Republika Hrvatska
Upravni sud u Zagrebu
Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8
Poslovni broj: Us I-391/2025-6
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji Janji Topol Krneta, uz sudjelovanje zapisničarke Jasminke Janković, u upravnom sporu tužitelja ČĐ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], kojeg zastupa opunomoćenik Goran Vujanić, odvjetnik u Zagrebu, Amruševa ul. 8, protiv tuženika Ministarstva prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine Republike Hrvatske, Zagreb, Ulica Republike Austrije 14, OIB: 95093210687, uz sudjelovanje zainteresirane osobe Grad Zagreb, OIB 61817894937, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi utvrđivanja obveze plaćanja komunalnog doprinosa, 20. srpnja 2026.,
p r e s u d i o j e
I. Poništava se rješenje tuženika Ministarstva prostornoga uređenja, graditeljstva i državne imovine Republike Hrvatske, KLASA: UP/II-363-03/24-04/241, URBROJ: 531-03-4-24-2 od 28. studenog 2024.
II. Poništava se rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obnovu, izgradnju, prostorno uređenje, graditeljstvo, komunalne poslove i promet, Odsjeka za komunalni doprinos i naknadu za zadržavanje nezakonito izgrađene zgrade u prostoru , KLASA: UP/I-363-02/18-008/1370, URBROJ: 251-10-32-1/007-24-6AB od 2. travnja 2024.
Obrazloženje
1. Osporavanim rješenjem tuženika KLASA: UP/II-363-03/24-04/241, URBROJ: 531-03-4-24-2 od 28. studenog 2024. odbijena je žalba tužitelja podnesena protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za obnovu, izgradnju, prostorno uređenje, graditeljstvo, komunalne poslove i promet, Odsjeka za komunalni doprinos i naknadu za zadržavanje nezakonito izgrađene zgrade u prostoru, KLASA: UP/I-363-02/18- 008/1370, URBROJ: 251-10-32-1/007-24-6AB od 2. travnja 2024. Predmetnim prvostupanjskim rješenjem tužitelju je utvrđena obveza plaćanja komunalnog doprinosa za ozakonjenje nezakonito izgrađene stambene zgrade u [adresa], na č.k. br. 2889/3 k. o. [katastarska općina], obujma 1.516,46 m3, u iznosu od 16.301,94 eura.
2. Tužitelj je u tužbi osporio zakonitost rješenja tuženika uz argumentaciju da je nastupila zastara prava na utvrđenje obveze. Tužitelj zahtijeva poništavanje osporenih rješenja.
3. Tuženik je u odgovoru na tužbu osporio tužbu i tužbeni zahtjev te je u cijelosti ostao kod navoda danih u obrazloženju osporavanog rješenja.
4. Zainteresirana osoba se u odgovoru na tužbu pridružila navodima tuženika.
5. Sud je riješio spor bez rasprave na temelju članka 98. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine broj 36/24, 39/26, dalje ZUS), radi poštivanja načela ekonomičnosti i učinkovitosti, jer iz tužbe proizlazi da tužitelj faktično osporava samo primjenu prava, spisu prileže dokazi o svim odlučnim činjenicama, stranke u tužbi ili u odgovoru na tužbu izričito nisu zahtijevale održavanje rasprave te je sud utvrdio da je rješenje očito nezakonito iz razloga koji nisu navedeni u tužbi.
6. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja sud je pročitao u sudski spis i spis tuženika.
7. Tužbeni zahtjev je osnovan, jer je nastupila zastara prava na utvrđenje obveze.
8. Tužitelju je određena obveza komunalnog doprinosa kao suvlasniku nekretnine na kojoj je legalizirana nezakonito izgrađena zgrada, odnosno za koju je ishodio rješenje o izvedenom stanju KLASA: UP/I-350-05/2013-007/76, URBROJ: 251-13-22/506-2014-11 od 8. prosinca 2014., koje je postalo pravomoćno i izvršno 14. veljače 2016.
9. Odredbom članka 22. stavka 1. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama (Narodne novine, broj 86/12., 143/13., 65/17. i 14/19.) propisano je da su podnositelj zahtjeva, odnosno vlasnici zgrade za koju je doneseno rješenje o izvedenom stanju, osim za pomoćnu zgradu, dužni po izvršnosti tog rješenja platiti komunalni doprinos i vodni doprinos u skladu s posebnim propisima, ako ovim Zakonom nije propisano drukčije.
10. Obveza komunalnog doprinosa nastaje u trenutku pravomoćnosti rješenja o izvedenom stanju (argument iz članka 84. Zakona o komunalnom gospodarstvu, Narodne novine, broj 68/18., 110/18. i 32/20.) ili u trenutku izvršnosti rješenja o izvedenom stanju (argument iz članka 22. stavka 1. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama). Trenutak pravomoćnosti je mjerodavan i za pitanje koju odluku o komunalnom doprinosu treba primijeniti. Naime, sukladno članku 86. stavku 2. Zakona o komunalnom gospodarstvu (Narodne novine, broj 68/18., 110/18. i 32/20.) rješenje o komunalnom doprinosu u postupku pokrenutom po službenoj dužnosti donosi se u skladu s odlukom o komunalnom doprinosu koja je na snazi na dan pravomoćnosti rješenja o izvedenom stanju. Dakle, kada obveza plaćanja komunalnog doprinosa proizlazi iz postupka legalizacije, tada se komunalni doprinos utvrđuje na temelju odluke o komunalnom doprinosu koja je na snazi na dan pravomoćnosti rješenja o izvedenom stanju (tako i Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudi Usž-1890/21-2 od 4. lipnja 2021.). Stoga je vrijeme nastanka obveze komunalnog doprinosa trenutak pravomoćnosti ili izvršnosti rješenja o izvedenom stanju.
11. U konkretnom slučaju rješenje o izvedenom stanju Grada Zagreba, Gradskog ureda za prostorno uređenje, izgradnju grada, graditeljstvo, komunalne poslove i promet, KLASA: UP/I-350-05/2013-007/76, URBROJ: 251-13-22/506-2014-11 od 8. prosinca 2014., postalo je pravomoćno i izvršno 14. veljače 2016.
12. Iako je ranije shvaćanje da nema zastare utvrđivanja obveze plaćanja komunalnog doprinosa bilo izraženo u sudskoj praksi, ističe se da je njime bila popunjena pravna praznina u primjeni ranijeg Zakona o komunalnom gospodarstvu. Međutim, u ovoj upravnoj stvari treba primijeniti Zakon o komunalnom gospodarstvu (Narodne novine, broj 68/18., 110/18. i 32/20.), a taj Zakon i u postupku utvrđivanja komunalnog doprinosa upućuje na Opći porezni zakon (Narodne novine 115/2016, 106/2018, 121/2019, 32/2020, 42/2020, 114/2022, 152/2024, 151/2025, dalje OPZ). Stoga u ovoj upravnoj stvari na pitanje zastare, koje nije uređeno Zakonom o komunalnom gospodarstvu, treba primijeniti odredbe OPZ-a o zastari.
13. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je tužitelju, po službenoj dužnosti, utvrđen komunalni doprinos prvostupanjskim rješenjem od 2. travnja 2024., primjenom odredbi Zakona o komunalnom gospodarstvu (Narodne novine, broj: 26/03. - pročišćeni tekst, 82/04., 178/04., 38/09., 79/09., 153/09., 49/11., 84/11., 90/11., 144/12., 94/13., 153/13., 147/14. i 36/15.), primjena kojeg zakona po stavu ovog suda nije osnovana.
Naime, iako je obveza plaćanja komunalnog doprinosa posljedica izdavanja određene dozvole za gradnju objekta ili njegove legalizacije, postupak donošenja rješenja o komunalnom doprinosu zaseban je postupak u odnosu na postupak izdavanja odobrenja za gradnju.
Prema odredbi članka 40. stavka 3. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09., 110/21., dalje ZUP) kad se postupak pokreće po službenoj dužnosti, postupak se smatra pokrenutim kad službena osoba u javnopravnom tijelu poduzme bilo koju radnju sa svrhom vođenja postupka po službenoj dužnosti.
Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je prvostupanjsko tijelo 13. travnja 2021. poduzelo prvu radnju sa svrhom vođenja postupka utvrđivanja komunalnog doprinosa kada je izrađen prvi proračun troškova komunalnog doprinosa. Iz navedenog proizlazi da je postupak po službenoj dužnosti (prema odredbi članka 40. stavka 3. ZUP-a) pokrenut 13. travnja 2021. i da su u ovoj upravnoj stvari mjerodavne odredbe Zakona o komunalnom gospodarstvu (Narodne novine, broj 68/18., 110/18. i 32/20.), a ne odredbe Zakona o komunalnom gospodarstvu (Narodne novine, broj: 26/03. - pročišćeni tekst, 82/04., 178/04., 38/09., 79/09., 153/09., 49/11., 84/11., 90/11., 144/12., 94/13., 153/13., 147/14. i 36/15.) na koje se pozivaju javnopravna tijela.
Uz navedeno, ističe se i da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske u svojoj presudi poslovni broj Usž-3767/2023-2 od 21. svibnja 2024. zauzeo stav da prvu radnju prvostupanjskog tijela (koja je dostavljena tužitelju) predstavlja donošenje prvostupanjskog rješenja o utvrđenju obveze komunalnog doprinosa (bez obzira na datum proračuna troškova komunalnog doprinosa) te da se i prema ovom stavu u konkretnom slučaju primjenjuju odredbe Zakona o komunalnom gospodarstvu (Narodne novine, broj 68/18., 110/18. i 32/20.), a ne ranijeg zakona.
14. Zakon o komunalnom gospodarstvu (Narodne novine, broj 68/18., 110/18. i 32/20.), kao i raniji Zakon o komunalnom gospodarstvu ne sadrži odredbe o zastari. Međutim, za razliku od ranijeg Zakon o komunalnom gospodarstvu, novi Zakon o komunalnom gospodarstvu sadrži odredbu koja i u postupku donošenja rješenja o komunalnom doprinosu (a ne samo u postupku naplate utvrđenog komunalnog doprinosa) upućuje na supsidijarnu primjenu zakona kojim se uređuje opći odnos između poreznih obveznika i poreznih tijela koja primjenjuju propise o porezima i drugim javnim davanjima, a to je OPZ. Naime, odredbom članka 83. stavka 3. Zakona propisano je da se rješenje o komunalnom doprinosu donosi i ovršava u postupku i na način propisan zakonom kojim se uređuje opći odnos između poreznih obveznika i poreznih tijela koja primjenjuju propise o porezima i drugim javnim davanjima, ako ovim Zakonom nije propisano drugačije.
Uz sve navedeno, ističe se i da je Vrhovni sud Republike Hrvatske u presudi broj: U-zpz-12/2016-8 od 10. rujna 2024., zauzeo stav da je i prema ranije važećem Zakonu o komunalnom gospodarstvu komunalni doprinos novčano javno davanje te da se stoga na postupak utvrđenja obveze komunalnog doprinosa primjenjuju odredbe OPZ-a (a time i odredbe o zastari).
15. Prema odredbi članka 108. stavak 1. OPZ-a pravo i obveze poreznog tijela na utvrđivanje porezne obveze i kamata, pravo i obveza poreznog tijela na naplatu poreza, kamata i troškova ovrhe te pravo poreznog obveznika na povrat poreza, kamata i troškova ovrhe zastarijeva za šest godina računajući od dana kada je zastara počela teći.
Prema odredbi članka 108. stavak 2. OPZ-a zastara prava na utvrđivanje porezne obveze i kamata počinje teći istekom godine u kojoj je nastala porezna obveza. Nastanak porezne obveze propisan je posebnim poreznim zakonima.
Prema odredbi članka 109. stavak 2. OPZ-a na nastup zastare prava na utvrđivanje po službenoj dužnosti dužna su paziti prvostupanjska porezna tijela do donošenja i dostave poreznog rješenja.
Prema odredbi članka 109. stavak 3. OPZ-a na nastup zastare prava na utvrđivanje po službenoj dužnosti dužna su paziti i drugostupanjska tijela do donošenja i dostave rješenja o žalbi.
Prema odredbi članka 109. stavak 4. OPZ-a ako tijela iz stavaka 2. i 3. utvrde da je nastupila zastara prava, na utvrđivanje trebaju rješenjem utvrditi nastup zastare i obustaviti postupak.
Prema odredbi članka 109. stavak 8. OPZ-a rješenje o utvrđivanju ili naplati porezne obveze, kamata i troškova ovrhe doneseno nakon nastupa zastare je nezakonito.
16. Primjenjujući citirane odredbe OPZ-a u vezi članka 22. stavka 1. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama na konkretan slučaj proizlazi da je obveza komunalnog doprinosa nastala 2016. godine te da je zastara počela teći 1. siječnja 2017., iz čega proizlazi da je 1. siječnja 2023. nastupila zastara, dakle prije donošenja prvostupanjskog rješenja (2. travnja 2024.). S obzirom na to da su osporavana rješenja donesena nakon nastupa zastare, ona su očito nezakonita.
17. Slijedom navedenog, sud je osporavana rješenja ocijenio nezakonitim te je ista poništio primjenom odredbe članka 117. stavak 1. ZUS-a.
Zagreb, 20. srpnja 2026.
Sutkinja:
Janja Topol Krneta
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.
Dna:
1. Tužitelju
2. Tuženiku
3. Zainteresiranoj osobi
4. U spis
