REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U ZAGREBU
Zagreb, Avenija Dubrovnik 6
Poslovni broj: Us I-2437/2026-6
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Anti Drezgi, uz sudjelovanje Branke Crnogorac, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja LEONELA consulting d.o.o., Velika Mlaka, Pavlinska 30, OIB: 79620197518, koje zastupa opunomoćenik Andro Marijanović, odvjetnik u Zagrebu, Dalmatinska 2, protiv tuženika Ministarstva unutarnjih poslova, Policijske uprave sisačko-moslavačke, Policijske postaje Petrinja, Petrinja, Ulica Ivana Mažuranića 5A, OIB: 36162371878, radi šutnje uprave, 22. srpnja 2026.,
p r e s u d i o j e
I. Odbija se tužbeni zahtjev kojim tužitelj traži da se naloži tuženiku da odluči o tužiteljevoj žalbi podnesenoj 12. veljače 2026. zbog propuštanja odlučivanja o zahtjevu za izdavanje dozvole za boravak i rad za državljanina treće zemlje VH.
II. Odbija se tužiteljev zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.
Obrazloženje
1. Tužitelj je podnio tužbu zbog propuštanja tuženika da odluči o žalbi podnesenoj 12. veljače 2026. zbog šutnje prvostupanjskog tijela u postupku izdavanja dozvole za boravak i rad za državljanina treće zemlje VH. Predlaže da sud naloži tuženiku donošenje odluke o žalbi te mu dosudi troškove upravnog spora.
2. Tuženik u odgovoru na tužbu navodi da žalba zbog šutnje uprave u postupku izdavanja dozvole za boravak i rad nije dopušten pravni lijek jer Zakon o strancima za takve postupke predviđa neposrednu sudsku zaštitu u upravnom sporu. Predlaže odbiti tužbu.
3. Tužitelj u očitovanju ostaje kod tužbe te smatra da je žalba dopuštena na temelju članaka 12. i 105. Zakona o općem upravnom postupku, budući da Zakon o strancima izričito ne isključuje žalbu zbog šutnje uprave.
4. Sud je rješenjem od 22. svibnja 2026. odlučio da će ovaj predmet riješiti u oglednom sporu, a spor je riješio bez održavanja rasprave na temelju članka 98. točke 4. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 36/24.; dalje: ZUS). Među strankama nisu sporne odlučne činjenice. Nesporno je da je podnesen zahtjev za izdavanje dozvole za boravak i rad, da o njemu nije odlučeno u roku propisanom Zakonom o strancima, da je tužitelj podnio žalbu zbog šutnje uprave te da drugostupanjsko tijelo o toj žalbi nije odlučilo. Sporno je isključivo pravno pitanje je li u takvom postupku žalba zbog šutnje uprave dopušten pravni lijek. Tužitelj u tužbi nije izričito zahtijevao održavanje rasprave, već je predložio da se, po potrebi, održi rasprava i provedu predloženi dokazi. Takva formulacija ne predstavlja izričit zahtjev za održavanje rasprave, nego prijedlog prepušten sudskoj ocjeni o potrebi njezina održavanja. Budući da ni tuženik u odgovoru na tužbu nije zahtijevao održavanje rasprave, ispunjene su pretpostavke za donošenje presude bez rasprave.
5. Tužbeni zahtjev nije osnovan.
6. Prema Zakonu o strancima (Narodne novine, broj 133/20., 114/22., 151/22. i 40/25.), protiv rješenja donesenih u postupku izdavanja, produljenja, odbijanja ili odbacivanja zahtjeva za izdavanje dozvole za boravak i rad nije dopuštena žalba, nego se sudska zaštita ostvaruje neposrednim pokretanjem upravnog spora. Naime, člankom 90. stavkom 4., člankom 91. stavkom 9., člankom 92. stavkom 4. i člankom 93. stavkom 4. Zakona o strancima propisano je da protiv tih rješenja nije dopuštena žalba, već se može pokrenuti upravni spor. Takvim posebnim uređenjem zakonodavac (lex specialis) je u postupcima izdavanja dozvole za boravak i rad isključio dvostupanjsko upravno odlučivanje te kao oblik pravne zaštite predvidio neposredni upravni spor. Slijedom toga, ni u slučaju propuštanja donošenja odluke u zakonom propisanom roku nije dopušteno koristiti žalbu zbog šutnje uprave prema općim odredbama Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21., dalje ZUP) kao lex generalis, već se zaštita ostvaruje neposredno u upravnom sporu. Dakle, takvo posebno uređenje predstavlja odstupanje od općih pravila ZUP-a te isključuje primjenu odredaba ZUP-a o žalbi kao redovitom pravnom lijeku i u slučaju propuštanja donošenja odluke u propisanom roku.
7. ZUP razlikuje dva modela pravne zaštite. U upravnim stvarima u kojima je dopuštena žalba pravna se zaštita ostvaruje podnošenjem žalbe, a nakon donošenja drugostupanjske odluke pokretanjem upravnog spora. Nasuprot tome, kada posebnim zakonom žalba nije dopuštena, pravna se zaštita ostvaruje neposrednim pokretanjem upravnog spora. Zakon o strancima upravo postupak izdavanja dozvole za boravak i rad svrstava u tu drugu skupinu upravnih stvari.
8. Stoga se odredbe članaka 12. stavka 1. ZUP-a i članka 105. stavka 2. ZUP- a, na koje se poziva tužitelj, ne mogu primijeniti na postupak izdavanja dozvole za boravak i rad. Na njihove odredbe nije moguće pozivati se kada je posebnim zakonom za određenu upravnu stvar propisan drukčiji sustav pravne zaštite. Budući da je Zakonom o strancima propisana neposredna sudska zaštita, tužitelj nije bio ovlašten podnijeti žalbu zbog šutnje uprave drugostupanjskom tijelu.
9. Iz toga slijedi da drugostupanjsko tijelo nije imalo zakonsku obvezu odlučiti o žalbi podnesenoj 12. veljače 2026. Sama okolnost da o toj žalbi nije donesena odluka ne predstavlja nezakonito propuštanje odlučivanja u smislu Zakona o upravnim sporovima jer se obveza odlučivanja može odnositi samo na dopušten pravni lijek.
10. Sud nije prihvatio navode tužitelja da je drugostupanjsko tijelo bilo dužno odlučiti barem o zahtjevu za naknadu troškova žalbenog postupka. Zahtjev za naknadu troškova dijeli pravnu sudbinu pravnog lijeka u kojem je postavljen te ne može samostalno stvoriti obvezu odlučivanja o žalbi koja prema posebnom zakonu nije dopuštena.
11. Sud nije prihvatio ni pozivanje tužitelja na odluku Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž-4059/2024 od 19. veljače 2025. jer se ona odnosi na drukčije zakonsko uređenje i pitanje iscrpljivanja redovitog pravnog lijeka prije pokretanja upravnog spora, dok je u ovom predmetu odlučno pitanje postoji li pravo na podnošenje žalbe zbog šutnje uprave u postupku izdavanja dozvole za boravak i rad.
12. Sud pritom primjećuje da je u vrijeme podnošenja tužbe (30. travnja 2026.) prvostupanjski upravni postupak već bio završen donošenjem rješenja kojim je zahtjevu tužitelja udovoljeno (9. ožujka 2026.). Stoga predmet ove tužbe više nije mogla biti zaštita prava na izdavanje dozvole za boravak i rad, nego isključivo zahtjev za nalaganje odlučivanja o žalbi. Ta okolnost dodatno potvrđuje zaključak iz prethodnih točaka obrazloženja da tužitelj ovim upravnim sporom nije mogao ostvariti zaštitu prava predviđenu Zakonom o strancima, nego je zahtijevao donošenje odluke o pravnom lijeku koji nije dopušten.
13. Budući da drugostupanjsko tijelo nije bilo dužno odlučiti o žalbi tužitelja, nisu ispunjene pretpostavke za usvajanje tužbenog zahtjeva kojim se traži nalaganje donošenja odluke. Stoga je na temelju članka 116. stavka 1. ZUS-a tužbeni zahtjev valjalo odbiti kao neosnovan.
14. Odluka o troškovima temelji se na članku 147. stavku 1. ZUS-a jer tužitelj nije uspio u upravnom sporu pa nema pravo na naknadu troškova.
U Zagrebu, 22. srpnja 2026.
Sudac:
Ante Drezga
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u roku od 15 dana od dana dostave presude.
DNA:
1. Odvjetnik Andro Marijanović – elektroničkim putem
2. Ministarstvo unutarnjih poslova, Policijska uprava sisačko-moslavačke, Policijska postaja Petrinja, Petrinja, Ulica Ivana Mažuranića 5A
3. U spis
