Republika Hrvatska

Upravni sud u Zagrebu

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-2464/2026-5

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu pojedincu toga suda Manueli Ostoić Čačinović, uz sudjelovanje zapisničarke Anite Burza, u upravnom sporu tužitelja KE, iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], zastupanog po opunomoćeniku Martinu Sherriju, Zagreb, Kordunska 1, protiv tuženika Grada Zagreba, Trg Stjepana Radića 1, Zagreb, OIB: 61817894937, radi poništenja rješenja, nakon usmene i javne rasprave, dana 23. srpnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

I Poništava se rješenje tuženika Grada Zagreba, KLASA: UP/I-371-03/23- 006/10 URBROJ: 251-11-01/009-23-2 od 13. listopada 2023. i predmet se vraća na ponovni postupak.

II Nalaže se tuženiku da u roku 30 dana od dana pravomoćnosti presude nadoknadi tužitelju troškove upravnog spora u iznosu od 5.000,00 eura (pettisuća) eura, zajedno s pripadajućim zakonskim zateznim kamatama tekućim od dana donošenja odluke o trošku, ako ga tuženik ne podmiri u ostavljenom roku, dok se u preostalom dijelu zahtjev tužitelja odbija.

Obrazloženje

1. Osporavanim rješenjem tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/I-371-03/23-006/10, URBROJ: 251-11-01/009-23-2 od 13. listopada 2023. odbačen je kao nedopušten prigovor tužitelja izjavljen radi zaštite od drugog oblika (ne)postupanja Grada Zagreba, te je odbijen tužiteljev zahtjev za naknadu troškova postupka.

1.1. Rješenjem prvostupanjskog suda poslovni broj Us I-5452/2023-6 od 30. srpnja 2025. odbačena je tužba te je odbijen zahtjev za naknadu troška upravnog spora.

1.2. Rješenjem Visokog upravnog suda RH poslovni broj: Usž-4424/2025-2 od 17. travnja 2026. poništeno je rješenje prvostupanjskog suda i predmet je vraćen na ponovno suđenje.

2. Predmet ovog upravnog spora je naprijed navedeno rješenje tuženika od 13. listopada 2023. kojim je kao nedopušteno odbačen prigovor tužitelja i izjavljen radi zaštite od drugog oblika (ne)postupanja Grada Zagreba (nepostupanje po zahtjevu tužitelja za produljenje ugovora o najmu javno najamnog stana).

3. Tužitelj u tužbi i tijekom spora navodi kako je činjenično stanje pogrešno utvrđeno, pogrešno je primijenjeno materijalno pravo. Dalje dodaje kako je predmetni prigovor, koji je odbačen osporavanim rješenjem tuženika, izjavljen jer je tužitelj još 20. srpnja 2023. podnio Gradu Zagrebu ispunjeni obrazac zahtjeva za produljenje ugovor a o najmu javno najamnog stana u svrhu izvršenja, odnosno temeljem točke 5 Zaključka Gradonačelnika Grada Zagreba, KLASA: 370-01/18-02-456; URBROJ: 251-03-02-18-7., a kojim je prethodno bilo od strane tuženika pravomoćno odlučeno o pravu tužitelja na dodjelu stana u najam primjenom Odluke o najmu stanova (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 7/09., 22/09., i 26/14, pročišćeni tekst broj: 27/2021-dalje u tekstu Odluka) Točkom 5. zaključka odlučeno je da će se ugovor o najmu produžiti ako najmoprimac prije isteka ugovorenog vremena podnese zahtjev za produženje ugovora i dokaže da za to ispunjava uvjete (dokaže da je prebivališno prijavljen na adresi stana koji koristi kao najmoprimac, da on i članovi njegove obitelji nemaju u vlasništvu useljiv odgovarajući stan ili kuću na području RH i da ispunjava ju sve obveze iz ugovora o najmu javno najamnog stana.

3.1. Tuženik je osporavano rješenje donio temeljem čl.122. ZUP-a (Narodne novine, broj:47/09., 110/21) prigovor tužitelja odbacio navodeći kako se ne radi o upravnoj stvari pri čemu je to rješenje sadržavalo i jasnu uputu o pravnom lijeku koja je glasila da je pravni lijek tužba naslovnom sudu.

3.2 Tužitelj ističe kako je zanemarena činjenica da je tužitelj zahtjev za produljenje ugovora podnio temeljem zaključka tuženika koji predstavlja akt kojim je odlučeno o pojedinačnim pravima i obvezama tužitelja, i to sve primjenom općeg akta, Odluke kojom su utvrđeni uvjeti, postupak i mjerila za davanje u najam javno najamnih stanova u vlasništvu Grada Zagreba, donesene u sklopu strategije i osiguranja prava na najam stana. S tim uvezi naveo je kako postupak davanja u najam započinje raspisivanjem natječaja, a završava donošenjem zaključka o davanju stana u najam i potom sklapanjem ugovora o najmu stana, a ne po slobodnoj volji sudionika pravnog posla kako je to kod obveznog prava koje je dispozitivno pravo

3.3. Pozvao se na odluke Ustavnog suda RH broj: U-III-2042/2013., i broj U- III-2100/2014, o pravnoj naravi Odluke o najmu stanova, pozvao se i na pravno shvaćanje Europskog suda za ljudska prava (dalje ESLJP) u 1.779. presude KHODORKOVSKIY I LEBEDEV protiv Rusije (Zahtjevi br. 11082/16 i 13772/05 iz srpnja 2013.) te na daljnje shvaćanje ESLJP-a izneseno u Odluci HASANI protiv Hrvatske (Odluka o dopuštenosti zahtjeva br.20844/09) i Čakarević protiv Hrvatske (Zahtjev br.48921/13) presuda 26. travnja 2018.

3.4 Smatra kako je na temelju Odluke ostvario pravo koje se može tretirati kao socijalno pravo jer je bilo predvidljivo i određeno u dovoljnoj mjeri i to pojedinačnim aktom, zaključkom, uz točno određene uvjete, a koje je tužitelju osiguravalo pravo na najam stana po privilegiranim uvjetima s obzirom na propise te proveden natječaj i time je u biti tužitelj osiguravao sebi ustavno pravo na dom kroz uživanje prava najma stana pa ima pravo zajamčeno u t.5. zaključka i na produljenje ugovora o najmu.

3.5 Ističe kako nije razumno tvrditi da se radi o stvari iz obveznog prava jer je u pitanju stambeni odnos koji ne proizlazi iz obveznog prava i volje stranaka, već iz izvršenja Odluke i volje građana čije je predstavničko tijelo donijelo Odluku te iz Zaključka koji je donijelo izvršno tijelo tuženika te koji utječe na pojedinačna prava tužitelja, a koja za temelj imaju upravno pravo. Posebno stoga što iz obrazloženja prijedloga Odluke proizlazi da se njome propisuju mjerila i uvjeti za davanje stanova u najam i to prije svega socijalno ugroženim osobama te stoga ni na koji način nisu predmet obveznog prava već samo upravnog prava. Uputio je i na odluku USRH vezano za opremu novorođenčadi koju također dodjeljuje Grad Zagreb, a koje je pravno shvaćanje sadržano u Odluci U-III-472/2014 od 19. travnja 2018. Upućuje i na citirane odluke USRH broj: U-III -472/2014 te U-III-815/2013, sve imajući u vidu da je i konkretnim općim aktom Grada Zagreba osigurano socijalno pravo stranaka na stambeno zbrinjavanje.

3.6 Podsjetio je kako raspolaganje javnom imovinom od strane države predstavlja javnu stvar, odnosno upravnu stvar kada se odlučuje o pojedinačnom predmetu.

4. Predlaže sudu usvojiti tužbeni zahtjev poništiti osporavano rješenje i predmet vratiti na ponovni postupak.

5. Tuženik u odgovoru na tužbu u cijelosti ostaje kod navoda danih u obrazloženju osporavanog rješenja. Dalje je naveo kako s obzirom na narav odluke o produljenju ugovora o najmu javno najamnog stana pri čemu je mogućnost produljenja bila utemeljena na točki 5. Zaključka tuženika jasno proizlazi da se radi o postupanju koje nije upravna stvar. Odluka o raspolaganju vlasničkim pravima (tako i vlasničkim pravima tuženika kao pravne osobe javnog prava) nje upravna stvar kojom se utvrđuje neko upravno područje iz čl.2. ZUP-a već raspolaganje utemeljeno na pravu vlasništva na nekoj stvari.

5.1 Tuženik smatra da se radi o čistom vlasničko pravnom raspolaganju tuženika nekretninom koje je vlasnik, a dvostrani obvezno pravni odnos između tuženika i tužitelja koji je nastao, uređen je sklopljenim ugovorom o najmu stana. Zaključuje kako svrha izvršenja zaključka tuženika nije donošenje upravnog akta niti provođenje upravnog postupka već postupak završava sklapanjem ugovora o produljenju najma koji je obvezno pravne naravi i isključivo je diskrecijsko pravo tuženika, a kako to proizlazi iz odluka Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Usž-2173/21 i USž-1127/24.

5.2. Predlaže sudu da odbije tužbeni zahtjev.

6. Tužbeni zahtjev je osnovan.

7. Sud je održao usmenu i javnu raspravu u prisutnosti zamjenice opunomoćenika tužitelja i punomoćnice tuženika, na temelju odredbe članka 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24).

8. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja, te razmatrajući sporna činjenična i pravna pitanja, sud je izvršio uvid u sudski spis i spis tuženika priložen uz odgovor na tužbu.

9. Uvidom u osporavano rješenje od 13. listopada 2023. utvrđeno je da je isto doneseno temeljem čl.122. stavka 3 Zakona o općem upravnom postupku povodom prigovora tužitelja radi drugog oblika (ne) postupanja javnopravnog tijela, podnesenom jer tuženik nije odlučio o zahtjevu tužitelja za produljenje ugovora o najmu stana. Prigovor je odbačen uz obrazloženje da se u konkretnom slučaju ne radi o postupanju iz područja upravnog prava.

10. Sud utvrđuje, a kako to proizlazi iz Rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj Usž-4424/25-2, da osporavano rješenje tuženika po osnovi donošenja, po svom obliku, sadržaju i učinku predstavlja upravni akt u smislu čl.3. ZUS-a i članka 122. ZUP-a, a ujedno je tim rješenjem tužitelju dana uputa da protiv tog rješenja može pokrenuti upravni spor, sukladno čl.122.ZUP-a.

11. Sukladno naprijed navedenom za rješavanje ovog spora mjerodavne su odredbe ZUS-a, ZUP-a i Odluke o najmu javno najamnih stanova ("Službeni glasnik Grada Zagreba, 7/09., 22/09 i 26/14-dalje Odluka).

12. Sukladno čl.31. Odluke odavanju stana u najam, na prijedlog Povjerenstva, odlučuje gradonačelnik zaključkom (st.1.) na zaključak se radi njegova preispitivanja može uložiti prigovor gradonačelniku u roku od 8 dana od dana dostave (st.2).

12.1 Prema čl.33.st.1. Odluke Ugovor o najmu stana sklopljen na određeno vrijeme produžit će se pod istim uvjetima ako najmoprimac, 30 dana prije isteka ugovorenog roka podnese zahtjev za produženje ugovora o najmu stana.

12.2 Sukladno čl.22. Odluke ugovor o najmu produžit će se ako najmoprimac podnese zahtjev prije isteka ugovorenog vremena i dokaže da je prebivališno prijavljen na adresi stana koji koristi kao najmoprimac, da on i članovi njegovog obiteljskog kućanstva nemaju u vlasništvu useljiv odgovarajući stan ili kuću na području RH i da ispunjava sve obveze iz ugovora o najmu javno najamnog stana.

13. Iz citiranih odredbi proizlazi kako će se na temelju Odluke provesti postupak po okončanju kojeg će se donijeti akt - zaključak kojim će se dati u najam stan u vlasništvu Grada Zagreba, kao jedinice lokalne samouprave.

14. Razmatrajući pravni narav te pojedinačne odluke ističe se kako ZUS u čl.3 određuje upravni akt kao pojedinačnu odluku kojom je javnopravno tijelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari. Javnopravnim tijelom su smislu ZUS-a smatra se, i tijelo jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave (čl.2 ZUS-a). Pojam upravne stvari određuje čl.2. ZUP-a koji propisuje da se upravnom stvari smatra svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih stranaka neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje (stavak 1.) Upravno stvari smatra se i svaka stvar koja je zakonom određena kao upravna stvar (čl.2.st.2. ZUP-a)

14.1 Bitne karakteristike upravnog akta su: konkretnost, autoritativnost, neposredne pravne posljedice i donositelj.

14.2 Pojedinačni akti, doneseni na temelju Odluke imaju element konkretnosti, po čemu se, kao svi, upravni akti, razlikuju od pravne norme, odnosno opće normativnih akata. Iz navedenih pojedinačnih akata razabire se i drugi esencijalni element upravnog akta-autoritativnost jer akt donosi izvršno tijelo lokalne vlasti prema kojem je adresat akta subordiniran.

14.3 Pojedinačni akti doneseni na temelju Odluke stvaraju neposredne pravne posljedice za njihove adresate u ovoj konkretnoj stvari (priznaje im se pravo na najam stana u vlasništvu grada Zagreba u određenom razdoblju). Pored navedenog pojedinačni akti o kojima je u konkretnom slučaju riječ i po donositelju (Gradski ured za upravljanje imovinom i stanovanje Grada Zagreba) ulaze u kategoriju upravnih akata.

14.4 Iz navedenog proizlazi kako je u konkretnom slučaju pojedinačnim aktom na autoritativan način odlučeno o pravima podnositelja prijave, odnosno o priznavanju prava na najam konkretnog stana i o obvezi plaćanja najamnine u određenom iznosu na temelju podzakonskog opće normativnog akta (Odluke), što tim pojedinačnim aktima, neovisno o njihovu nazivu daje pravnu narav upravnog akta.

15. Gradski stanovi dani su u najam nakon provedenog upravnog postupka u kojem je utvrđivano ispunjavanje uvjeta propisanih Odlukom.

16. Slijedom navedenog, ako najmoprimac, kao ovdje tužitelj podnese zahtjev za produljenje ugovora o najmu, nadležni gradski ured je dužan o istome odlučiti donošenjem pojedinačnog akta i to nakon što ispita postojanje uvjeta za produljenje ugovora o najmu stanova u vlasništvu Grada Zagreba, koji se u najam daju temeljem Odluke koju je donijela Skupština grada Zagreba.

17. I produljenje navedenog Ugovora podliježe istim pravilima i u istovrsnom, upravnom postupku, u kojem je, prije donošenja odluke o produljenju ugovora o najmu treba utvrditi ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete za produljenje ugovora. Uvjeti za sklapanje, produljenje i prestanak ugovora o najmu određeni su upravnim aktom-zaključkom, a nisu prepušteni slobodi ugovaranja ugovornih strana na tržištu, već se radi o upravno pravnom postupanju radi ostvarivanja prava na korištenje imovine u javnom vlasništvu, koji postupak i uvjeti su određeni općim aktom jedinice lokalne samouprave, a konkretizira se i Zaključkom izvršnog tijela te jedinice jer su njime utvrđeni uvjeti davanja javnopravnog stana u najam konkretnoj osobi.

18. Iz naprijed navedenih razloga, uvažavajući shvaćanje VUS-a izneseno u naprijed navedenom Rješenju sud osporavano rješenje tuženika nije ocijenio zakonitim.

19. Slijedom iznesenog, tuženik će u postupku nakon ove presude usvojiti prigovor tužitelja i u ponovnom postupku riješiti o zahtjevu tužitelja, uvažavajući prethodno izneseno stajalište suda sukladno članku 151. stavku 2. Zakona o upravnim sporovima, kojim je propisano da je tuženik vezan pravnim shvaćanjem i primjedbama suda.

12. Stoga je sud na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima riješio kao u izreci.

13. Tužiteljima je obzirom na potpuni uspjeh u sporu, na temelju članka 147. Zakona o upravnim sporovima i odredbi Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“ broj: 138/23 i 107/25), dosuđen trošak sastava tužbe u iznosu od 1.250,00 Eur-a, za sastav podneska od 12. siječnja 2024. u iznosu od 1.250,00 Eur-a, sastav žalbe na presudu od 31. srpnja 2025. u iznosu od 1.250,00 Eur-a, te pristup na ročište održano 16. srpnja 2023. u iznos u od 1.250,00 Eur-a, što ukupno iznosi 5.000,00 Eur-a.

14. Tužitelju nije dosuđen trošak u iznosu od 312,50 Eur-a budući isti nije obrazložen i specificiran i nije razvidno na što se taj trošak odnosi.

U Zagrebu, 23. srpnja 2026.

Sutkinja:

Manuela Ostoić Čačinović

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv točke I ove presude nije dopuštena žalba sukladno članku 127. stavku 1. Zakona o upravnim sporovima. Protiv odluke o troškovima sadržane u točki II izreke dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. Odvjetnik Martin Sherri, [adresa] Zagreb, Kordunska 1

2. Grad Zagreb, [adresa] Zagreb, Trg Stjepana Radića 1

3. U spis