Republika Hrvatska

Upravni sud u Zagrebu

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8

Poslovni broj: Us I-6202/2023-18

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji Janji Topol Krneta, uz sudjelovanje zapisničarke Vesne Stanić, u upravnom sporu tužitelja Sveučilište u Zagrebu, Pravni fakultet, Zagreb, Trg Republike Hrvatske 14, OIB: 38583303160, kojeg zastupa odvjetnik Fran Pelcarić u Odvjetničkom društvu Pelcarić i Smerdel d.o.o., Gundulićeva 35, Zagreb, protiv tuženika Republike Hrvatske, Ministarstva znanosti i obrazovanja, Zagreb, Donje Svetice 38, OIB: 49508397045, radi poništenja Pisma očekivanja, 8. srpnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

I Poništava se Pismo očekivanja tuženika Ministarstva znanosti i obrazovanja klasa: 602-04/23-13/00145, ur. broj: 533-04-23-0002 od 20. studenog 2023. i predmet se vraća tuženiku na ponovni postupak.

II Nalaže se tuženiku da donese novu odluku u roku od 60 dana , uz obvezu da u ponovljenom postupku postupi u skladu s pravnim shvaćanjima i primjedbama suda izraženima u obrazloženju presude.

III Nalaže se tuženiku da tužitelju naknadi trošak ovog upravnog spora u iznosu od 2.500,00 eura u roku od 15 dana od dana dostave pravomoćne presude. IV Zahtjev tužitelja za naknadu troškova spora se u preostalom dijelu odbija.

Obrazloženje

1. Osporenim Pismom očekivanja tuženika klasa: 602-04/23-13/00145, ur. broj: 533-04-23-0002 od 20. studenog 2023. tužitelju je naloženo:

- da u roku od tri godine ukloni nedostatke u obavljanju djelatnosti visokog obrazovanja i znanstvene djelatnosti utvrđene Pismom očekivanja

- da u roku od šest mjeseci donese akcijski plan u cilju uklanjanja tih nedostataka, koji mora biti usklađen s preporukama stručnog povjerenstva , i da ga dostavi Agenciji za znanost i visoko obrazovanje (dalje Agencija)

- da svake godine, sve do dana podnošenja izvješća o otklanjanju nedostataka, podnese izvješće o provedbi akcijskog plana Agenciji

- da u skladu s provedbom ažurira uvjete izvođenja znanstvene djelatnosti i djelatnosti visokog obrazovanja u informacijskom sustavu Agencije

- da po otklanjanju nedostataka podnese završno izvješće Agenciji o otklanjanju nedostataka.

U obrazloženju Pisma očekivanja navedeno je da je u postupku reakreditacije vrednovano u kojoj mjeri visoko učilište ispunjava uvjete za obavljanje djelatnosti visokog obrazovanja i znanstvene djelatnosti, sve uz primjenu Zakona o osiguravanju kvalitete u znanosti i visokom obrazovanju (Narodne novine broj 45/09), Pravilnika o sadržaju dopusnice i uvjetima za izdavanje dopusnice za obavljanje djelatnosti visokog obrazovanja, izvođenje studijskog programa i reakreditaciju visokih učilišta (Narodne novine broj 24/10), Pravilnika o uvjetima za izdavanje dopusnice za obavljanje znanstvene djelatnosti, uvjetima za reakreditaciju znanstvenih organizacija i sadržaju dopusnice (Narodne novine broj 83/10), Postupka reakreditacije visokih učilišta klasa 602-04/18-04/0025, ur. broj 355-02-04-19-0004 od 17. srpnja 2019. i Standarda za vrednovanje kvalitete sveučilišta i sastavnica sveučilišta u postupku reakreditacije visokih učilišta.

Nadalje, u obrazloženju je ukratko iznesen tijek postupka te je zaključno utvrđeno da je Povjerenstvo za prigovor na sjednici održanoj 6. lipnja 2023. donijelo mišljenje da je prigovor tužitelja neosnovan, uz izdvojeno mišljenje jednog člana, nakon čega je takvo mišljenje dostavljeno Akreditacijskom savjetu. Akreditacijski savjet razmotrio je mišljenje Povjerenstva za prigovor i na sjednici održanoj 12. listopada 2023. donio Mišljenje od 23. listopada 2023. kojim je potvrdio svoje prethodno Mišljenje od 20. ožujka 2023., a kojim je Agenciji za znanost i visoko obrazovanje preporučio donošenje akreditacijske preporuke kojom se ministru znanosti i obrazovanja preporučuje izdavanje Pisma očekivanja tužitelju s rokom uklanjanja nedostataka u trajanju od tri godine. Navedeno je da je Pismo očekivanja doneseno na temelju Akreditacijske preporuke od 2. studenog 2023., koja je donesena na temelju Završnog izvješća Stručnog povjerenstva, očitovanja tužitelja, mišljenja Povjerenstva za prigovore i Mišljenja Akreditacijskog savjeta Agencije.

2. Tužitelj je u tužbi osporio zakonitost Pisma očekivanja tuženika od 20. studenog 2023. i prethodno provedenog postupka u bitnom uz argumentaciju da se radi o upravnom aktu te da su prilikom donošenja istog povrijeđena pravila upravnog postupka, što je utjecalo na donošenje zakonite i pravne odluke. Tužitelj smatra kako je počinjen niz povreda pravila procedure reakreditacije čime je povrijeđeno načelo materijalne istine kao i načelo samostalnosti i slobodne ocjene dokaza.

Tako tužitelj smatra da je Akreditacijski savjet 20. prosinca 2022. „donio odluku“ da je Završno izvješće Stručnog povjerenstva potrebno vratiti na doradu i/ili izmjene u skladu s očitovanjem tužitelja, da je Stručno povjerenstvo potom održalo sastanak na kojem je navedeno da Završno izvješće možda sadrži neke nedostatke, no da unatoč tome nije izvršilo nikakve preinake na Završnom izvješću. Unatoč takvoj konstataciji samog Stručnog povjerenstva je Akreditacijski savjet Agencije, na temelju upravo takvog Završnog izvješća, donijelo mišljenje od 28. veljače 2023. Tužitelj zaključuje da je Stručno povjerenstvo nepotpuno i pogrešno utvrdilo činjenično stanje te da je Akreditacijski savjet propustio argumentirati zašto navodi iz očitovanja na Završno izvješće tužitelja nisu opravdani. Nadalje, tužitelj smatra da mu je povrijeđeno načelo izjašnjavanja stranke jer mu nije dostavljena odluka Povjerenstva za prigovore od 30. lipnja 2023. niti mišljenje od 12. listopada 2023. te se nije mogao očitovati. Nadalje tužitelj je tijekom postupka i ovog spora isticao u bitnom slijedeće prigovore:

- da se preporuke i utvrđenja Stručnog povjerenstva ne temelje na „elementima standarda“ i „primjerima dokaza“ popisanima u dokumentu Standardi za vrednovanje

- da se preporuke i utvrđenja ne temelje na činjeničnom stanju i dokazima sadržanima u Samoanalizi, a tužitelj smatra da su jedini činjenično i pravno relevantni oni elementi koji su navedeni u Samoanalizi. Smatra da je Stručno povjerenstvo ocjene utemeljilo na vlastitim elementima standarda i primjerima dokaza, koji nisu predviđeni Standardima za vrednovanje

- da zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenih činjenica predložena ocjena kvalitete nije ispravna ni objektivna

- smatra da su neki navodi u preporukama proturječni navodima u analizi

- da stručno povjerenstvo nije uzelo u obzir sve studijske programe (njih 21) koje izvodi tužitelj te činjenicu da je dobio propusnicu za novi doktorski studij

- da nisu u dostatnoj mjeri uzete u obzir posljedice potresa te da je zgrada fakulteta u vlasništvu Sveučilišta u Zagrebu

- da su u odnosu na njega Standardi za vrednovanje primijenjeni puno strože nego u odnosu na druga visoka učilišta u RH (Pravni fakulteti u Osijeku i Rijeci) te da je time diskriminiran

- da nije utvrđena materijalna istina

- da mu nije omogućeno izjašnjavanje i sudjelovanje u upravnom postupku (nije mu dostavljeno očitovanje Stručnog povjerenstva

- da se Stručno povjerenstvo nije očitovalo o konkretnim primjedbama tužitelja na Završno izvješće (iako je navelo da je svjesno da isto sadrži određene nedostatke)

- da Akreditacijski savjet nije argumentirao zašto primjedbe tužitelja nisu opravdane iako, tužitelj smatra, se mišljenje donosi i na temelju očitovanja visokog učilišta te iako je Akreditacijski savjet „donio odluku“ (smatra tužitelj) da su primjedbe tužitelja bile opravdane, budući da je odlučilo Završno izvješće „vratiti na doradu i/ili izmjene“

- nikad mu nisu dostavljeni odluka Povjerenstva za prigovore niti Mišljenje

Akreditacijskog savjeta

Zaključno, tužitelj smatra da je tuženik, kao tijelo koje u konačnici donosi upravni akt, bio dužan provjeriti zakonitost provedenog postupka. Smatra da je iz svega navedenoga jasno da tijelo koje je vodilo postupak, odnosno svi sudionici postupka nisu ispunili svoju obvezu da nepristrano i objektivno ocijene tužitelja. Naime, Stručno povjerenstvo, Akreditacijski savjet, Povjerenstvo za prigovore, Agencija i Ministarstvo znanosti i obrazovanja riješili su o pravima, obvezama i pravnim interesima tužitelja isključivo temeljem Završnog izvješća Stručnog povjerenstva, u potpunosti zanemarujući Očitovanje tužitelja i Prigovor tužitelja. Tužitelj je argumentirano osporio niz navoda iz Završnog izvješća Stručnog povjerenstva, a niti jedan dokument u postupku njegove reakreditacije ne sadrži niti sumarni osvrt na navode tužitelja i njihovo osporavanje. Treba istaknuti da Ministarstvo znanosti i obrazovanja donosi i dostavlja rješenje kojim završava postupak reakreditacije (koji su vodila druga tijela). Međutim, to ne znači da je Ministarstvo znanosti i obrazovanja dužno iznijeti rješenje koje zrcali akreditacijsku preporuku Agencije. Dapače, Ministarstvo znanosti i obrazovanja je dužno, kao tijelo koje jedino izdaje rješenje pa time i jedino ulazi u formalni odnos sa strankom (u smislu izjavljivanja pravnih lijekova), provjeriti zakonitost i pravilnost akreditacijske preporuke. Drugim riječima, dužno je osigurati da je postupak koji je prethodio donošenju rješenja bio zakonito i pravilno proveden.

Tužitelj zahtijeva poništavanje Pisma očekivanja i vraćanje upravne stvari na ponovno odlučivanje.

3. Tuženik je u odgovoru na tužbu osporio tužbu i tužbeni zahtjev . Primarno predlaže sudu da tužbu odbaci kao nedopuštenu, jer smatra da se ne radi o upravnoj stvari i aktu ocjena zakonitosti kojeg bi mogla biti predmet upravnog spora. Slijedom navedenog smatra i da se na provedeni postupak ne primjenjuju odredbe Zakona o općem upravnom postupku, radi čega smatra neosnovanima navode tužitelja u tom smislu. Ističe da je svrha Pisma očitovanja i reakreditacije usmjeravanje visokih učilišta i poticanje daljnjeg razvoja kvalitete u glavnim aspektima rada visokog učilišta te osiguranje da studenti studiraju na visokim učilištima/studijskim programima koji ispunjavaju potrebne uvjete.

Podredno, ukoliko sud ne odbaci tužbu, ističe da je tuženik utvrdio da akreditacijska preporuka sadrži pravnu osnovu za pokretanje i provedbu postupka reakreditacije, detaljan opis tijeka postupka reakreditacije i završno izvješće stručnog povjerenstva o provedenom postupku reakreditacije sa završnom preporukom ministru za znanost i visoko obrazovanje o ishodu provedenog vrednovanja. Uvidom u dostavljenu preporuku Agencije tuženik je utvrdio da je postupak reakreditacije proveden zakonito i pravilno te da ne postoje sadržajne nedosljednosti koje bi imale utjecaja na izmjenu preporučenog ishoda. Shodno tome tuženik je, na temelju stručnog mišljenja Agencije i završnog izvješća stručnog povjerenstva, Pravnom fakultetu Sveučilišta u Zagrebu izdao Pismo očekivanja. Predlaže da sud odbije tužbu.

4. Sud je održao usmenu i javnu raspravu, čime je strankama dana mogućnost izjasniti se o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora sukladno odredbi čl. 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine broj 36/24.,39/26. dalje ZUS).

5. Ocjenjujući zakonitost osporavanog pisma očekivanja sud je pročitao u sudski spis i spis tuženika.

6. Tužbeni zahtjev je osnovan.

7. Između stranaka je sporno:

- da li osporeno Pismo očekivanja od 20. studenog 2023. po svojoj prirodi predstavlja upravni akt

- ukoliko da, sporna je zakonitost istog, a podredno i je li upravni postupak pravilno i zakonito proveden te je li činjenično stanje potpuno i pravilno utvrđeno.

8.1. Prema stavu ovog suda, osporeno Pismo očekivanja predstavlja upravni akt, donesen u upravnom postupku na temelju odredbe članka 21. stavka 2. ZUP -a, koji propisuje mogućnost da jedno javnopravno tijelo (ovdje Ministarstvo znanosti i obrazovanja) rješava na temelju mišljenja drugoga javnopravnog tijela (ovdje na temelju akreditacijske preporuke Agencije za znanost i visoko obrazovanje, koje je vrsta mišljenja).

8.2. Predmetni postupak proveden je uz primjenu odredaba Zakona o osiguravanju kvalitete u znanosti i visokom obrazovanju (Narodne novine 45/2009, dalje ZOKZ), na temelju odredbe članka 49. Zakona o osiguravanju kvalitete u visokom obrazovanju i znanosti (Narodne novine 151/2022, dalje ZOKZ/22), koji propisuje da će se postupci vrednovanja započeti do dana stupanja na snagu ovoga Zakona dovršit prema odredbama ZOKZ.

8.3. Iako ZOKZ u svojim odredbama (članka 25.) izrijekom propisuje da su samo dopusnica i rješenje kojim se odbija ili uskraćuje izdavanje dopusnice podnositelju zahtjeva upravni akti, dok za pismo očekivanja izostaje takva odredba, ovaj sud smatra da se nedvojbeno radi o upravnoj stvari i upravnom aktu.

8.4. Relevantnim odredbama članka 22. ZOKZ-a propisano je:

(3) Na temelju provedenog postupka reakreditacije, a uz prethodno mišljenje Akreditacijskog savjeta, Agencija donosi akreditacijsku preporuku koja sadrži ocjenu kvalitete visokog učilišta i znanstvene organizacije te preporuke za unapređenje kvalitete.

(4) Rezultat provjere iz stavka 3. ovoga članka akreditacijska je preporuka kojom Agencija preporuča ministru:

1. izdavanje potvrde o ispunjavanju uvjeta za obavljanje djelatnosti ili dijela djelatnosti predmetima vrednovanja iz stavka 1. ovoga članka ako je akreditacijska preporuka pozitivna,

2. uskratu dopusnice za obavljanje djelatnosti ili dijela djelatnosti predmetima vrednovanja iz stavka 1. ovoga članka ako je akreditacijska preporuka negativna, 3. izdavanje pisma očekivanja s rokom uklanjanja nedostataka do tri godine, koje u slučaju visokog učilišta može obuhvatiti zabranu upisa studenata u razdoblju određenom pismom očekivanja.

(7) Akreditacijska je preporuka visokih učilišta i znanstvenih organizacija javna i može utjecati na razvojni proračun visokih učilišta i znanstvenih organizacija, sukladno pravilniku iz članka 26. ovoga Zakona.

(8) Postupak reakreditacije započinje poduzimanjem prve radnje Agencije u svrhu provođenja postupka reakreditacije te može trajati najdulje šest mjeseci od dana započinjanja postupka.

(9) Pozitivna akreditacijska preporuka izdat će se visokom učilištu koje ima:

1. studijski program za sveučilišne, odnosno stručne studije koji je usporediv s akreditiranim visokoškolskim studijskim programima u zemljama Europske unije, osigurava mobilnost unutar nacionalnog i međunarodnog sustava visokog obrazovanja,

2. odgovarajući broj zaključenih ugovora o radu sa znanstveno -nastavnim ili nastavnim osobljem,

3. osiguran odgovarajući prostor i opremu,

4. upis u Upisnik znanstvenih organizacija u svakom znanstvenom polju u kojemu izvodi sveučilišne studijske programe,

5. osigurana potrebna novčana sredstva za rad.

8.5. Naime, odredbom članka 2. ZUP-a propisano je da se upravnom stvari smatra svaka stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava o pravima, obvezama ili pravnim interesima fizičke ili pravne osobe ili drugih stranaka (u daljnjem tekstu: stranke) neposredno primjenjujući zakone, druge propise i opće akte kojima se uređuje odgovarajuće upravno područje. Nadalje, upravni akt je pojedinačni pravni akt kojim javnopravno tijelo, rješavajući o pravima, obvezama ili pravnim interesima stranke konkretne stranke u upravnoj stvari, izravno primjenjuje zakone i druge propise. On mora biti konkretan (odnositi se na točno određenu osobu i specifičnu situaciju), autoritaran i jednostran (donosi ga državno ili javno tijelo na temelju svojih javnih ovlasti, bez obzira na volju stranke), njime se zasniva određen pravni odnos i utemeljen je na zakonu i donesen u propisanom postupku.

8.6. U konkretnom slučaju ispunjeni su svi navedeni elementi: Pismo očekivanja donio je tuženik kao javnopravno tijelo, na temelju mišljenja (akreditacijske preporuke, članak 21. stavak 2. ZUP-a) drugog javnopravnog tijela, budući da je Agencija samostalna pravna osoba s javnim ovlastima upisana u sudski registar, čiji je osnivač Republika Hrvatska i čija je djelatnost od javnog interesa i interesa za RH (budući da briga o osiguravanju i unapređivanju kvalitete u znanosti i visokom obrazovanju nedvojbeno predstavlja javni interes) (članak 1. i 3. ZOKZ). Nadalje, riješeno je o pravima i obvezama koje su nametnute konkretnoj pravnoj osobi (tužitelju, koji je također javna ustanova čija je djelatnost od interesa za RH , na temelju odredaba članka 2. stavaka 1. i 3. i članka 6. stavaka 2. i 3. Zakona o visokom obrazovanju i znanstvenoj djelatnosti (Narodne novine 119/2022) nalaže se da ispuni određene obveze u određenom roku), i to u konkretnoj pravnoj stvari (postupku reakreditacije fakulteta). Akt je je nedvojbeno autoritaran i jednostran te utemeljen na zakonu i donesen u propisanom postupku, na temelju jasno propisanih odredaba ZOKZ-a. Konačno, akt ima izravan učinak na prava i pravne interese tužitelja (članak 22. stavak 7. ZOKZ-a).

8.7. Slijedom navedenog, a protivno navodima tuženika, sud smatra da propust zakonodavca da propiše karakter pisma očekivanja u odredbi članka 25. ZOKZ-u predstavlja nenamjeran propust, odnosno pravnu prazninu koju je potrebno ispraviti, a što je zadaća ovog suda u konkretnoj pravnoj stvari. Slijedom navedenog, sud je teleološkim tumačenjem ukupnosti odredaba ZOKZ-a utvrdio da pismo očekivanja predstavlja upravni akt te tužitelju stoga mora biti omogućena ocjena zakonitosti istog u predmetnom upravnom sporu.

8.8. Svoj stav sud temelji i na odredbama „novog“ ZOKZ/22, odredbama kojeg je evidentno ispravljen raniji propust, budući da isti donošenje pisma očekivanja stavlja u isključivu nadležnost Agencije, kao obveznu formu mu određuje oblik rješenja (upravnog akta) i izrijekom propisuje da je protiv istog moguće pokrenuti upravni spor (članak 26. ZOKZ/22).

8.9. Slijedom navedenog, nisu osnovani prigovori tuženika kojima isti predlaže odbacivanje predmetne tužbe jer se ne radi o upravnom aktu i upravnoj stvari, već predmetno Pismo očekivanja predstavlja upravni akt.

9. Dakle, u ovom sporu bilo je potrebno je ocijeniti zakonitost osporenog upravnog akta.

10. Sud ističe da je prije svega bilo potrebno utvrditi da li je upravni postupak proveden pravilno, a s obzirom na brojne prigovore tužitelja iznesene u tom smislu.

11.1. U pogledu prigovora tužitelja da se u konkretnom slučaju moraju primjenjivati odredbe Zakona o općem upravnom postupku (dalje ZUP) sud ističe da je navedeno točno, no da se ZUP primjenjuje podredno, budući da je poseban zakon u konkretnom slučaju ZOKZ te na temelju njega doneseni podzakonski propisi.

11.2. Radi preglednosti daljnjeg obrazlaganja ističe se da su u konkretnom upravnom postupku provedene slijedeće procesne radnje:

- tužitelj je Agenciji za znanost i visoko obrazovanje dostavio Samoanalizu od ožujka 2022.

- neovisno vrednovanje provedeno je od strane Stručnog povjerenstva Agencije (šest članova), na način da je proučena pisana okumentacija, da su održani sastanci s upravom fakulteta, Povjerenstvom za reakreditaciju, Povjerenstvom za upravljanje kvalitetom, studentima, predstojnicima studijskih centara, predstavnicima stručnih službi, predstojnicima zavoda i voditeljem Pravne klinike, alumnijima, odborima visokog učilišta, nastavnicima u stalnom radnom odnosu, asistentima i poslijeddoktorandima, voditeljima znanstvenih projekata i vanjskim dionicima. Posjećene su predavaonice, računalne učionice, knjižnica, informatički kabineti, studentska referada, provedeno je prisustvovanje nastavi i razgovori s nazočnim studentima

- nakon provedenog vrednovanja Stručno povjerenstvo Agencije donijelo je Završno Izvješće Stručnog povjerenstva o reakreditaciji Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu (23. svibnja 2022. i 25-27. svibnja 2022.), od listopada 2022. U Završnom izvješću izneseni su: analiza svakog standarda i teme, preporuke za poboljšanje i ocjena kvalitete svakog standarda. Zaključno je navedeno: da su nastavni proces i podrška studentima na zadovoljavajućoj razini kvalitete, da su nastavnički i institucijski kapaciteti na zadovoljavajućoj razini kvalitete te da je znanstvena djelatnost na zadovoljavajućoj razini kvalitete. Međutim, također je utvrđeno da su interno osiguravanje kvalitete i društvena uloga visokog učilišta te studijski programi na minimalnoj razini kvalitete, a radi čega je i doneseno predmetno Pismo očekivanja.

- protiv Izvješća tužitelj je podnio Očitovanje i primjedbe od 28. listopada 2022. (koje je dopušteno podnijeti isključivo radi „očitih pogrešaka“ i „činjeničnih netočnosti“ sadržanih u izvješću)

- povodom očitovanja i primjedbi tužitelja Akreditacijski savjet Agencije održao je 144. sjednicu 10. siječnja 2023. te je odlučeno da se zatraži očitovanje Stručnog povjerenstva o primjedbama, koji će, ukoliko će to smatrati potrebnim, izmijeniti završno izvješće prema navodima tužitelja

- Stručno povjerenstvo dostavilo je Akreditacijskom savjetu traženo očitovanje od 19. siječnja 2023. (s jednim izdvojenim mišljenjem)

- nakon primitka očitovanja Stručnog povjerenstva, a povodom očitovanja i primjedbi tužitelja Akreditacijski savjet Agencije održao je sjednicu 28. veljače 2023. te je donio Mišljenje Akreditacijskog savjeta u postupku reakreditacije Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu klasa 602-04/20-04/0028, ur. broj 355-02-04-23-19 od 20. ožujka 2023.

- protiv navedenog Mišljenja od 20. ožujka 2023. tužitelj je 6. travnja 2023. podnio prigovor, kojeg je dopušteno podnijeti isključivo zbog bitnih povreda akreditacijskih pravila koje su dovele ili su mogle dovesti do pogreške u davanju mišljenja Akreditacijskog savjeta.

- Povjerenstvo za prigovore Agencije (tri člana) je nakon sjednice održane 6. lipnja 2023. donijelo Mišljenje Povjerenstva za prigovore o osnovanosti prigovora klasa: 602-04/20-04/0028, ur. broj 355-01-06-23-23 od 30. lipnja 2023. u kojem je prigovor ocijenio neosnovanim (uz izdvojeno mišljenje jednog člana Povjerenstva za prigovore)

- cjelokupna dokumentacija upućena je Akreditacijskom savjetu Agencije, koje je nakon sjednice održane 12. listopada 2023. donijelo (konačno) Mišljenje klasa 602-04/20-04/0028, ur. broj 355-02-04-23-27 od 23. listopada 2023. kojim je potvrdilo Mišljenje Akreditacijskog savjeta u postupku reakreditacije Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu klasa 602-04/20-04/0028, ur. broj 355-02-04-23-19 od 20. ožujka 2023. i utvrdilo dužnosti tužitelja

- navedeno Mišljenje dostavljeno je ravnateljici Agencije, koja je na temelju istog donijela Akreditacijsku preporuku Agencije za znanost i visoko obrazovanje u postupku reakreditacije Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu klasa 602 - 04/20-04/0028, ur. broj 355-02-04-23-28 od 2. studenog 2023.

- Akreditacijska preporuka od 2. studenog 2023. dostavljena je Ministarstvu znanosti i obrazovanja koji je temeljem iste donio sporno Pismo očekivanja klasa 602-04/23-13/00145, ur. broj 533-04-23-0002 od 20. studenog 2023.

11.3. Na temelju iznesenog činjeničnog stanja sud utvrđuje da su u formalnom smislu provedene sve postupovne radnje propisane ZOKZ-om i Postupkom reakreditacije visokih učilišta (pročišćen tekst) Agencije za znanost i visoko obrazovanje klasa 602-04/18-04/0025, ur. broj 355-02-04-19-0004 od 17. srpnja 2019. te prigovori tužitelja u tom smislu nisu osnovani.

11.4. Na temelju iznesenog sud također utvrđuje i da je tužitelju nedvojbeno bilo omogućeno podnošenje očitovanja i prigovora (28. listopada 2022. i 6. travnja 2023.), čime mu je omogućena konzumacija predviđenog i propisanog prava na sudjelovanje u upravnom postupku i propisanog prava na podnošenje pravnih lijekova , slijedom čega prigovori tužitelja u tom smislu također nisu osnovani.

Uz navedeno ističe se da je primjedbe od 28. listopada 2022. (podnesene protiv završnog izvješća od 23. svibnja 2022.) bilo dopušteno podnijeti isključivo radi „očitih pogrešaka“ i „činjeničnih netočnosti“ sadržanih u izvješću, a da je prigovor od 6. travnja 2023. (podnesen protiv Mišljenje Akreditacijskog savjeta od 20. ožujka 2023.) bilo opušteno podnijeti isključivo zbog bitnih povreda akreditacijskih pravila koje su dovele ili su mogle dovesti do pogreške u davanju mišljenja Akreditacijskog savjeta. Navedeno je izričito propisano odredbama članaka 1. i 12. Postupka reakreditacije visokih učilišta.

11.5. Nadalje, sud smatra da su tužitelju morale biti dostavljene i odluka Povjerenstva za prigovore od 30. lipnja 2023. i Mišljenje od 12. listopada 2023., kako bi ih tužitelj primio na znanje te kako bi se tužitelj o njima mogao očitovati ukoliko to želi, u skladu s odredbom članka 30. ZUP-a. Međutim, budući da relevantni propisi protiv navedenih akata ne propisuju pravo na pravni lijek, time sud ove povrede postupka u konkretnom slučaju ne smatra takvima da su u konačnici utjecale na odluku o biti stvari. Naime, radi se o akcesornim aktima te ih tužitelj ima pravo pobijati u ovom upravnom sporu prilikom ocjene zakonitosti „glavnog“ upravnog akta (Pisma očekivanja), a što mu je u konačnici omogućeno u ovom sporu. Nadalje, ističe se i da je tužitelj tijekom cijelog postupka (i tijekom ovog upravnog spora) isticao u bitnom iste prigovore te je time svoje pravo na sudjelovanje u postupku svakako konzumirao. Slijedom navedenog, nisu od utjecaja prigovori tužitelja izneseni u ovom smislu.

11.6. Sud, nadalje, ne može prihvatiti osnovanim niti stav tužitelja da je Akreditacijski savjet 20. prosinca 2022., već samim time što je prigovor tužitelja protiv Završnog izvješća poslao Stručnom povjerenstvu na očitovanje, „donio odluku da je Završno izvješće Stručnog povjerenstva potrebno vratiti na doradu i/ili izmjene u skladu s primjedbama tužitelja“, jer navedeno nikako ne proizlazi iz isprava u spisu.

Naime, tužitelj se poziva na članak 11. Postupka reakreditacije visokih učilišta, u kojem je doista navedeno, cit: „Ukoliko Akreditacijski savjet ocjeni da je očitovanje visokog učilišta opravdano te da je prije donošenja mišljenja potrebno ispraviti/doraditi izvješće stručnog povjerenstva u skladu s očitovanjem visokog učilišta, Akreditacijski savjet može donijeti odluku da se o tome obavijeste članovi stručnog povjerenstva te da se zatraži ispravak/dorada završnog izvješća.“

Međutim, sud je čitanjem dokumenta od 10. siječnja 2023. - Zapisnika 144. sjednice Akreditacijskog savjeta održane 20. prosinca 2022. utvrdio da je u istom navedeno (str. 2, Ad. 2.), cit: „Izvjestitelj…je podsjetio članove na tijek događaja u ovom predmetu te ih upoznao s ponovo dostavljenim očitovanjem visokog učilišta na Završno izvješće Stručnog povjerenstva, koje sada uključuje aktivne poveznice na dokaze. Nakon rasprave u kojoj su sudjelovali svi članovi, Akreditacijski savjet je, s obzirom na ponovno dostavljeno očitovanje vrednovanog visokog učilišta, jednoglasno odlučio da se predmetno očitovanje dostavi stručnom povjerenstvu te da se od stručnog povjerenstva „zatraži obrazloženje, odnosno ukoliko smatraju opravdanima navode iz očitovanja, izmjena“ završnog izvješća prema opravdanim navodima visokog učilišta.“

Dakle, iz navedenog je jasno vidljivo da Akreditacijski savjet sam uopće nije ulazio u prigovore tužitelja niti ih je analizirao (da bi time onda uopće mogao odlučiti o njihovoj (ne)osnovanosti), već je samo zatražio obrazloženje/očitovanje Stručnog povjerenstva, uz izričitu uputu da izmijene izvješće samo „ukoliko smatraju opravdanima navode iz očitovanja“ tužitelja. Slijedom navedenog, sud utvrđuje da nikakva odluka s uputom o obveznoj izmjeni izvješća nije bila donesena od strane Akreditacijskog savjeta, a koja bi ukazivala na eventualnu osnovanost prigovora tužitelja, a kako to neosnovano implicira tužitelj tijekom spora.

11.7. Konačno, sud ne može prihvatiti niti stav tužitelja da su jedin i činjenično i pravno relevantni elementi za vrednovanje tužitelja oni koji su bili navedeni u Samoanalizi (koju je izradio sam tužitelj).

Naveden stav sud temelji na Postupku reakreditacije visokih učilišta koji u članku 5. propisuje da Agencija, prije samog vrednovanja, šalje članovima Stručnog povjerenstva dostavljenu Samoanalizu fakulteta, koji su ju dužni proučiti te pripremiti, između ostalog, i „moguća otvorena pitanja o kojima treba raspraviti tijekom posjeta“. Nadalje, iz članka 6. proizlazi da su članovi povjerenstva dužni (prije edukacije i samog vrednovanja) zapisati „koji su im još dokazi potrebni za donošenje objektivnog mišljenja“. Člankom 7. propisano je da članovi Stručnog povjerenstva prilikom posjeta fakultetu „rade bilješke o svojim zapažanjima“, a člankom 8. izričito je propisano da se Izvješće temelji na materijalima koje je dostavilo visoko učilište „i na saznanjima stečenima tijekom posjeta“. Slijedom navedenog, nikako ne mogu biti jedini činjenično i pravno relevantni elementi za vrednovanje tužitelja samo oni elementi koji su bili navedeni u Samoanalizi, koju izrađuje sam tužitelj.

12.1. Konačno je bilo potrebno utvrditi da li su tijela Agencije koja su sudjelovala u postupku u svojim akcesornim aktima te sam tuženik u (konačnom) osporenom aktu uopće i u kojoj mjeri naveli, analizirali i očitovali se o primjedbama tužitelja. Radi se o slijedećim aktima (pobrojanima po redoslijedu donošenja):

- očitovanje Stručnog povjerenstva od 19. siječnja 2023. (s jednim izdvojenim mišljenjem)

- Mišljenje Akreditacijskog savjeta u postupku reakreditacije Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu klasa 602-04/20-04/0028, ur. broj 355-02-04-23-19 od 20. ožujka 2023.

- Mišljenje Povjerenstva za prigovore o osnovanosti prigovora klasa: 602 -04/20- 04/0028, ur. broj 355-01-06-23-23 od 30. lipnja 2023. (s jednim izdvojenim mišljenjem)

- Mišljenje klasa 602-04/20-04/0028, ur. broj 355-02-04-23-27 od 23. listopada 2023.

- Akreditacijska preporuka Agencije za znanost i visoko obrazovanje u postupku reakreditacije Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu klasa 602 -04/20- 04/0028, ur. broj 355-02-04-23-28 od 2. studenog 2023.

- Pismo očekivanja klasa 602-04/23-13/00145, ur. broj 533-04-23-0002 od 20. studenog 2023.

12.2. U očitovanju Stručnog povjerenstva od 19. siječnja 2023. (osim jednog izdvojenog mišljenja) u bitnom je navedeno da fakultet nije spreman prihvatiti ikakvu kritiku te da pokazuje neodgovornost za bilo što navedeno u izvješću, da zapravo tvrdi da je jedini mogući zaključak da je fakultet „najbolji na svijetu“ te da je svaki zaključak manji od tog znak nestručnosti i pristranosti Povjerenstva. Navodi da smatra nekorektnim dostavu novih dokaza nakon provedenog vrednovanja i pozivanje na nove dokaze (dostavljene u studenom 2022.) kojima Povjerenstvo nije imalo pristup u lipnju 2022., kada je provodilo vrednovanje. Očitovalo se da je uzelo u obzir posljedice potresa. Naveli su da je Povjerenstvo svjesno da u tjedan dana ne može saznati sve o svakom aspektu fakulteta i da izvješće možda sadrži određene nedostatke, no da ipak, u okviru ograničenja članova povjerenstva stoje iza zaključaka navedenih u izvješću, koje je izradilo u dobroj vjeri i vodeći računa o europskim i nacionalnim kriterijima kvalitete na području visokog obrazovanja. Stoga je Stručno povjerenstvo navelo da ne želi unijeti nikakve izmjene ili dopune u završno izvješće.

Iz navedenog je razvidno da u ovom aktu nisu izrijekom navedene pojedine primjedbe tužitelja, niti očitovanje na primjedbe istog, niti razlozi iz kojih iste nisu prihvaćene. Uz navedeno ističe se da je primjedbe od 28. listopada 2022. (podnesene protiv završnog izvješća od 23. svibnja 2022.) bilo dopušteno podnijeti isključivo radi „očitih pogrešaka“ i „činjeničnih netočnosti“ sadržanih u izvješću. Navedeno je izričito propisano odredbama članaka 1. Postupka reakreditacije visokih učilišta, slijedom čega sud smatra da je u tom smislu moralo biti i obrazloženo koji prigovori tužitelja nisu dopušteni, a koji su dopušteni te je na dopuštene bilo potrebno odgovoriti.

12.3. U Mišljenju Akreditacijskog savjeta u postupku reakreditacije Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu klasa 602-04/20-04/0028, ur. broj 355-02-04-23-19 od 20. ožujka 2023. nisu navedene primjedbe tužitelja niti njihova analiza i očitovanje na iste, već je samo ponovljen tekst očitovanja Stručnog povjerenstva od 19. siječnja 2023. (list 255 spisa).

12.4. U Mišljenju Povjerenstva za prigovore o osnovanosti prigovora klasa: 602- 04/20-04/0028, ur. broj 355-01-06-23-23 od 30. lipnja 2023. (osim jednog izdvojenog mišljenja) u bitnom su ponovljena utvrđenja iz završnog izvješća te je navedeno da Povjerenstvo smatra kako kod tužitelja jesu utvrđeni nedostaci i neudovoljavanje nužnim minimalnim uvjetima i kriterijima, posebno koji se odnose na nepostojanje strategije razvoja visokog učilišta i neprimjerenu raspodjelu ECTS bodova na najvećem od studijskih programa. Navedeno je da je na temelju točke 12. Postupka reakreditacije visokih učilišta prigovor bilo dopušteno podnijeti isključivo zbog bitnih povreda akreditacijskih pravila koje su dovele ili su mogle dovesti do pogreške u davanju mišljenja Akreditacijskog savjeta, uz napomenu da se u prigovoru ne mogu iznositi nove činjenice i dokazi koji nisu izneseni do dana završetka posjeta stručnog povjerenstva. U prigovoru učilište izražava neslaganje s ocjenama pojedinih tema, no ne navodi nedostatke u provođenju postupka predmetne reakreditacije. Cijeneći naprijed navedeno, Povjerenstvo za prigovor ne pronalazi nit jedan nedostatak u provođenju postupka reakreditacije i danog Mišljenja Akreditacijskog savjeta, napominjući kako Povjerenstvo nije nadležno u ovom postupku ulaziti u meritum stvari, nego odlučivati isključivo u okviru razloga istaknutih u prigovoru, a oni se u predmetnom slučaju ne odnose na bitne povrede akreditacijskih pravila koje su dovele ili su mogle dovesti do pogreške u davanju mišljenja Akreditacijskog savjeta.

Sud utvrđuje da je prigovor od 6. travnja 2023. (podnesen protiv Mišljenje Akreditacijskog savjeta od 20. ožujka 2023.) bilo je dopušteno podnijeti isključivo zbog bitnih povreda akreditacijskih pravila koje su dovele ili su mogle dovesti do pogreške u davanju mišljenja Akreditacijskog savjeta. Navedeno je izričito propisano odredbama članka 12. Postupka reakreditacije visokih učilišta slijedom čega sud smatra da su u tom smislu morali biti navedeni prigovori tužitelja te da je moralo biti obrazloženo zašto su isti ocijenjeni nedopuštenima ili neosnovanima.

12.5. U Mišljenju klasa 602-04/20-04/0028, ur. broj 355-02-04-23-27 od 23. listopada 2023. Akreditacijski savjet je vezano za primjedbe samo iznio stav člana iz izdvojenog mišljenja te zatim naveo da smatra Mišljenje Povjerenstva za prigovor osnovanim. Nadalje je obrazložio, cit: „S obzirom na samu narav postupka reakreditacije u kojem stručno povjerenstvo kroz peer review procjenjuje kvalitetu rada vrednovanja visokog učilišta, Akreidtacijski savjet niti smije niti može ulaziti u dijelove izvješća stručnog povjerenstva koji se odnose na analizu pojedine teme odnosno pojedinog standarda. Stručno povjerenstvo je to koje je pogledalo cjelokupnu dokumentaciju te dalo analizu svakog standarda, utvrdilo kako prednosti, tako i nedostatke, odnosno slabosti vrednovanog visokog učilišta te dalo preporuke za poboljšanje, a potom, ovisno o svemu utvrđenom, a u propisanim okvirima, dalo ocjenu razine ispunjenosti svakog pojedinog standarda, odnosno teme. Stoga Akreditacijski savjet prilikom donošenja svojeg mišljenja može samo ispitati usklađenost analize pojedinog standarda odnosno teme s ocjenom koju je dalo stručno povjerenstvo.….Budući da Akreditacijski savjet nije uočio nikakve neusklađenosti između analiza standarda i tema te ocjene istih danih u završnom izvješću stručnog povjerenstva, niti su uočene nedosljednosti u ocjenjivanju pojedinih standarda, odnosno tema, jednoglasno je odlučeno kao u izreci Mišljenja.“

Niti u ovom aktu nisu navedeni prigovori tužitelja niti ocjena istih. Sud smatra da, sve i kada bi se prihvatio stav da Akreditacijski savjet ne smije ulaziti u činjenična utvrđenja, isti je dužan paziti na pravilnost provedenog postupka, a to uključuje i utvrđenje jesu li u postupku koji je prethodio tijela analizirala i ocijenila primjedbe tužitelja te je li Mišljenje Povjerenstva za prigovore valjano obrazloženo.

12.6. U Akreditacijskoj preporuci Agencije za znanost i visoko obrazovanje u postupku reakreditacije Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu klasa 602 -04/20- 04/0028, ur. broj 355-02-04-23-28 od 2. studenog 2023. su vezano za prigovor ponovljeni navodi Povjerenstva za prigovor te su isti ocijenjeni osnovanima. Nadalje je ponovljen tekst mišljenja od 23. listopada 2023.

12.7. Detaljan sadržaj osporenog Pisma očekivanja klasa 602-04/23-13/00145, ur. broj 533-04-23-0002 od 20. studenog 2023. iznesen je u točki 1. obrazloženja ove presude. Sud čitanjem Pisma očekivanja utvrđuje da u nalogu tužitelju sadržanom u „izreci“ Pisma očekivanja (pasus 1. Pisma očekivanja) nisu uopće navedeni utvrđeni nedostaci koje je tužitelj dužan ukloniti. U „obrazloženju“ Pisma očekivanja (pasusi 2., 3., 4. i 5.) također nisu navedeni ti nedostaci, nisu navedene preporuke Stručnog povjerenstva Agencije, činjenična utvrđenja i zaključci (tijela) Agencije koji su utvrđeni tijekom postupka te da nisu navedene primjedbe tužitelja koje je isticao tijekom postupka, kao niti eventualna očitovanja (tijela) Agencije (ili tuženika) na te primjedbe.

12.8. Iz svega navedenog razvidno je da niti u jednom od ovih dokumenata nisu pobrojani prigovori tužitelja, da nije utvrđeno koji su prigovori dopušteni a koji ne (imajući na umu i činjenicu da je stručno povjerenstvo moglo donijeti svoje izvješće samo na temelju dokaza kojima je raspolagalo do izrade izvješća) te nije obrazloženo zašto nisu osnovani oni prigovori koji su ocijenjeni dopuštenima (ako takvi postoje). Slijedom navedenog, ovaj prigovor koji se odnosi na povredu postupka iznesen od strane tužitelja je osnovan.

13. U tom smislu se ističe da niti osporeni akt – Pismo očekivanja ne sadrži obrazloženje u skladu s odredbom članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine br. 47/2009, 110/2021, dalje ZUP), kojim je propisano da obrazloženje sadržava kratko izlaganje zahtjeva stranke, utvrđeno činjenično stanje, razloge koji su bili odlučujući pri ocjeni pojedinih dokaza, razloge zbog kojih nije usvojen koji od zahtjeva stranaka, razloge donošenja zaključaka tijekom postupka te propise na temelju kojih je riješena upravna stvar.

Dakle, osnovano ukazuje tužitelj na činjenicu da je tuženik, barem sumarno, bio dužan analizirati navode Stručnog povjerenstva, Akreditacijskog savjeta, Povjerenstva za prigovore i Agencije kako u dijelu koji se odnosi na utvrđenje odlučnih činjenica, tako i u dijelu koji se odnosi na utvrđenja vezana za odbijanje primjedaba tužitelja. Nadalje, ukoliko bi tuženik utvrdio da navedena tijela nisu analizirala prigovore tužitelja u dostatnoj mjeri, tada je bio dužan predmet vratiti Agenciji na dopunu ili sam analizirati i utvrditi osnovanost prigovora, a što tuženik nije učinio, već je samo u obrazloženju rješenja naveo da je tužitelj isticao prigovor, o kojem je odlučeno da je neosnovan, uz jedno izdvojeno mišljenje. Dakle, tuženik uopće nije istaknuo, pa čak niti u najkraćim crtama, navode prigovora te razloge zbog kojih su prigovori utvrđeni neosnovanima. Stoga sud u cijelosti prihvaća navode tužitelja da je tuženik bio dužan, prije svega, svoju odluku valjano i zakonito obrazložiti.

Nadalje, sud prihvaća i navode tužitelja da je tuženik, kao donositelj upravnog akta, bio dužan provjeriti i je li postupak koji je prethodio donošenju rješenja bio zakonito i pravilno proveden, a što svakako uključuje i činjenicu jesu li nadležna tijela Agencije na valjan i dostatan način obrazložila razloge iz kojih odbijaju prigovore tužitelja.

14. Sud smatra da istaknuti nedostaci upravnog akta predstavljaju takve nedostatke radi kojih je osporeni upravni akt potrebno poništiti i predmet vratiti na ponovni postupak u skladu s odredbom članka 117. stavka 1. ZUS -a, jer sud nije u mogućnosti niti provjeriti pravilnost i ispravnost odluke, budući da ista nije obrazložena, odnosno ne sadrži razloge o odlučnim činjenicama.

U ponovljenom postupku tuženik je dužan na jasan i nedvojben način utvrditi da li je postupak reakreditacije pravilno i zakonito proveden, s time da u obrazloženju osporavanog rješenja tuženik mora iznijeti i svoju ocjenu pravilnosti i zakonitosti tog postupka (pridržavajući se pritom iznesenih pravnih shvaćanja i primjedaba ovog suda, u skladu s odredbom članka 151. stavka 2. ZUS-a).

Ukoliko tuženik smatra da nije proveden pravilan i zakonit postupak onda tuženik, koji je nadležan za donošenje Pisma očekivanja, može zatražiti dodatno očitovanje od Agencije ili od nje zatraži eventualnu dopunu postupka reakreditacije ili da odgovori na sve navode prigovora koje je tužitelj podnio u tijeku postupka reakreditacije, a za koje smatra da nisu na valjan način otklonjeni u tom postupku.

Ukoliko tuženik smatra da je postupak reakreditacije proveden pravilno i u skladu sa relevantnim zakonskim i podzakonskim propisima, tada je dužan donijeti rješenje (upravni akt Pismo očekivanja) u skladu s „Akreditacijskom preporukom“ , no na način da u izreci upravnog akta budu jasno (taksativno) navedena postupanja koja se nalažu tužitelju, odnosno da budu jasno navedeni nedostaci čije se uklanjanje nalaže tužitelju i u kojim rokovima.

Nadalje, u svakom je slučaju tuženik dužan u obrazloženju upravnog akta navesti valjano i argumentirano obrazloženje razloga u skladu s odredbom članka 98. stavka 5. ZUP-a, što svakako uključuje i navođenje prigovora tužitelja te odluke o njihovoj (ne)dopuštenosti i/ili (ne)osnovanosti.

15. Zbog navedenih utvrđenja sud se nije upuštao u daljnju analizu preostalih tužbenih prigovora koji se odnose na materijalne povrede, budući da osporeni akt uopće ne sadrži obrazloženje u tom smislu.

16. Tužitelju je, s obzirom na potpuni uspjeh u sporu , na temelju članka 147. ZUS- a, uz primjenu Tbr. 27., 46. i 52. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika (Narodne novine broj 138/23, 107/25), sud priznao trošak zastupanja po opunomoćeniku odvjetniku za zastupanje na dva ročišta za svaku radnju u iznosu od 1.250,00 eura. Sud tužitelju nije priznao trošak sudske pristojbe, jer isti nije niti nastao.

Zagreb, 8. srpnja 2026.

Sutkinja:

Janja Topol Krneta

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.

Dna:

1. Tužitelju

2. Tuženiku

3. U spis