1. ZUP-a.

21. Stoga, a budući da ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora, valjalo je, na temelju odredbi članka 30. stavka 1. točke 2. i 7. ZUS-a, odbaciti tužbu kao nedopuštenu, odnosno riješiti kao u izreci.

UPRAVNI SUD U SPLITU,

u Splitu 24. siječnja 2023.

S U D A C

Silvio Čović

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ovoga rješenja dopuštena je žalba, u roku 15 dana od dana primitka pisanog otpravka istog, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, putem ovog suda, pisano, za Visoki upravni sud Republike Hrvatske (članak 67. stavak 1. u vezi s člankom 30. stavkom 2. ZUS-a).

DNA:

- opunomoćeniku tužitelja H. P., odvjetniku u OD G. i p.,

Pisarnica Z. II, Z.,

- u spis.