REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U ZAGREBU
Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8
Poslovni broj: Us I-3951/2025-10
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda Jasni Peroš Nikolić, kao sucu pojedincu, uz sudjelovanje zapisničarke Anđele Hambašić, u upravnom sporu tužiteljice AN iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik iz Zagreba, Radnička cesta 32, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi prestanka prava novčane pomoći, nakon održane javne rasprave, dana 17. srpnja 2026.,
p r e s u d i o j e
I Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/25-014/39, URBROJ: 251-02-01/001-25-3 od 2. rujna 2025.
II Odbija se zahtjev tužiteljice za nadoknadu troškova upravnog spora.
Obrazloženje
1. Osporavanim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu zaštitu, Odjela za podršku djeci i obiteljima, Odsjeka za obiteljske potpore, KLASA: UP/I-551-06/25-014/336, URBROJ: 251-09- 14-2/002-25-03 od 11. kolovoza 2025., kao neosnovan i zahtjev za nadoknadu troška.
2. Tužiteljica u tužbi i tijekom spora pobija zakonitost osporavanog rješenja, u bitnome navodeći da da je Grad Zagreb, Gradski ured za obrazovanje, kulturu i sport, donio pojedinačni upravni akt, kojim su utvrđena prava tužiteljice i to pravomoćno, konačno i izvršno, a kako potvrđuje i sam tuženik obrazloženjem pobijanog upravnog akta. Navodi da Odluka o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj: 25/22- dalje u tekstu: Odluka 25/22) nije „zakon“ kako to propisuje odredba članka 13. Zakona o općem upravnom postupku za poništavanje, ukidanje ili izmjenu pravomoćnog akta, te da Zakon o općem upravnom postupku, kao zakon, propisuje mogućnost „poništaja, ukidanja ili izmjene“ pravomoćnog upravnog akta isključivo putem izvanrednih pravnih lijekova iz članaka 123. do 132. Zakona o općem upravnom postupku, da izmjena pravnog propisa nije jedan od razloga za izvanredni pravni lijek u upravnom postupku sukladno članku 123. do 132. Zakona o općem upravnom postupku niti su u konkretnom slučaju ispunjeni drugi propisani uvjeti za pokretanje istih izvanrednih pravnih lijekova niti je tuženik upravnim postupanjem pokrenuo takav postupak niti je pobijano rješenje doneseno u takvom postupku. Smatra da je tuženik sukladno Odluci bio dužan donijeti novi pojedinačni akt kojim će status tužiteljice nanovo urediti sukladno Odluci te da nije postojala zakonska osnova za „zamijeniti“ dijelove pravomoćnog upravnog akta sa nekim novim dijelovima, a obzirom na doseg odredbe članka 13. Zakona o općem upravnom postupku, i to sve do 31. prosinca 2022. godine, a što tuženik nije učinio. Osim toga, ističe da je Odluka nezakonita te je uslijed navedene činjenice nezakonito i pobijano rješenje koje se na istoj temelji, ali i na temelju iste obrazlaže, da je stoga protiv Odluke podnesen zahtjev za ocjenu zakonitosti Visokom upravnom sudu RH te zahtjev/tužbu Ustavnom sudu Republike Hrvatske, a o kojoj odluci ovisi i zakonitost pobijanog rješenja. Prigovara da bi osporavano rješenje bilo potpisano po gradonačelniku te predlaže provesti grafološko vještačenje na tu okolnost. Dodaje da je podnijela prigovor temeljem Odluke i temeljem članka 122. Zakona o općem upravnom postupku te da iz pobijanog rješenja nije vidljivo o kojem prigovoru je odlučeno, a kao posljedica toga prigovara i nadležnosti tuženika. Opreza radi, a obzirom da joj nije dostavljen cjeloviti odgovor na tužbu na očitovanje, predlaže Sudu omogućiti razgledavanje spisa predmeta. Ističe da je opći akt, temeljem kojeg je donesena pobijana pojedinačna odluka, nezakonit iz razloga koji proizlaze iz recentne i relevantne prakse Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u predmetu Usoz- 25/2024. U tom postupku je Visoki upravni sud Republike Hrvatske ukinuo kao nezakonit opći akt Grada Zagreba iz razloga što je Grad Zagreb opći akt donio bez ikakve poveznice na odgovarajuću zakonsku odredbu odnosno područja ili odredbu zakona koji regulira pravo koje se tim aktom uređuje odnosno bez zakonske osnove za njegovo donošenje. Navodi da je upravo Odluka tuženika koja uređuje materiju roditelja odgojitelja iz istog razloga nezakonita. Predlaže prekid postupka do donošenja odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske u predmetu U-III-654/24 te do donošenja odluke u predmetima pred Europskim sudom za ljudska prava u predmetima 9461/24, 8985/24 i 8792/24 te do donošenja odluke Visokog upravnog suda RH poslovni broj: Usoz-15/24 u predmetu podnositeljice ANŠ i to obzirom da je ovaj sud već prekidao subjektivne upravne sporove uslijed pendentnosti pred Ustavnim sudom i povodom objektivnog upravnog spora pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske.
3. Predlaže da Sud usvoji tužbeni zahtjev i poništi osporavano rješenje. Traži trošak za sastav tužbe, podneska od 18. lipnja 2026., zastupanja na ročištu i ročištu za objavu, svako u iznosu od 1.250,00 eura, za čekanje na ročište i čekanje na objavu, svako u iznosu od 437,50 eura te sudske pristojbe na tužbu u iznosu od 53,09 i presudu u iznosu od 66,36 eura.
4. Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje kod navoda danih u obrazloženju osporavanog rješenja. Obrazlaže da je prvostupanjsko rješenje donijeto na temelju odredbe članka 7. Odluke 25/22 iz razloga jer je nesporno utvrđeno da je dijete tužiteljice dana 11. prosinca 2021. navršilo 7 godina života. Navodi da je pobijano rješenje deklaratorni akt kojim se samo utvrđuje da su ispunjeni uvjeti koje propisuje odredba članka 7. stavka 1. alineje 1. Odluke za prestanak novčane pomoći za roditelja odgojitelja te je odlučan trenutak kad su nastupile okolnosti utvrđene u pravnoj normi zbog kojih je taj akt bio donesen. Navodi da je rješenja o usklađivanju novčane pomoći doneseno temeljem odredbe članka 6. Odluke/22 kojom je propisano da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno ovoj Odluci nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama ove Odluke, do 31. prosinca 2022. Ističe da je navedena Odluka 25/22 bila predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske (dalje u tekstu: VUSRH) te je VUSRH dana 27. veljače 2023. donio presudu broj: Usoz- 143/22 kojom je navedenu Odluku ocijenio zakonitom. Navodi da je u navedenoj presudi VUSRH, ponovno, kao i u ranijoj presudi Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. zaključio da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke/16. i Odluke/17. nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelj odgojitelj. Također, da je VUSRH ocijenio legitimnim pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba. Ukazuje da je VUSRH ocijenio legitimnim pravo Gradske skupštine Grada Zagreba na uređivanje odnosno modificiranje predmetne novčane pomoći te je prvostupanjsko rješenje donijeto upravo na temelju Odluke kojom se uređuje odnosno modificira predmetna novčana pomoć. Navedenu presudu VUSRH-a Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio je ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenog 2023.). Vezano uz obvezu nadležnog gradskog upravnog tijela da do 31. prosinca 2022. mora donijeti pojedinačni akt, ističe da je rok propisan odredbom članka 6.Odluke 25/22 instruktivan rok. Nadalje navodi da tužiteljici nije uskraćeno pravo na pravni lijek te kako je odredba članka 10. Odluke, kao i cijela Odluka zakonita. Napominje da prigovor kao pravni lijek iz članka 10. Odluke ne priječi pokretanje upravnog spora kao spora pune jurisdikcije pred nadležnim upravnim sudom, što je u konkretnom slučaju tužiteljica i učinila. U odnosu na navod tužiteljice da je podnijela i prigovor temeljem Odluke i prigovor temeljem članka 122. ZUP-a, navodi da odredba članka 122. ZUP-a supsidijarno regulira postupovnu materiju vezanu uz prigovore uređene drugim odredbama ZUP-a (članak 42., 154. 155., 156., 157. i 158. ZUP -a). Dakle, odredba članka 122. ZUP-a sadržava podredne postupovne odredbe, ali ne čini zasebno utemeljenje za neku vrstu prigovora koja nije obuhvaćena netom navedenim odredbama ZUP-a. Protivi se prijedlogu za grafološko vještačenje, budući da je gradonačelnik potpisao rješenje. Protivi se prijedlogu za prekid upravnog spora, budući da se upravni spor može riješiti bez obzira na podneseni prijedlog te ističe da se sudska praksa na koju se poziva tužiteljica odnosi na najam stanova.
5. Predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev kao neosnovan.
6. Radi ocjene zakonitosti osporavanog rješenja Sud je izvršio uvid u sudski spis i isprave priložene spisu tuženika te je održao javnu raspravu.
7. Strankama je, u skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 36/24 i 39/26 - dalje ZUS), dana mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora.
8. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je ocijenio tužbeni zahtjev neosnovanim.
9. Prema podacima spisa predmeta, dostavljenog ovom Sudu uz odgovor na tužbu, proizlazi da je prvostupanjskim rješenjem, donesenim po službenoj dužnosti, tužiteljici prestala novčana pomoć za roditelja odgojitelja sa danom 31. kolovoza 2025. na temelju odredbe članka 7. stavka 1. alineje 2. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 10/18, 20/21 i 25/22).
10. Odredbom članka 7. stavka 1. alineje 2. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja propisano je da novčana pomoć prestaje posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina.
11. Prema ocijeni ovoga Suda, tuženik je bio ovlašten pokretati postupke po službenoj dužnosti u vezi ranije priznatih isplata novčane pomoći, jer takvo ovlaštenje proizlazi iz članka 42. i članka 49. stavka 1. alineje 1. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/09 i 110/21), obzirom da je Grad Zagreb ovlašten provoditi opće akte koje se odnose na Grad Zagreb.
12. Svi izneseni prigovori nemaju utjecaja na činjenicu da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske 27. veljače 2023. donio presudu broj: Usoz-143/22 kojom je navedenu Odluku o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ocijenio zakonitom, te je ponovno, kao i u ranijoj presudi Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022., zaključio da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke iz 2016. i Odluke iz 2017. nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelj odgojitelj.
13. Visoki upravni sud Republike Hrvatske u točci 124. presude istakao je da Odluka tuženika iz 2022. ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo, kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti, te da se odredbama Odluke iz 2022. ponovno usklađuje visina mjesečnih novčanih iznosa, ali se i nadalje ne dira u pravomoćnost upravnog akta u dijelu koji se odnosi na ostvarivanje prava na novčanu pomoć.
14. Naime, kao što je to i tuženik elaborirao u odgovoru na tužbu, a koje navode ovaj Sud neće ponavljati, pravilno je tuženik utvrdio činjenicu da je dijete tužiteljice za koje je ostvarila pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja navršilo 7 godina života, te navedenu činjenicu tužiteljica ne osporava niti u upravnom postupku niti u upravnom sporu, a sve u skladu s naprijed navedenom Odlukom i pravnim shvaćanjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske iznesenim u presudi od 27. veljače 2023.
15. Za napomenuti je također da je Ustavni sud Republike Hrvatske donio odluku U-III/1744/2023 od 21. studenoga 2023., kojom je odbio ustavne tužbe podnesene u povodu presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz- 143/22-91 od 27. veljače 2023. i rješenja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-149/22-12 od 13. ožujka 2023.
16. Nadalje, potrebno je napomenuti da nije postojala obveza donošenja odluka o novčanoj pomoći roditeljima odgojiteljima s obzirom na činjenicu da prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava niti je jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Polazeći od navedenoga kao i neupitne ovlasti jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da autonomno uređuje dodjelu novčane pomoći u okviru svog samoupravnog djelokruga, prema mišljenju ovog Suda, nadležnost za donošenje odluke o dodjeljivanju novčane pomoći, visini novčane pomoći i prestanku novčane pomoći u nadležnosti je jedinice lokalne samouprave. Time što je člankom 10. navedene Odluke propisan prigovor kao pravni lijek pro tiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije.
17. Navedena odredba članka 10. Odluke 25/22 bila je predmetom ocjene zakonitosti u postupku pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, povodom čega je donesena pravomoćna presuda, poslovni broj: Usoz-254/23 od 19. prosinca 2023., kojom su odbijeni zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 10/18, 20/21, 29/21 i 25/22), dok je obustavljen postupak ocjene zakonitosti članaka 3., 4. i 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 25/22). U navedenoj presudi Sud je iznio stav da pravni lijek iz ove odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom RH. Osim toga, da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita.
18. Imajući u vidu navedena pravna shvaćanja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, za odlučivanje o prigovoru protiv predmetnog prvostupanjskog rješenja, sukladno citiranoj odredbi, koja je u postupku pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske ocijenjena zakonitom, nadležan je gradonačelnik Grada Zagreba.
19. U konkretnom slučaju pobijano rješenje doneseno je po službenoj dužnosti. Kako je prvostupanjsko upravno tijelo iznose novčane pomoći i razloge prestanka moglo utvrditi na temelju službenih podataka kojima raspolaže te nije bilo potrebno posebno izjašnjenje tužiteljice niti izvođenje dokaza, službena osoba mogla je neposredno riješiti predmetnu upravnu stvar.
20. Neosnovan je i prigovor tužiteljice da su predmetna prvostupanjska rješenja trebala biti donesena do 31. prosinca 2022., a sukladno odredbi članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 25/22). Ovo stoga što se prema mišljenju Visokog upravnog suda Republike Hrvatske radi o procesnom, a ne materijalnom roku, budući se radi u roku u kojem je upravno tijelo dužno donijeti određenu odluku, te da se radi o instruktivnom roku, budući da nisu propisane posljedice ne postupanja u navedenom roku.
21. Nadalje, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je dana 12. prosinca 2022. obustavio od izvršenja Odluku iz 2022 do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti toga općeg akta, a koja odluka je donesena 27. veljače 2023. Dakle, za vrijeme obustave izvršenja Odluke iz 2022 nadležno gradsko upravno tijelo nije smjelo postupati po istoj odnosno nije smjelo donositi pojedinačne akte.
22. Napominje se da je u konkretnoj upravnoj stvari o prestanku prava na novčanu pomoć u odnosu na sve korisnike novčane pomoći riješeno na jednak način, pa je nesvrsishodno bilo provoditi dokaz saslušanjem tužiteljice, tim više što solidarna novčana pomoć jedinica lokalne (regionalne) samouprave nije pravo koje bi tužiteljci bilo zajamčeno Europskom Konvencijom o ljudskim pravima.
23. U nedostatku konkretnih i osnovanih prigovora tužitelja u predmetnoj upravnoj stvari, osporavanje potpisa od strane gradonačelnika na osporenom rješenju je, prema ocjeni ovoga Suda, samo usmjereno na odugovlačenje upravnog spora i upravnog postupka, jer su navedeni prigovori tužitelja neosnovani i nisu doveli u pitanje zakonitost osporenog rješenja koje je potpisano od za to ovlaštene osobe i to na način koji prihvaća ovaj Sud.
24. Neosnovano tužiteljica prigovara da nije vidljivo o kojem prigovoru je odlučeno jer da je podnijela prigovor temeljem Odluke i temeljem članka 122. Zakona o općem upravnom postupku. Naime, tuženik je pravilno o prigovoru tužiteljice, koji prileži spisu predmeta, odlučio na temelju članka 10. Odluke, kao što je i navedeno u uvodu rješenja tuženika.
25. U odnosu na prijedlog za prekidom spora kako ga je postavila tužiteljica, ističe se kako se po ocjeni ovog Suda ne radi niti o jednoj situaciji iz članka 105. stavka 1. ZUS- a kada sud mora prekinuti spor, a ne nalazi niti razloge iz članka 105. stavka 2. ZUS-a kada Sud to može učiniti.
26. Nadalje, budući da tužiteljica paušalno prigovara vjerodostojnosti potpisa na osporavanom rješenju, a tuženik naveden kao donositelj rješenja tijekom cijelog spora ne osporava da bi isti bio potpisnik rješenja, Sud nije provodio dokaz grafološkim vještačenjem kako je to predložila tužiteljica.
27. Konačno, u odnosu na prigovor tužiteljice kojim traži da joj Sud dostavi spis predmeta tuženika, ističe se kako spis upravnog tijela nije sudski spis, sukladno odredbi ZUS-a i dugogodišnjoj upravno sudskoj praksi isti se ne dostavlja strankama i vraća se tuženiku nakon dovršetka upravnog spora. S tim u vezi, ističe se kako je tužiteljica imala pravnu mogućnost izvršiti uvid u spis tuženika tijekom vođenja upravnog postupka sukladno odredbi članka 84. ZUP-a, a isto tako imala je pravnu mogućnost razgledavati spis kojem je, za vrijeme trajanja upravnog spora, priložen spis tuženika, temeljem članka 113. ZUS-a. Ističe se također da je Sud u cijelosti postupio po članku 48. ZUS-a jer je tužbu sa svim prilozima dostavio tuženiku, odredio mu rok od 30 dana za dostavu odgovora na tužbu, pozvao tuženika da se izjasni o zahtjevima i navodima tužbe te da predloži dokaze kojima potkrepljuje svoje navode, pri čemu je tuženik upozoren da ukoliko ne postupi po traženom sud može riješiti spor i bez spisa predmeta.
28. Kako tužiteljica u tužbi ne iznosi pravno relevantne prigovore koji bi utjecali na drukčije rješenje ove upravne stvari, Sud nije našao osnove za uvažavanje tužbenog zahtjeva.
29. Valjalo je stoga na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima presudio kao u točki I izreke presude.
30. O trošku upravnog spora odlučeno je na temelju članka 147. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima.
U Zagrebu 17. srpnja 2026.
Sudac:
Jasna Peroš Nikolić
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda, u dovoljnom broju primjeraka za Sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.
Dna:
1. Odvjetnik Karlo Novosel, Zagreb, Radnička cesta 32
2. Grad Zagreb, Gradonačelnik, [adresa] Zagreb, Trg Stjepana Radića 1
3. U spis
