REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-2058/2026-9

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Anti Drezgi, uz sudjelovanje Branke Crnogorac, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja NOVA DUGA d.o.o., Ivanec, Trg hrvatskih Ivanovaca 9a, OIB: 89980381951, koje zastupa opunomoćenik Franjo Šebijan, odvjetnik u Varaždinu, Pavlinska 5, protiv tuženika Ministarstva pravosuđa, uprave i digitalne transformacije, Zagreb, Ulica grada Vukovara 49, OIB: 72910430276, radi šutnje uprave, 21. srpnja 2026.,

r i j e š i o  j e

I. Upravni spor se obustavlja.

II. O troškovima spora odlučit će se posebnim rješenjem.

Obrazloženje

1. Tužitelj u tužbi podnesenoj 15. travnja 2026. u bitnom navodi da tuženik nije u roku od odlučio o njegovoj žalbi podnesenoj 6. veljače 2026. protiv rješenja Krapinsko-zagorske županije, Upravnog odjela za opću upravu, imovinsko-pravne i zajedničke poslove, KLASA: UP/I-943-02/25-01/761, URBROJ: 2140-05-02/11-25-14 od 27. siječnja 2026.

2. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom navodi da je o žalbi odlučio rješenjem KLASA: UP/II-943-02/26-01/189, URBROJ: 514-04-03-01-01/07-26-03 od 26. svibnja 2026. i da je to rješenje zajedno sa spisom predmeta dostavljeno prvostupanjskom tijelu radi uručenja strankama. Ističe da je žalba sa spisom predmeta kod drugostupanjskog tijela zaprimljena 17. travnja 2026., pa smatra da je rješenje doneseno u zakonom propisanom roku. Prema stajalištu tuženika, rok za odlučivanje počinje teći tek od dana kada drugostupanjsko tijelo zaprimi žalbu zajedno sa spisom predmeta. Stoga predlaže da sud primarno odbaci tužbu kao prijevremeno podnesenu, podredno obustavi upravni spor zbog naknadnog donošenja drugostupanjskog rješenja. Ujedno predlaže odbiti zahtjev tužitelja za naknadu troškova postupka, pozivajući se na praksu Visokog upravnog suda (UsII- 154/2025) prema kojoj u trenutku podnošenja tužbe nije bio istekao zakonski rok od 60 dana za odlučivanje o žalbi.

3. Sud je rješenjem od 29. svibnja 2026. pozvao tužitelja na davanje izjave je li naknadno donesenom odlukom zadovoljan ili proširuje tužbeni zahtjev i na novu odluku. Tužitelj u ostavljenom roku nije dao izjavu.

4. U podnesku od 2. lipnja 2026. tužitelj osporava odgovor na tužbu i tvrdi da je tužba zbog šutnje uprave bila dopuštena. Smatra da rok od 60 dana iz članka 121. Zakona o općem upravnom postupku počinje teći od dana predaje uredne žalbe, a ne od dana kada drugostupanjsko tijelo zaprimi žalbu sa spisom. Kašnjenje u prosljeđivanju žalbe između upravnih tijela ne može ići na štetu stranke niti odgoditi početak roka za odlučivanje. Ističe da u trenutku podnošenja tužbe nije imao dostavljeno drugostupanjsko rješenje niti saznanja o tijeku žalbenog postupka te da bi prihvaćanje stajališta tuženika omogućilo proizvoljno produljenje rokova i ugrozilo svrhu zaštite od šutnje uprave. Predlaže odbiti navode tuženika, prihvatiti tužbu i dosuditi mu troškove postupka.

5. Sud je rješenjem od 7. srpnja 2026. odlučio da će ovaj predmet riješiti u oglednom sporu.

6. U ovom i drugim predmetima sporno je isto pravno pitanje: Od kojeg trenutka počinje teći rok od 60 dana iz članka 121. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09. i 110/21., dalje ZUP) za odlučivanje o žalbi? Prema stajalištu tužitelja rok teče od predaje uredne žalbe prvostupanjskom tijelu, dok prema stavu tuženika rok teče od dana kada drugostupanjsko tijelo zaprimi žalbu.

7. Činjenično stanje u ovom i drugim predmetima je gotovo identično. U svim predmetima doneseno je prvostupanjsko rješenje, tužitelj je prvostupanjskom tijelu izjavio žalbu protiv prvostupanjskog rješenja, a nakon proteka roka od 60 dana od predaje uredne žalbe prvostupanjskom tijelu i proteka daljnjeg roka od 8 dana tužitelj podnosi tužbu zbog šutnje uprave, dok drugostupanjsko tijelo donosi rješenje nakon podnošenja tužbe, ali unutar roka od 60 dana od zaprimanja žalbe.

8. Okolnost da se pojedini datumi procesnih radnji razlikuju od predmeta do predmeta ne znači da predmeti nisu iste činjenične prirode u smislu članka 108. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/24.; dalje ZUS). Odlučne činjenice u svim predmetima proizlaze iz istovrsnog činjeničnog obrasca, dok se spor među strankama svodi na isto pravno pitanje, odnosno na tumačenje trenutka od kojeg počinje teći rok za odlučivanje o žalbi iz članka 121. ZUP-a.

9. Ako se prihvati shvaćanje tužitelja u svim predmetima rok za odlučivanje o tužbu je istekao prije podnošenja tužbe, u trenutku podnošenja tužbe postojala je šutnja uprave, a tužba je bila dopuštena i osnovana u trenutku podnošenja. Budući da je tijekom spora drugostupanjsko tijelo donijelo rješenje, predmet spora prestao je postojati. Sud bi tada obustavio upravni spor, s obzirom da tužitelj nije proširio tužbeni zahtjev na doneseno drugostupanjsko rješenje.

10. Ako se prihvati shvaćanje tuženika, tada je tužba je prijevremena pa će sud odbaciti tužbu na temelju članka 46. stavka 1. točke 1. ZUS-a.

11. U presudi UsII-67/23-4 od 17. svibnja 2023. Visoki upravni sud zauzeo je stajalište: rok tuženika za donošenje rješenja o žalbi počeo je teći idućeg dana od dana kada je tuženik zaprimio žalbu. Sud smatra da se vrijeme tijekom kojeg se žalba nalazi kod prvostupanjskog tijela ne može pripisati drugostupanjskom tijelu jer ono za žalbu nije ni znalo. Temelj argumentacije je da drugostupanjsko tijelo ne može odlučivati o žalbi prije nego što ju zaprimi, ne može biti u „šutnji“ za nešto za što nema saznanja pa je odlučan trenutak kada je drugostupanjsko tijelo obaviješteno o žalbi.

12. To je stajalište Visoki upravni sud ponavlja i u rješenju Usž-4816/2025-3 od 26. svibnja 2026., gdje izričito navodi da rok za donošenje i dostavu rješenja o žalbi nije počeo teći jer se razdoblje u kojem tuženik nema saznanja o podnesenoj žalbi tužiteljice ne može smatrati njegovim propuštanjem donošenja odluke o tom redovnom pravnom lijeku te se izrijekom poziva upravo na predmet UsII-67/23.

13. Ustavni sud u odluci broj U-III-3400/2023 odbio je ustavnu tužbu protiv presude UsII-67/23. Međutim, Ustavni sud nije prihvatio ni odbacio materijalnopravno stajalište Visokog upravnog suda. Zbog toga se iz te odluke ne može izvući zaključak da je Ustavni sud potvrdio ustavnopravnu osnovanost stajališta Visokog upravnog suda o početku roka. Stoga navedena odluka Ustavnog suda ne predstavlja ustavnopravni odgovor na pitanje tumačenja članka 121. ZUP-a koje je predmet ovog oglednog spora.

14. Stajalište Visokog upravnog suda nije bez težine jer je teško govoriti o šutnji drugostupanjskog tijela prije nego što ono uopće zna da žalba postoji. Međutim, ovaj Sud smatra da se takvo tumačenje teško može uskladiti s tekstom članka 121. ZUP-a koji izričito propisuje da drugostupanjsko tijelo mora donijeti i dostaviti rješenje „najkasnije u roku od 60 dana od dana predaje uredne žalbe“, ne razlikujući predaju prvostupanjskom od zaprimanja kod drugostupanjskog tijela. Budući da se žalba, prema pravilima upravnog postupka, podnosi putem prvostupanjskog tijela (članak 110. stavak 1. ZUP-a), predaja žalbe tom tijelu predstavlja trenutak od kojeg zakon veže početak tijeka roka. Da je zakonodavac htio da rok počinje teći tek od dana kada drugostupanjsko tijelo zaprimi žalbu sa spisom predmeta, to bi izričito propisao. Umjesto toga, u članku 121. ZUP-a upotrijebio je izraz „od dana predaje uredne žalbe“, premda je bio svjestan da se žalba, sukladno članku 110. stavku 1. ZUP-a, podnosi prvostupanjskom tijelu. Stoga se ne može tumačenjem zamijeniti zakonski izraz „predaja uredne žalbe“ izrazom „zaprimanje žalbe kod drugostupanjskog tijela“.

15. Takvo tumačenje odgovara i svrsi zakonske odredbe. Kada bi početak roka ovisio o tome kada će prvostupanjsko tijelo proslijediti žalbu drugostupanjskom tijelu, trajanje postupka bilo bi u cijelosti prepušteno postupanju prvostupanjskog tijela. Ono bi moglo odgađati dostavu žalbe, a da pritom rok za odlučivanje drugostupanjskog tijela uopće ne počne teći. Time bi se zakonom propisani rok od 60 dana mogao proizvoljno produljivati, čime bi izgubio svoju zaštitnu funkciju.

16. Takvo tumačenje potvrđuje i sustavno tumačenje članka 121. ZUP-a. Naime, tom je odredbom propisano da drugostupanjsko tijelo mora u roku od 60 dana ne samo donijeti nego i dostaviti rješenje o žalbi. Kada bi se prihvatilo stajalište da rok počinje teći tek od dana kada drugostupanjsko tijelo zaprimi žalbu sa spisom predmeta, razdoblje tijekom kojeg se žalba nalazi kod prvostupanjskog tijela ostalo bi vremenski neograničeno. Time bi ukupno trajanje žalbenog postupka moglo znatno premašiti 60 dana, iako je zakonodavac upravo člankom 121. ZUP-a nastojao ograničiti trajanje cijelog drugostupanjskog postupka. Takvim bi tumačenjem zakonom propisani rok izgubio svoj objektivni karakter, jer bi njegovo trajanje ovisilo o brzini međusobne komunikacije javnopravnih tijela, a ne o zakonom unaprijed određenom početku njegova tijeka.

17. Osim toga, takvo je tumačenje u skladu s općim pravnim načelom prema kojem propusti javnopravnih tijela ne smiju ići na štetu stranke. Stranka je ispunila sve svoje zakonske obveze onoga trenutka kada je urednu žalbu predala prvostupanjskom tijelu na način propisan člankom 110. stavkom 1. ZUP-a. Stoga ne može snositi posljedice eventualnog zakašnjenja tog tijela u dostavi žalbe drugostupanjskom tijelu. Rizik nepravodobnog postupanja javnopravnih tijela mora snositi država, a ne građanin, što proizlazi i iz prakse Ustavnog suda Republike Hrvatske te Europskog suda za ljudska prava.

18. Suprotno tumačenje dovelo bi stranku u nerazuman i pravno nesiguran položaj. Stranka nakon uredne predaje žalbe prvostupanjskom tijelu nema nikakvu mogućnost utjecati na to hoće li i kada će to tijelo žalbu sa spisom predmeta dostaviti drugostupanjskom tijelu, niti je o tome u pravilu obaviještena. Ona raspolaže jedino podatkom kada je urednu žalbu predala prvostupanjskom tijelu te može utvrditi samo da u zakonom propisanom roku nije zaprimila odluku o žalbi. Prihvaćanje suprotnog tumačenja značilo bi da bi prije podnošenja tužbe zbog šutnje uprave stranka morala poduzimati dodatne radnje radi utvrđivanja unutarnjeg tijeka postupanja između dvaju javnopravnih tijela, primjerice tražiti uvid u spis ili na drugi način provjeravati je li i kada prvostupanjsko tijelo proslijedilo žalbu drugostupanjskom tijelu. Takva obveza ne proizlazi ni iz jedne odredbe ZUP-a niti se može razumno očekivati od stranke. Posljedice eventualnog propusta ili zakašnjenja u međusobnoj komunikaciji javnopravnih tijela ne mogu se prevaliti na građanina. Stranka ne može s dovoljnom pravnom sigurnošću ni utvrditi kada stječe pravo na podnošenje tužbe zbog šutnje uprave. Drukčije tumačenje značilo bi da ostvarivanje prava na sudsku zaštitu ovisi o okolnosti koja stranci nije poznata niti na koju može utjecati, što nije spojivo s načelom pravne sigurnosti i djelotvorne sudske zaštite.

19. Istina, u novijoj praksi Visokog upravnog suda izraženo je drukčije pravno shvaćanje prema kojem se razdoblje tijekom kojega drugostupanjsko tijelo nije upoznato s podnesenom žalbom ne može smatrati njegovim propuštanjem, pa rok počinje teći tek od zaprimanja žalbe kod drugostupanjskog tijela. Međutim, takvo tumačenje nije izričito utemeljeno na tekstu članka 121. ZUP-a, nego polazi od funkcionalnog shvaćanja da tijelo ne može biti u zakašnjenju prije nego što zaprimi predmet. Ono, međutim, dovodi do toga da trajanje žalbenog postupka ovisi o učinkovitosti prvostupanjskog tijela, a početak tijeka zakonskog roka o okolnosti koja nije poznata stranci niti na koju ona može utjecati. Stoga takvo tumačenje ne osigurava predvidljiv i objektivno određen početak tijeka roka kakav proizlazi iz članka 121. ZUP-a.

20. Slijedom navedenog, zauzeto je sljedeće pravno shvaćanje: Rok od 60 dana za donošenje drugostupanjskog rješenja računa od dana kada je žalba predana prvostupanjskom tijelu, a ne od dana kada drugostupanjsko tijelo zaprimi žalbu protiv prvostupanjskog rješenja.

21. Iz navedenog proizlazi da je tuženik odlučio o tužiteljevoj žalbi, odnosno nakon proteka zakonskog roka od 60 dana iz članka 121. ZUP-a te nakon podnošenja tužbe zbog šutnje uprave.

22. Sukladno članku 100. stavku 1. ZUS-a sud je pozvao tužitelja da izjavi je li naknadno donesenom odlukom zadovoljan ili proširuje tužbeni zahtjev i na novu odluku.

23. Prema članku 100. stavku 2. ZUS-a, ako tužitelj izjavi da je naknadno donesenom odlukom zadovoljan ili ne da izjavu u ostavljenom roku, sud će donijeti rješenje o obustavi spora. Budući da je tužitelj nije dao izjavu, sud je ovaj spor obustavio.

24. Na temelju članka 148. stavak 4. ZUS-a odlučeno je kao u točki II. izreke ovog rješenja.

U Zagrebu, 21. srpnja 2026.

Sudac:

Ante Drezga

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv točke I. izreke rješenja dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u roku od 15 dana od dana dostave rješenja.

Protiv točke II. izreke rješenja nije dopuštena žalba (članak 128. stavak 1. ZUS-a.).

DNA:

1. Odvjetnik Franjo Šebijan – elektroničkim putem

2. Ministarstvo pravosuđa, uprave i digitalne transformacije – elektroničkim putem

3. U spis