Republika Hrvatska
Upravni sud u Zagrebu
Zagreb, Avenija Dubrovnik 6
Poslovni broj: Us I-5406/2025-5
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
R J E Š E NJ E
Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji toga suda Janji Topol Krneta, uz sudjelovanje zapisničarke Gordane Katarine Rony, u upravnom sporu tužitelja ADLER BAU j.d.o.o., Zagreb, Ksaverska cesta 47, OIB: 39242314457, zastupan po odvjetniku Toniju Primorcu, odvjetniku iz Rijeke, Prolaz Marije Krucifikse Kozulić 2/III, protiv tuženika Ministarstva rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike, Zagreb, Ulica grada Vukovara 78, OIB: 53969486500, radi brisanja s Popisa poslodavaca, 24. srpnja 2026.,
r i j e š i o j e
I Tužba se odbacuje kao nedopuštena.
II Odbacuje se prijedlog tužitelja za određivanje privremene mjere brisanja tužitelja, poslodavca s Popisa poslodavaca kod kojih je tijekom inspekcijskog nadzora zapisnikom utvrđeno postojanje neprijavljenog rada.
III Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.
Obrazloženje
1. Tužitelj je podnio tužbu protiv tuženika radi poništenja očitovanja tuženika klasa: 110-01/25-01/251, ur. broj: 524-03-01-02/3-25-2 od 5. prosinca 2025. te radi brisanja tužitelja s popisa poslodavaca kod kojih je tijekom inspekcijskog nadzora zapisnikom utvrđeno postojanje neprijavljenog rada.
U tužbi osporava zakonitost postupanja tuženika, a koje se sastoji u tomu da je tuženik tužitelja uvrstio na javno dostupni Popis poslodavaca kod kojih je tijekom inspekcijskog nadzora zapisnikom utvrđeno postojanje neprijavljenog rada (tzv. crna lista). Smatra da njegovo uvrštavanje na navedeni Popis nije zakonito te da odlučne činjenice nisu pravilno utvrđene, te u cijelosti osporava tuženikovo postupanje. Ističe da je navedenim postupanjem tuženika tužitelju onemogućeno ishođenje novih radnih dozvola za državljane trećih zemalja; ranije izdane dozvole za rad kod tužitelja podliježu reviziji i riziku od ukidanja; da je tužitelju onemogućeno produženje postojećih radnih dozvola za strane radnike koji već zakonito borave i rade na području Republike Hrvatske i to u trajanju šest godina. Navodi da se na opisani način tužitelj suočava s neposrednom i ozbiljnom prijetnjom da će više od 20 stranih državljana, zaposlenih kod tužitelja, u kratkom roku ostati bez važećih dozvola za boravak i rad, čime će automatski biti dovedeni u situaciju nezaposlenosti i nereguliranog boravka. Ukazuje da bi takav ishod imao izravne i dalekosežne posljedice, ne samo po radnike, već i po samog tužitelja, čije bi poslovanje bilo dovedeno u pitanje, uključujući mogućnost daljnjeg ispunjavanja ugovorenih obveza prema partnerima i klijentima. Smatra da su protuustavne odredbe Zakona o strancima, Zakona o suzbijanju neprijavljenoga rada i Pravilnika o objavi podataka o poslodavcima kod kojih je proveden nadzor u području prijavljivanja rada. Ističe da postojećim zakonodavnim rješenjem prema kojem se poslodavac kažnjava i stavlja u nepovoljan pravni položaj isključivo na temelju jednostranog i ne sudskog utvrđenja državnog tijela, predstavlja grubo i nedopušteno ograničenje prava na pristup sudu i ozbiljno narušava ustavna prava. Navodi da se poslodavac na tzv. popis poslodavaca kod kojih je utvrđeno postojanje neprijavljenoga rada stavlja isključivo temeljem zapisnika inspektora Državnog inspektorata (čl. 12. Zakona o suzbijanju neprijavljenoga rada), a Ministarstvo rada taj popis objavljuje javno na svojim mrežnim stranicama, a da se pri tome ne provodi nikakav sudski postupak, niti se čeka pravomoćna presuda kojom bi se utvrdila krivnja poslodavca. Nadalje, ističe da na popisu poslodavac ostaje punih šest godina, osim ako u posebnom postupku uspije osporiti nalaz inspektora. Navodi da se tuženiku obratio podnošenjem prigovora podnesenog na temelju članka 156. Zakona o općem upravnom postupku, na što mu je tuženik odgovorio očitovanjem da se ne radi o postupanju iz područja upravnog prava.
Zahtijeva da sud poništi očitovanje tuženika od 5. prosinca 2025. te da sud naloži tuženiku da izbriše tužitelja kao poslodavca s Popisa poslodavaca koji kod kojih je tijekom inspekcijskog nadzora zapisnikom utvrđeno postojanje neprijavljenog rada. Predlaže i izdavanje privremene mjere, koja je svojim sadržajem u osnovi jednaka tužbenom zahtjevu.
2. Tuženik u odgovoru na tužbu prvenstveno prigovara promašenoj pasivnoj legitimaciji. Navodi da tuženik uopće nije provodio upravni postupak utvrđenja neprijavljenog rada niti temeljem istog poduzimao bilo kakve mjere ili vodio bilo kakve postupke protiv tužitelja. Ističe da se radnja upisa podataka o poslodavcu kod kojeg su od strane neovisnog inspekcijskog tijela zatečeni neprijavljeni radnici ne provodi u okviru upravnog postupka niti o tome tuženik posjeduje bilo kakav neupravni predmet, već je u pitanju postupanje koje tuženik mora provesti temeljem zaprimljene obavijesti tog inspekcijskog tijela, na način propisan člankom 12. Zakona i člankom 6. Pravilnika o objavi podataka o poslodavcima kod kojih je proveden nadzor u području prijavljivanja rada. Tuženik ističe da nije ovlašten vršiti nadzor nad radom Državnog inspektorata, koji je zasebno i samostalno javnopravno tijelo. Osim toga, tuženik nema saznanja da je tužitelj postupao protivno Zakonu o strancima, jer iz obavijesti koju je zaprimio od Državnog inspektorata proizlazi da je prekršio samo Zakon o radu i Zakon o mirovinskom osiguranju. Tuženik pojašnjava da su način i uvjeti brisanja s popisa poslodavaca kod kojih je utvrđeno postojanje neprijavljenog rada propisani člankom 12. stavkom 6. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada te člankom 7. Pravilnika o objavi podataka o poslodavcima kod kojih je proveden nadzor u području prijavljivanja rada, da se navedeni uvjeti odnose isključivo na protek propisanog razdoblja ili na postojanje odgovarajuće pravomoćne sudske odluke kojom je utvrđeno da nije prekršio odgovarajuće propise u području prijavljivanja rada odnosno kojom se odbija optužba protiv poslodavca. Smatra da obzirom da takvi dokazi ne postoje u konkretnom slučaju, da tuženik ne može brisati poslodavca - ovdje tužitelja s Popisa poslodavaca kod kojih je utvrđeno postojanje neprijavljenog rada jer nisu ispunjeni uvjeti predviđeni Zakonom i Pravilnikom. Predlaže da sud odbaci tužbu, podredno odbije tužbeni zahtjev
3. Tužba nije dopuštena.
4. Odredbom članka 3. stavka 1. točkom 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24, 39/26) propisano je da je predmet upravnog spora ocjena zakonitosti pojedinačne odluke kojom je javnopravno tijelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari (upravni akt) protiv koje nije dopušteno izjaviti redovni pravni lijek, zatim ocjena zakonitosti postupanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava kojim je povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes protiv kojeg nije dopušteno izjaviti redovni pravni lijek (točka 2.), te ocjena zakonitosti propuštanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava da u zakonom propisanom roku odluči o pravu obvezi ili pravnom interesu ili redovitom pravnom lijeku stranke, odnosno postupi prema propisu (točka 3.).
Sukladno odredbi članka 38. stavka 5. Zakona o upravnim sporovima spor se može pokrenuti nakon što je iscrpljena svaka druga zakonom propisana pravna zaštita.
Odredbom članka 46. stavka 1. točke 7. Zakona o upravnim sporovima propisano je da će sud rješenjem odbaciti tužbu, je tužba podnesena u stvari koja ne može biti predmet upravnog spora.
Odredbom članka 46. stavka 1. točke 3. Zakona o upravnim sporovima propisano je da će sud rješenjem odbaciti tužbu, ako protiv pojedinačne odluke, postupanja ili upravnog ugovora nije iskorišten redovit pravni lijek.
Odredbom članka 12. stavaka Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada („Narodne novine“, broj:) propisano je da će se poslodavca brisati s popisa iz stavka 2. ovoga članka nakon proteka razdoblja od šest godina od dana kada je zapisnikom utvrđeno
Člankom 156. ZUP-a propisano je da osoba koja smatra da joj je drugim postupanjem javnopravnog tijela iz područja upravnog prava, o kojem se ne donosi rješenje, povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes, može izjaviti prigovor sve dok takvo postupanje traje ili traju njegove posljedice. Člankom 122. stavcima 1. i 3. ZUP- a propisano je da se prigovor izjavljuje čelniku tijela, ako ovim Zakonom nije drukčije propisano, te da čelnik tijela odlučuje o prigovoru rješenjem u roku od osam dana od dana izjavljivanja prigovora.
5. Među strankama nije sporno da je, nakon provedenog inspekcijskog nadzora od strane Državnog inspektorata kod tužitelja utvrđeno obavljanje neprijavljenog rada, slijedom čega je Državni inspektorat, temeljem obaveze iz članka 12. Zakona o suzbijanju neprijavljenog rada, (Narodne novine, broj: 151/22-dalje ZoSNR) o navedenom obavijestio tuženika, koji ga je, kako i tužitelj tvrdi, uvrstio na popis poslodavaca kod kojih je tijekom inspekcijskog nadzora zapisnikom utvrđeno postojanje neprijavljenog rada, tzv. "crnu listu".
6. Po ocjeni suda (takav stav zauzeo je Visoki upravni sud Republike Hrvatske u rješenju poslovni broj Usž-524/2026-2 od 7. svibnja 2026.), ne radi se o drugom postupanju iz područja upravnog prava kakvo ima u vidu odredba članka 156. ZUP -a, budući da tuženik samo ažurira evidenciju popisa poslodavaca koju javno objavljuje, a na temelju obavijesti Državnog inspektorata kojoj prethodi provedeni inspekcijski postupak i zapisnik/rješenje Državnog inspektorata. Naime, predmetno rješenje kojim je utvrđen neprijavljeni rad donosi se u upravnom postupku i isto stranke mogu osporavati podnošenjem tužbe u upravnom sporu, sukladno članku 7. ZoSNR. S tim u vezi upućuje se i na odredbu članka 12. stavka 6. ZoSNR prema kojem će se poslodavca brisati s popisa iz stavka 2. ovoga članka nakon proteka razdoblja od šest godina od dana kada je zapisnikom utvrđeno postojanje neprijavljenoga rada odnosno ranije ako se u posebnom postupku uspješno ospori činjenica postojanja neprijavljenoga rada utvrđena zapisnikom iz članka 7. stavka 1. ovoga Zakona. Dakle, tužitelj je ovlašten u upravnom postupku pred Državnim inspektoratom, kao i u eventualnom upravnom sporu protiv odluke istog osporavati utvrđenja iz zapisnika te u upravnom sporu koji se vodi radi ocjene zakonitosti zapisnika i pripadajućeg rješenja predložiti određivanje odgodnog učinka tužbe, odnosno predložiti izdavanje privremene mjere. Tužitelj, dakle, ni u pogledu meritornog odlučivanja niti u pogledu preventivnih mjera nije bez pravne zaštite u odnosu na svoje traženje, te vođenje ovog spora nije jedini put pravne zaštite njegovih prava.
7. Slijedom iznesenog, sud je zaključio da je tužba podnesena u stvari koja ne može biti predmet upravnog spora, podredno da nije iscrpljena svaka druga zakonom propisana pravna zaštita, pa ne postoje pretpostavke za vođenje spora, te je stoga sukladno članku 46. stavku 1. Zakona o upravnim sporovima, tužbu odbacio kao nedopuštenu.
8. Pri odbacivanju tužbe, ne postoji pravna osnova za meritorno razmatranje prijedloga za izdavanje privremene mjere, pa je odlučeno kao u točki II. ovog rješenja. Podredno, da je tužiteljev prijedlog za izdavanje privremene mjere bio meritorno razmotren, taj bi prijedlog bio odbijen. Ustaljena je, naime, sudska praksa prema kojoj sadržaj privremene mjere izdane u upravnom sporu ne može činiti, u osnovi, usvajanje tužbenog zahtjeva.
Zagreb, 24. srpnja 2026.
Sutkinja:
Janja Topol Krneta
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ovog rješenja dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave rješenja.
Dna:
1. Odvjetnik Toni Primorac, Prolaz Marije Krucifikse Kozulić 2/III, [adresa] Rijeka
2. Ministarstvo rada, mirovinskog sustava, obitelji i socijalne politike, Ulica grada Vukovara 78, [adresa] Zagreb
3. U spis
