REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U OSIJEKU
Osijek, Vukovarska cesta 31/III
Poslovni broj: Us I-1022/2025-9
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
R J E Š E NJ E
Upravni sud u Osijeku, po sutkinji Jasenki Beker Rupčić, uz sudjelovanje zapisničarke Sabine Branković, u upravnom sporu tužitelja ZZ, [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Ureda zastupnika Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava, Zagreb, Krležin gvozd 17, OIB: 98898752468, kojeg zastupa Županijsko državno odvjetništvo u Osijeku, Kapucinska 21, Osijek, a isto opunomoćenica UZ, državnoodvjetnička savjetnica, radi zahtjeva za uvid u spis, 22. srpnja 2026.
r i j e š i o j e
Tužba se odbacuje.
Obrazloženje
1. Tužitelj je podnio tužbu protiv tuženika zbog neodlučivanja o tužiteljevom zahtjevu za razgledavanje spisa ZZ protiv Hrvatske, odnosno zbog nedonošenja rješenja iz članka 84. stavka 4. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09., 110/21., u daljnjem tekstu: ZUP). Ističe da je tuženik javnopravno tijelo te da je kod tuženika i kod Europskog suda za ljudska prava u Strasbourgu u predmetu 963/18 ZZ protiv Hrvatske bio i jest stranka . Navodi da je tuženik prema članku 27. stavcima 2. i 3. Zakona o Vladi Republike Hrvatske i Uredbi o izmjenama i dopunama Uredbe o Uredu zastupnika Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava ustrojen da za Vladu obavlja stručne poslove. Također ističe da je tuženik u obavljanju povjerenih poslova prema članku 3. stavku 1. točki 5. Uredbe o Uredu zastupnika pred Europskim sudom za ljudska prava ovlašten pregovarati sa tužiteljem te stoga smatra da je sukladno odredbi članka 2. ZUP-a u upravnoj stvari ovlašten rješavati o pravima i pravnim interesima tužitelja.
1.1. Tužitelj je stajališta da je tuženik nesporno ovlašten rješavati o tužiteljevom pravu ili pravnom interesu za razgledavanje spisa po njegovom zahtjevu, a da se tuženik nije proglasio stvarno ili mjesno nenadležnim za primitak podneska zaprimljenog 1. rujna 2025., odnosno zahtjeva za razgledavanje spisa. Nadalje, da je tuženik morao, ukoliko je predmetni zahtjev odbijen, donijeti rješenje prema članku 84. stavku 4. ZUP-a, a tužitelj je podnio i prigovor na isto. Predlaže Sudu saslušati tužitelja i tuženika na okolnost iz kojih razloga je tužitelju kao stranci odbio dopustiti razgledavanje spisa ZZ protiv Hrvatske i u propisanom roku nije rješenjem odlučio o prigovoru tužitelja te narediti tuženiku u primjerenom roku donošenje odluke o razgledavanju spisa ZZ protiv Hrvatske.
2. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnome navodi kako je Ured zastupnika Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava stručna služba Vlade Republike Hrvatske kao javnopravnog tijela osnovana Uredbom o Uredu zastupnika Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava („Narodne novine“ , broj: 18/12., 84/18., u daljnjem tekstu: Uredba), dok sukladno članku 36. stavku 2. Zakona o državnom odvjetništvu („Narodne novine“, broj: 67/18., 21/22., 16/25.) državno odvjetništvo zastupa Vladu Republike Hrvatske u upravnim sporovima. Dodaje da u cijelosti osporava tužbu i tužbeni zahtjev te predlaže odbaciti tužbu kao nedopuštenu jer se tužba ne odnosi na upravnu stvar ili upravni akt niti se radi o stvari koja može biti predmet upravnog spora, dok podredno predlaže odbiti tužbeni zahtjev. Ističe da je na zahtjev tužitelja odgovorio dopisom od 12. rujna 2025. te je tužitelj podnio prigovor i tražio donošenje rješenja, ali ga je tuženik dopisom od 1. listopada 2025. uputio na raniji dopis od 12. rujna 2025. Dodaje da je predmet ZZ protiv Hrvatske (br. zahtjeva 963/18) koji se vodio pred Europskim sudom za ljudska prava završen donošenjem presude od 9. travnja 2024., a u navedenom predmetu Republiku Hrvatsku zastupala je ĐZ, zastupnica [adresa] pred Europskim sudom za ljudska prava.
2.1. Tuženik navodi da sukladno Konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Poslovniku Europskog suda za ljudska prava, kao i Uredbi, ovlasti zastupnice Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava ograničene su na zastupanje i obranu Republike Hrvatske kao države, odnosno njezinih tijela, u predmetima pred Europskim sudom za ljudska prava u kojima je Republika Hrvatska tužena stranka, dok odnos između tužitelja i Ureda u kontekstu postupka pred Europskim sudom nije odnos "vlast – građanin", već odnos "tužitelj – tuženik" u sudskom sporu. Nadalje, činjenica da zastupnica može pregovarati radi prijateljskog rješenja spora pred Europskim sudom ne znači da tuženik vodi upravni postupak niti donosi upravne akte o pravima i obvezama tužitelja. Dodatno, eventualno prijateljsko rješenje proizlazi iz sporazuma stranaka u okviru postupka pred Europskim sudom, a ne iz jednostrane odluke Ureda zastupnika. Takav sporazum (ugovor) stoga ne predstavlja upravni akt Ureda, jer nema obilježja autoritativne odluke javnopravnog tijela niti je Ured njegov donositelj.
2.2. Ističe da je tužitelj temeljem Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj: 25/13., 85/15. i 69/22., u daljnjem tekstu: Zakon) dana 10. veljače 2025. od tuženika tražio presliku dopisa Ureda kojim se od Županijskog suda u Osijeku i/ili sutkinje toga Suda tražilo pisano očitovanje o njenom odlučivanju po žalbama, a u vezi predmeta ZZ protiv Hrvatske (br. zahtjeva 963/18). Tužitelj je na rješenje Ureda kojim je njegov zahtjev odbačen uložio žalbu Povjereniku za informiranje koji je rješenjem od 9. srpnja 2025. odbio zahtjev za pristup informacijama kao neosnovan uz obrazloženje da „dopis koji je predmet postupka predstavlja razmjenu mišljenja između dvaju tijela javne vlasti, a za potrebe postupka pred Europskim sudom za ljudska prava, te se ista može podvesti pod odredbu članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona“. Slijedom navedenog, činjenica da je Povjerenik meritorno odlučivao o zahtjevu tužitelja (i isti odbio), potvrđuje da je tužitelj u tom postupku nastupao isključivo kao građanin u okviru režima Zakona. Budući da se odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama, sukladno članku 1. stavku 3. tog Zakona, ne primjenjuju na stranke u postupcima, pravomoćno rješenje Povjerenika jasno ukazuje na to da tužitelj u odnosu na traženu dokumentaciju nema status stranke iz članka 84. ZUP-a, jer bi u protivnom Povjerenik, sukladno članku 1. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, bio nenadležan za postupanje.
2.3. Tuženik nadalje citira odredbe članka 2. stavka 1., članka 4. stavka 1. i članka 15. stavka 1. ZUP-a te ističe da se zahtjev za razgledavanje spisa predmeta koji je tužitelj podnio odnosi na predmet koji se vodio pred Europskim sudom za ljudska prava Šplajt protiv Hrvatske (br. zahtjeva: 963/18) u kojem je tužitelj tužio Republiku Hrvatsku, a zastupnica Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava je zastupala Republiku Hrvatsku u tom sporu. Znači, ne radi se o upravnom postupku u kojem je Ured zastupnika Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava rješavao o tužiteljevim pravima, obvezama ili pravnim interesima u smislu ZUP- a. Slijedom navedenog, u ovoj stvari tuženik nije bio dužan donijeti rješenje u smislu ZUP-a, pa dopis kojim je tužitelju odgovoreno ne predstavlja upravni akt, ni formalno niti po učincima na prava tužitelja.
2.4. Stoga tuženik smatra da sukladno članku 4. stavku 1. ZUP-a tužitelj ne može tražiti uvid u spis jer se upravni postupak o tužiteljevim pravima, obvezama ili pravnim interesima nije vodio pred Uredom zastupnika Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava, a niti Ured ima zakonom određenu nadležnost za vođenje upravnih postupaka, a kako je propisano člankom 15. stavkom 1. ZUP -a. Dodatno, Uredba ne propisuje vođenje upravnog postupka prema podnositeljima zahtjeva niti pravo na razgledavanje spisa Ureda u smislu ZUP-a.
2.5. Iz navedenog proizlazi da se u konkretnom slučaju ne radi o upravnoj stvari, jer tuženik u upravnom postupku ne rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima tužitelja. Odredba članka 84. ZUP-a o razgledavanju spisa, na koju se tužitelj neosnovano poziva, odnosi se na spis predmeta u upravnom postupku (u upravnoj stvari), a ne na bilo koju dokumentaciju koju tijelo posjeduje u svojoj evidenciji ili arhivi. Stoga se ne može primijeniti na spis koji je nastao radi zastupanja Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava.
2.6. Osim toga, podnošenje prigovora ne može promijeniti pravnu narav stvari niti neupravnu stvar pretvoriti u upravnu stvar u smislu ZUP-a. Posljedično, tužiteljevi navodi da mu je uskraćena pravna zaštita jer nije doneseno rješenje nisu osnovani.
2.7. Slijedom svega navedenog, tuženik predlaže da Sud tužbu odbaci kao nedopuštenu, podredno da je odbije kao neosnovanu.
3. Tužitelj u očitovanju od 18. veljače 2026. ističe da Županijsko državno odvjetništvo u Osijeku nije ovlašteno zastupati tuženika koji nije Vlada Republike Hrvatske. Naglašava da se tužba odnosi na „šutnju administracije“, a ne na pristup informacijama, kao i da je tuženik prema članku 2. Uredbe o uredskom poslovanju obveznik primjene iste. Smatra da tuženik bez ikakvog zakonskog razloga ne dopušta tužitelju da izvrši uvid u predmet, dok se prema članku 45. Uredbe očito radi o službenim prepiskama sa Županijskim sudom u Osijeku i sutkinjom toga Suda, Europskim sudom za ljudska prava u Strasbourgu, tužiteljem i drugima koja je obavljena neupravnim aktima. Ponovno se poziva na članak 84. stavak 1. ZUP-a i tvrdi da navedena odredba ne pravi razliku između razgledavanja upravnih i neupravnih spisa predmeta.
4. Obzirom da sud nakon primitka tužbe prvenstveno ispituje nadležnost za postupanje po tužbi, urednost tužbe te postojanje pretpostavki za vođenje upravnog spora (članak 43. Zakona o upravnim sporovima - „Narodne novine“, broj: 36/24., nastavno: ZUS), Sud je ocijenio da ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora, odnosno da tužba nije dopuštena.
5. Prvenstveno valja naglasiti da nisu osnovani prigovori tužitelja da Županijsko državno odvjetništvo nije ovlašteno zastupati tuženika prema odredbi članka 36. stavka 2. Zakona o državnom odvjetništvu kojom je propisano da Državno odvjetništvo zastupa Vladu Republike Hrvatske u upravnim sporovima. Naime, Ured zastupnika Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava je stručna služba Vlade Republike Hrvatske kao javnopravnog tijela osnovana Uredbom pa iz istoga proizlazi da je Državno odvjetništvo Republike Hrvatske ovlašteno zastupati ovdje tuženika u upravnom sporu.
6. Odredbom članka 3. ZUS-a propisano je da predmet upravnog spora jesu: 1. ocjena zakonitosti pojedinačne odluke kojom je javnopravno tijelo odlučilo o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari (upravni akt) protiv koje nije dopušteno izjaviti redoviti pravni lijek; 2. ocjena zakonitosti postupanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava kojim je povrijeđeno pravo, obveza ili pravni interes stranke protiv kojeg nije dopušteno izjaviti redoviti pravni lijek ; 3. ocjena zakonitosti propuštanja javnopravnog tijela iz područja upravnog prava da u zakonom propisanom roku odluči o pravu, obvezi ili pravnom interesu ili redovitom pravnom lijeku stranke odnosno da postupi prema propisu; 4. ocjena zakonitosti sklapanja, raskidanja i izvršavanja upravnog ugovora.
7. Člankom 46. stavkom 1. točkom 7. ZUS-a propisano je da će Sud rješenjem odbaciti tužbu jer ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora ako utvrdi da je tužba podnesena u stvari koja ne može biti predmet upravnog spora.
8. Sukladno članku 2. ZUP-a, upravnom stvari se smatra svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih stranaka neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje.
9. Prema odredbi članka 3. ZUP-a, ovaj se Zakon primjenjuje u postupanju u svim upravnim stvarima. Samo se pojedina pitanja upravnog postupka mogu zakonom urediti drukčije, ako je to nužno za postupanje u pojedinim upravnim područjima te ako to nije protivno temeljnim odredbama i svrsi ovoga Zakona (stavak 1.). Ovaj se Zakon primjenjuje na odgovarajući način na sklapanje upravnih ugovora i na svako drugo postupanje javnopravnih tijela iz područja upravnog prava, koje ima neposredan učinak na prava, obveze ili pravne interese stranaka, ako zakonom nije drukčije propisano (stavak 2.).
10. Sukladno članku 4. stavku 1. ZUP-a, stranka u upravnom postupku je fizička ili pravna osoba na zahtjev koje je pokrenut postupak, protiv koje se vodi postupak ili koja radi zaštite svojih prava ili pravnih interesa ima pravo sudjelovati u postupku.
11. Člankom 2. Uredbe propisano je da je zastupniku Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava (u daljnjem tekstu: zastupnik) povjereno zastupanje državnih interesa Republike Hrvatske u svim postupcima pred Europskim sudom za ljudska prava i u drugim tijelima Vijeća Europe.
12. Prema odredbi članka 3. Uredbe, u obavljanju povjerenih poslova zastupnik je ovlašten: – zastupati Republiku Hrvatsku u svim postupcima pred Europskim sudom za ljudska prava, – koordinirati izvršenja presuda i odluka Europskog suda za ljudska prava u Republici Hrvatskoj, – predstavljati Republiku Hrvatsku u postupku nadzora izvršenja pred Odborom ministara Vijeća Europe, – davati mišljenje o usklađenosti hrvatskih propisa s Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: Konvencija) i sudskom praksom Europskog suda za ljudska prava, – pregovarati sa strankama koje sudjeluju u postupku pred Europskim sudom za ljudska prava u svrhu postizanja prijateljskog rješenja spora sukladno članku 39. Konvencije,
– pratiti razvoj sudske prakse Europskog suda za ljudska prava i upoznavati sve grane vlasti s istom kao i s razvojem Konvencije, te pratiti razvoj sudske prakse sudova Europske unije i drugih međunarodnih tijela u području ljudskih prava, – sudjelovati u postupcima izrade nacrta prijedloga zakona radi usklađivanja s Konvencijom i sudskom praksom Europskog suda za ljudska prava, – predstavljati Republiku Hrvatsku u stručnim tijelima Vijeća Europe vezanim za rad Europskog suda za ljudska prava, te u drugim tijelima vezanim za razvoj Konvencije i konvencijskog prava.
13. Tužitelj se u tužbi poziva na članak 84. ZUP-a stavke 1. i 4. ZUP-a kojima je propisano da stranke i druge osobe koje dokažu pravni interes imaju pravo obavijestiti se o tijeku postupka i razgledati spis predmeta te o svom trošku umnožiti akte iz spisa, osim zapisnika o vijećanju i glasovanju članova kolegijalnih tijela, nacrta rješenja i drugih akata koji su propisima označeni određenim stupnjem tajnosti ili ako je to protivno interesu stranke ili trećih osoba (stavak 1.) te da se o odbijanju zahtjeva za razgledavanje i umnožavanje spisa donosi rješenje (stavak 4.).
14. Naime, tužitelj je 1. rujna 2025. tuženiku podnio zahtjev za razgledavanje spisa Šplajt protiv Hrvatske (br. zahtjeva 963/18), a odnosi se na predmet koji se vodio pred Europskim sudom za ljudska prava u kojem je ovdje tužitelj tužio Republiku Hrvatsku, dok je zastupnica Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava zastupala Republiku Hrvatsku u tom sporu, a koji je završio donošenjem presude od 9. travnja 2024. Potom je tužitelj 18. rujna 2025. čelniku tijela podnio prigovor te iako se isti nije pozvao na članke ZUP-a na kojima temelji prigovor, pretpostavka Suda je da je tužitelj prigovor podnio sukladno članku 122. ZUP-a.
15. Kao što je već navedeno, jedna od temeljnih zadaća zastupnika je da je ovlašten zastupati Republiku Hrvatsku u svim postupcima pred Europskim sudom za ljudska prava.
16. Dakle, ne radi se o upravnom postupku u kojem je Ured zastupnika Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava rješavao o tužiteljevim pravima, obvezama ili pravnim interesima u smislu ZUP-a niti je tužitelj stranka u postupku prema članku 4. stavku 1. ZUP-a. Ukupnost netom spomenutih odredbi ZUS-a, ZUP- a i Uredbe ne upućuje na zaključak da zastupnik u slučajevima kada zastupa Republiku Hrvatsku kao državu u predmetima pred Europskim sudom za ljudska prava vodi upravne postupke i primjenjuje pravila upravnog postupka jer odluke donesene u ovakvim postupcima nemaju svojstvo pojedinačnog upravnog akta zakonitost kojeg , odnosno propust donošenja kojeg može biti predmet upravnog spora. Stoga Sud smatra da nema niti obveze javnopravnog tijela da donese rješenje u slučaju odbijanja zahtjeva za razgledavanje spisa, odnosno upravnosudske zaštite koja proizlazi iz odredbe članka 84. stavak 4. ZUP-a.
17. Slijedom navedenog, propust donošenja odluke o zahtjevu tužitelja za uvidom u spis predmeta, koji se ne odnosi na upravnu stvar u smislu članka 2. ZUP-a ne može biti predmetom upravnog spora, dok pravilno tuženik navodi da podnošenje prigovora u smislu odredbe članaka 122. ZUP-a ne može promijeniti pravnu narav stvari niti neupravnu stvar pretvoriti u upravnu u smislu ZUP-a. Osim toga, tuženik u odgovoru na tužbu također pravilno ističe kako činjenica da zastupnica sukladno Uredbi može pregovarati radi prijateljskog rješenja spora pred Europskim sudom ne znači da tuženik vodi upravni postupak niti donosi upravne akte o pravima i obvezama tužitelja.
18. Uzimajući u obzir da je tužba podnesena u stvari koja ne može biti predmet upravnog spora, valjalo je primjenom odredbe članka 46. stavka 1. točke 7. ZUS -a tužbu odbaciti kao nedopuštenu te je stoga odlučeno kao u izreci ovoga rješenja.
U Osijeku 22. srpnja 2026.
Sutkinja
Jasenka Beker Rupčić
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:
Protiv ovog rješenja dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave rješenja (članak 46. stavak 2. ZUS-a). Žalba protiv rješenja ne odgađa izvršenje rješenja (članak 128. stavak 3. ZUS-a).
DNA:
1. Tužitelju
2. Tuženiku po opunomoćeniku
