REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] S 5

Poslovni broj: Us I-2212/2025-13

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sutkinji Dariji Pugel, na prijedlog višeg sudskog savjetnika Ivana Lubine, uz sudjelovanje zapisničara Vanje Vidakovića, u upravnom sporu tužitelja SS iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], kojeg zastupaju opunomoćenici iz Odvjetničkog društva Garankić & Partneri d.o.o., Poreč-Parenzo, Ulica Pietra Kandlera 8b, protiv tuženika Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i ribarstava, Uprave za poljoprivredno zemljište, biljnu proizvodnju i tržište, Zagreb, Ulica grada Vukovara 78, OIB: 76767369197, radi naknade za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta, 14. srpnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i ribarstva, Uprave za poljoprivredno zemljište, biljnu proizvodnju i tržište KLASA: UP/II-320-02/23-21/94, URBROJ: 525-06/195-25-2 od 19. rujna 2025. i rješenja Primorsko-goranske županije, Upravnog odjela za turizam, poduzetništvo i ruralni razvoj, KLASA: UP/I-320-01/23-03/51, URBROJ: 2170-08-02/24-23-2 od 10. listopada 2023.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troška ovog spora.

Obrazloženje

1. Prvostupanjskim rješenjem Primorsko-goranske županije, Upravnog odjela za turizam, poduzetništvo i ruralni razvoj, KLASA: UP/I-320-01/23-03/51, URBROJ: 2170-08-02/24-23-2 od 10. listopada 2023., određena je tužitelju jednokratna naknada za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta u iznosu od 1.441,8 eura za k. č. br. [katastarska čestica], k. o. [katastarska općina], po kulturi pašnjak, površine 890 m2, radi građenja stambene građevine i bazena, uz popratna utvrđenja.

2. Protiv navedenog rješenja tužitelj je izjavio žalbu koja je odbijena osporavanim rješenjem tuženika KLASA: UP/II-320-02/23-21/94, URBROJ: 525- 06/195-25-2 od 19. rujna 2025.

3. Tužitelj je u cilju osporavanja zakonitosti navedenog rješenja tuženika pravodobno podnio tužbu ovom Sudu, a u tužbi navodi, u bitnome, da je on vlasnik predmetne nekretnine, a ne Republika Hrvatska, pa smatra da bi prenamjena bila u interesu Republike Hrvatske. Također, navodi i da su parcele koje okružuju predmetnu nekretninu tužitelja već izgrađene, zbog čega da se ne može govoriti da je došlo do umanjenja vrijednosti i površine zemljišta jer je ono okruženo kućama. Stoga smatra da je odredba članka 23. stavka 1. Zakona o poljoprivrednom zemljištu ("Narodne novine", broj 20/18., 115/18., 98/19. i 57/22., dalje: ZPZ) pogrešno primijenjena. Dodatno ističe da se jednokratna naknada za promjenu namjene zemljišta plaća zato što je došlo do umanjenja vrijednosti zemljišta, odnosno do izgradnje urbanih područja, a da je u ovom slučaju urbano područje već izgrađeno, odnosno nekretninu tužitelja okružju kuće za odmor i urbane vile, zbog čega smatra da nije ispunjen niti jedan uvjet nastanka oštećenja poljoprivrednog zemljišta, odnosno umanjenja vrijednosti, niti je nastala obveza plaćanja naknade za prenamjenu zemljišta. Nadalje, navodi da je u prvostupanjskom rješenju prosječna vrijednost zemljišta unutar građevinskog područja k. o. [katastarska općina], utvrđena isključivo na temelju dopisa Ministarstva financija-Porezne uprave, Područnog ureda Rijeka, Ispostave Opatija od 21. lipnja 2023., a koji dopis nije sadržavao razloge za utvrđenje navedenog iznosa, niti usporedne podatke o kretanju cijena poljoprivrednog zemljišta u vrijeme nastanka obveze na području na kojem se predmetno zemljište nalazi, stoga smatra spornom utvrđenu tržišnu vrijednost prema kojoj je predmetna naknada određena. Također, navodi i da iz građevinske dozvole proizlazi da se predmetna nekretnina nalazi unutar granica građevinskog područja naselja, što da znači da se ne radi o poljoprivrednom zemljištu. Osim toga, da je novim prostornim planom predmetna nekretnina postala dio građevinskog područja, iz čega da je razvidno da on nije ničime uvjetovao niti tražio promjenu namjene predmetne nekretnine, zbog čega da nije dužan platiti naknadu za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta. Slijedom navedenog, predlaže da Sud poništi osporavano rješenje tuženika od 19. rujna 2025. i rješenje prvostupanjskog tijela od 10. listopada 2023. Tužitelj potražuje naknadu troškova ovog spora.

4. Tuženik je u odgovoru na tužbu ostao u cijelosti kod navoda iz osporavanog rješenja.

5. U tijeku spora održana su ročišta za raspravu 17. veljače 2026. i 7. srpnja 2026. kako bi se sukladno odredbi članka 6. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj 36/24. i 39/26., dalje: ZUS) omogućilo strankama u sporu da usmeno obrazlože svoje navode iz tužbe i odgovora na tužbu. Na posljednju raspravu pristupila je zamjenica opunomoćenika tužitelja, dok tuženik nije pristupio iako je bio uredno pozvan te je rasprava na temelju odredbe članka 89. stavka 4. ZUS-a, u svezi s člankom 91. stavkom 3. ZUS-a, održana u njegovoj odsutnosti.

6. U ovoj upravnoj stvari nije sporno da je tužitelj vlasnik predmetne nekretnine, oznake k. č. br. [katastarska čestica], k. o. [katastarska općina]. Nadalje, nije sporno da je tužitelju građevinskom dozvolom od 21. ožujka 2023., KLASA: UP/I-361-03/22-01/000309, URBROJ: 2170- 03-06/6-23-0019, izdanom od strane Primorsko-goranske županije, Upravnog odjela za prostorno uređenje, graditeljstvo i zaštitu okoliša, Ispostave Opatija, dozvoljeno građenje stambene građevine i bazena na nekretnini oznake k. č. br. [katastarska čestica], k. o. [katastarska općina], ukupne površine čestice 890,00 m2 te da je u vrijeme izdavanja građevinske dozvole kultura predmetne čestice u katastru bila označena kao pašnjak.

7. Sporno je među strankama spora, je li zakonito tužitelju utvrđena obveza plaćanja naknade za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta te je li visina te naknade pravilno određena.

8. Sud je izveo dokaze uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka i u spisu ovog spora te je po službenoj dužnosti pribavio podatak o kretanju cijena zemljišta unutar građevinskog područja k. o. [katastarska općina] iz Informacijskog sustava Porezne uprave. Druge dokaze Sud nije provodio u sporu iz razloga što su se odlučne činjenice za donošenje odluke u ovom sporu mogle utvrditi uvidom u spis upravnog postupka te u dokumentaciju sadržanu u spisu ovog spora.

9. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je utvrdio da tužbeni zahtjev tužitelja nije osnovan.

10. Odredbom članka 3. stavka 1. ZPZ-a propisano je da se poljoprivrednim zemljištem, u smislu ovoga Zakona, smatraju poljoprivredne površine koje su po načinu uporabe u katastru opisane kao: oranice, vrtovi, livade, pašnjaci, voćnjaci, maslinici, vinogradi, ribnjaci, trstici i močvare, kao i drugo zemljište koje se može privesti poljoprivrednoj proizvodnji sukladno prostornom planu.

11. Odredbom članka 9. stavka 1. ZPZ-a propisano je da fizičke ili pravne osobe koje oštete i/ili onečiste poljoprivredno zemljište tako da je poljoprivredna proizvodnja na tom zemljištu umanjena dužne su sanirati nastalu štetu, osim oštećenja poljoprivrednog zemljišta zbog promjene namjene za koju se plaća naknada. Nadalje, odredbom članka 23. stavka 1. ZPZ-a propisano je da se jednokratna naknada za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta zbog umanjenja vrijednosti i površine poljoprivrednog zemljišta kao dobra od interesa za Republiku Hrvatsku (u daljnjem tekstu: naknada) plaća prema površini građevinske čestice utvrđene na temelju izvršnog akta kojim se odobrava građenje, odnosno prema površini zemljišta ispod zgrade ozakonjene rješenjem o izvedenom stanju.

12. Odredbom članka 24. stavka 3. ZPZ-a propisano je da se za poljoprivredno zemljište na kojem je dopuštena gradnja sukladno prostornom planu visina naknade određuje u iznosu od 2,5% prosječne vrijednosti zemljišta unutar granica građevinskog područja.

13. Odredbom članka 25. stavka 1. ZPZ-a propisano je da rješenje o naknadi donosi nadležno upravno tijelo na temelju podataka iz modula eNekretnine informacijskog sustava prostornog uređenja o prosječnoj vrijednosti zemljišta unutar građevinskog područja.

14. Odredbom članka 98. stavka 11. ZPZ-a propisano je da do uspostave sustava eNekretnine u svrhu dobivanja podataka iz članka 25. stavka 1. i članka 59. stavka 3. ovoga Zakona, podatak o kretanjima vrijednosti građevinskog i poljoprivrednog zemljišta s približno istog područja u približno isto vrijeme daje Ministarstvo financija, nadležna ispostava Porezne uprave.

15. Prema ocjeni Suda osporavane odluke javnopravnih tijela utemeljene su na pravilno i potpuno utvrđenom činjeničnom stanju i pravilnoj primjeni materijalnog prava, a što tužitelj iznesenim navodima u tijeku spora nije doveo u sumnju.

16. Primarno Sud ističe da su javnopravna tijela pravilno kulturu predmetne čestice utvrdila uvidom u katastar te su pravilno obrazložila da do promjene namjene poljoprivrednog zemljišta u građevinsko dolazi na temelju izvršnog akta kojim se odobrava građenje, a kako to jasno proizlazi iz odredbe članka 23. stavka 1. ZPZ-a, a ne na temelju prostornog plana. Naime, prostorni plan je dokument prostornog uređenja kojim se određuju uvjeti za građenje građevina i provedbu drugih zahvata u prostoru na određenoj lokaciji. Dakle, prostorni plan koji predviđa građevinsku zonu je osnova da bi se u toj zoni dozvolila gradnja, no njime se ne dira u namjenu zemljišta kakva je do tada bila već do (eventualne) promjene dolazi tek po izdavanju građevinske dozvole i/ili drugog akta kojim se odobrava gradnja. Nastavno na navedeno, a imajući u vidu da je u konkretnom slučaju predmetna zemljišna čestica u vrijeme izdavanja građevinske dozvole bila evidentirana kao pašnjak, slijedom čega se u smislu članka 3. ZPZ-a smatra poljoprivrednim zemljištem, neosnovanim se ocjenjuju tužbeni navodi da je do promjene namjene zemljišta došlo i prije izdavanja predmetne građevinske dozvole, odnosno stupanjem na snagu Prostornog plana kojim je utvrđeno građevinskom zonom područje na kojem se nalazi predmetna nekretnina.

17. Nadalje, s obzirom da je u provedenom postupku nedvojbeno utvrđeno da se u predmetnoj upravnoj stvari radi o poljoprivrednom zemljištu na kojem je tužitelju kao investitoru na temelju izvršnog akta odobrena gradnja, ocjena je Suda da su javnopravna tijela u skladu s citiranim zakonskim odredbama zakonito obvezala tužitelja na plaćanje jednokratne naknade za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta. Nadalje, pravilno je određena i sama naknada za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta u građevinsko, u iznosu od 2,5% tržišne vrijednosti tog zemljišta unutar granica građevinskog područja, a koja vrijednost je utvrđena na temelju podataka nadležne Porezne uprave od 21. lipnja 2023., a kako je to izričito propisano mjerodavnom odredbom članka 23. stavka 1. ZPZ-a.

18. Naime, u predmetnom je slučaju Porezna uprava, Područni ured Rijeka, Ispostava Opatija, podatak o prosječnoj vrijednosti zemljišta utvrdila uvidom u svoju jedinstvenu bazu podataka, a koje prosječne cijene su formirane na temelju ispisanih rješenja u predmetima kupnje zemljišta odnosno na temelju unesenih kupoprodajnih ugovora za izgrađene nekretnine te je u dopisu od 21. lipnja 2023. to tijelo prema dostupnim statističkim podacima iz Informacijskog sustava Porezne uprave kreiranim na temelju ispisanih rješenja u predmetima kupnje zemljišta dostavilo mjerodavni podatak. Navedeno znači da se radi o prosječnoj cijeni zemljišta, dakle uzete su u obzir najviše i najniže cijene zemljišta za k. o. [katastarska općina]. Postupajući na taj način, javnopravna tijela pribavila su objektivnu i zakonitu procjenu jer se radi o vjerodostojnom podatku nadležnog tijela (tako i Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudi poslovni broj: Usž-1383/2024-2 od 5. prosinca 2024.).

19. Radi ocjene pravilnosti utvrđene visine naknade, Sud je u sporu pribavio novo očitovanje Porezne uprave, Područnog ureda Rijeka, Ispostave Opatija, od 24. veljače 2026., a o utvrđenim prosječnim cijenama nekretnina u k. o. [katastarska općina], te je to tijelo dostavilo podatke o prosječnoj vrijednosti zemljišta, i to 64,80 eur/m2 za zemljište unutar građevinskog područja te 21,15 eur/m2 za zemljište izvan građevinskog područja u toj katastarskoj općini, a na temelju dostupnih statističkih podataka iz Informacijskog sustava Porezne uprave koji su kreirani na temelju ispisanih rješenja u predmetima kupnje zemljišta. Usporedbom podataka zaprimljenih u tom dopisu te dopisu od 21. lipnja 2023. na temelju kojih podataka su javnopravna tijela utvrdila predmetnu naknadu, Sud je utvrdio da se radi o istoj prosječnoj vrijednosti zemljišta unutar građevinskog područja.

20. Dakle, s obzirom da je odredbom članka 25. stavka 1. ZPZ-a propisano da rješenje donosi nadležno tijelo na temelju podataka iz modula eNekretnine informacijskog sustava prostornog uređenja o prosječnoj vrijednosti zemljišta unutar građevinskog područja, a da je odredbom članka 98. stavka 13. ZPZ-a propisano da do uspostave navedenog sustava podatak o kretanjima vrijednosti građevinskog i poljoprivrednog zemljišta s približno istog područja u približno isto vrijeme daje nadležna Porezna uprava, ocjena je Suda da su javnopravna tijela pravilno predmetnu naknadu utvrdila uzimajući u obzir navedeni podatak nadležne ispostave Porezne uprave. To stoga što je mjerodavnom zakonskom odredbom propisano da podatak o kretanju vrijednosti zemljišta daje nadležna Porezna uprava, koja te podatke prikuplja i obrađuje u obavljanju svojih službenih zaduženja, zbog čega je njezin dopis o prosječnoj vrijednosti zemljišta javna isprava, kojoj se ima dati povjerenje u skladu s člankom 60. stavkom 2. ZUP-a, s obzirom da se radi o ispravi koju je izdalo u propisanom obliku javnopravno tijelo u granicama svoje nadležnosti, pri čemu tužitelj nije priložio niti predložio dokaze izvođenjem kojih bi se navedeno moglo osporiti.

21. Slijedom svega navedenog, osporena rješenja ocijenjena su zakonitima pa je stoga Sud na temelju odredbe članka 116. stavka 2. ZUS -a odlučio kao u točki I. izreke ove presude.

22. Točka II. izreke ove presude temelji se na odredbi članka 147. stavka 1. ZUS-a prema kojoj odredbi stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora.

U Rijeci 14. srpnja 2026.

Sutkinja

Daria Pugel

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u roku od 15 dana od dana dostave presude i rješenja. Žalba protiv presude odgađa izvršenje pobijane presude (čl. 126. st. 6. ZUS).

Dostaviti:

- opunomoćenicima tužitelja odvjetnicima iz Odvjetničkog društva Garankić & Partneri d.o.o., Poreč-Parenzo, Ulica Pietra Kandlera 8b,

- tuženiku Ministarstvu poljoprivrede, šumarstva i ribarstava, Upravi za poljoprivredno zemljište, biljnu proizvodnju i tržište, Zagreb, Ulica grada Vukovara 78