REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Zagreb, Avenija Dubrovnik 6

Poslovni broj: Us I-1022/2024-10

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sucu toga suda, Lidiji Prica, uz sudjelovanje Gordane Katarine Ronyi, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice CZ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik u Zagrebu, Radnička cesta 32, OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, kojega zastupa opunomoćenica CZĐ, službena osoba, radi prestanka novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 2. srpnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika KLASA: UP/II-551-06/23-014/2774, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 15. prosinca 2023.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporenim rješenjem tuženika KLASA: UP/II-551-06/23-014/2774, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 15. prosinca 2023. odbijen je prigovor tužiteljice protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/I-551-06/23-014/2444, URBROJ: 251-09-22-1/002- 23-03 od 2. studenoga 2023. te je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troška.

1.1. Navedenim prvostupanjskim rješenjem odlučeno je da tužiteljici prestaje novčana pomoć za roditelja odgojitelja s danom 30. rujna 2023.

2. Tužiteljica u tužbi i kasnijim podnescima ističe kako je pravo na novčanu pomoć stekla na temelju pravomoćnog, konačnog i izvršnog pojedinačnog upravnog akta. Citira čl. 13. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine br. 47/09, 110/21, dalje ZUP) i čl. 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 25/22, dalje Odluka/22) te zaključuje da Odluka/22 nije zakon, da ZUP propisuje mogućnost poništenja, ukidanja ili izmjene pravomoćnog upravnog akta isključivo putem izvanrednih pravnih lijekova iz čl. 123. do 132. ZUP-a, da izmjena pravnog propisa nije jedan od razloga za izvanredni pravni lijek niti su u konkretnom slučaju ispunjeni drugi propisani uvjeti za primjenu izvanrednih pravnih lijekova, a niti je pobijano rješenje doneseno u takvom postupku. Smatra da je tuženik sukladno Odluci/22 bio dužan donijeti novi pojedinačni akt kojim će nanovo urediti status tužiteljice i to do 31. prosinca 2022., što nije učinio te da nije postojala zakonska osnova za zamjenu dijelova pravomoćnog upravnog akta s nekim novim dijelovima. Osim toga, tvrdi kako je Odluka/22 nezakonita, uslijed čega je nezakonito i pobijano rješenje. Stoga je tužiteljica protiv Odluke/22 podnijela zahtjev za ocjenu zakonitosti Visokom upravnom sudu RH te zahtjev/tužbu Ustavnom sudu RH, a o kojoj odluci ovisi i zakonitost pobijanog rješenja. Tvrdi da je prvostupanjsko rješenje ništavo, jer je njegovo izvršenje pravno i stvarno nemoguće. Dodaje kako je pored prigovora, kako pravnog lijeka propisanog Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 10/18, 20/21 29/21, 14/22 i 25/22, dalje Odluka), podnijela i prigovor čelniku tijela temeljem čl. 122. ZUP-a, pa je odluka gradonačelnika po prigovoru temeljem čl. 122. ZUP-a trebala sadržavati uputu o pravnom lijeku prema kojoj je moguće podnijeti žalbu. Predlaže sudu da održi raspravu i da joj omogući uvid u upravni spis po dostavi istog od strane tuženika. Predlaže poništiti osporeno rješenje, uz naknadu troškova upravnog spora sa zateznom kamatom.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu navodi da je prvostupanjsko rješenje donijeto na temelju odredbe članka 7. Odluke, jer je nesporno utvrđeno da je dijete tužiteljice, za koje je ista ostvarila pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja, dana 16. studenoga 2017. godine navršilo 7 godina života. Vezano uz navod tužiteljice o retrogradnom ukidanju novčane pomoći za roditelja odgojitelja prije nego li joj je rješenje dostavljeno, tuženik ističe da je pobijano rješenje deklaratorni akt kojim se samo utvrđuje da su ispunjeni uvjeti koje propisuje odredba članka 7. stavka 1. alineje 1. Odluke za prestanak novčane pomoći za roditelja odgojitelja te kao takav djeluje unatrag, odnosno ex tunc, što znači kako za trenutak njegova važenja nije odlučno vrijeme donošenja, odnosno priopćavanja akta, već je odlučan trenutak kad su nastupile okolnosti utvrđene u pravnoj normi zbog kojih je taj akt bio donesen. Slijedom navedenog, neosnovanim se ukazuje i navod o ništavosti prvostupanjskog rješenja od 31.10.2023., jer tužiteljica nije ničime dokazala da izvršenje navedenog rješenja nije pravno i stvarno moguće. U odnosu na navod tužiteljice da je protiv Odluke/22 podnijela zahtjev za ocjenu zakonitosti VUSRH-u i zahtjev/tužbu Ustavnom sudu RH, tuženik napominje da je o zakonitosti Odluke/22 VUSRH već je donio presudu posl. broj: Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. te presudu i rješenje posl. broj: Usoz-2054/23 surj. Usoz-328/23 od 19. prosinca 2023., kojima je Odluku/22 ocijenio zakonitom, a navedeno je potvrdio i Ustavni sud RH odlukom i rješenjem broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023. Također, navodi iz svih uloženih obavijesti/zahtjeva/tužbi za ocjenu zakonitosti Odluke/22 podnesenih VUSRH-u i Ustavnom sudu RH na koje se tužiteljica poziva, odnose se na ocjenu zakonitosti općeg akata te tuženik smatra da nisu od utjecaja na ocjenu zakonitosti pobijanog rješenja kao pojedinačnog akta. U odnosu na navod da je tužiteljica podnijela i prigovor temeljem Odluke i prigovor temeljem članka 122.ZUP-a, tuženik ističe da odredba članka 122. ZUP-a supsidijarno regulira postupovnu materiju vezanu uz prigovore uređene drugim odredbama ZUP-a (čl. 42., 155., 156., 157.-158. i 154. ZUP-a). Dakle, odredba članka 122.ZUP-a sadržava podredne postupovne odredbe, ali ne čini zasebno utemeljenje za neku vrstu prigovora koja nije obuhvaćena netom navedenim odredbama ZUP-a. Tuženik predlaže odbiti tužbeni zahtjev.

4. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

5. Tijekom postupka sud je izvršio uvid u sudski spis i spis tuženika dostavljen uz odgovor na tužbu te je održao raspravu kako bi tužiteljici omogućio da se prije donošenja presude izjasni o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora (čl. 6. st. 1. Zakona o upravnim sporovima, Narodne novine broj 24/36, 39/26, dalje ZUS), a o kojima se tužiteljica već pisano izjasnila.

6. Na raspravi tužiteljica ističe da je podnijela prigovor temeljem Odluke i temeljem članka 122. ZUP-a te iz osporenog rješenja nije razvidno o kojem prigovoru je odlučeno, slijedom čega prigovara i nadležnosti tuženika. Ističe da osporeno rješenje nije potpisano od strane gradonačelnika, na koju okolnost predlaže provesti grafološko vještačenje. Navodi da je Odluka kao opći akt nezakonit sukladno recentnoj praksi Visokog upravnog suda RH poslovni broj: Usoz-25/24, razlozi koje odluke smatra da su primjenjivi i na konkretan slučaj. Predlaže prekid postupka do donošenja odluka Ustavnog suda RH po ustavnoj tužbi u predmetu broj: U-III-654/24, Europskog suda za ljudska prava u predmetima broj: 8985/24, 8792/24 i 9461/24, koji predmeti se odnose na opći akt te odluke Visokog upravnog suda RH u predmetu posl. broj: Usoz- 15/24.

6.1. Nadalje, sud je na raspravi utvrdio da je tužiteljica dopisom od 25.03.2026., koji je uručen opunomoćeniku tužiteljice 27.03.2026., obaviještena da joj je odobren uvid u spis koji može izvršiti u pisarnici suda, a koji uvid u spis nije izvršen.

7. Nije sporno da je pravomoćnim upravnim aktom KLASA: UP/I-551-06/17- 013/498, URBROJ: 251-10-01-17-2 od 16. ožujka 2017., tužiteljici priznato pravo na novčanu pomoć u trajanju i iznosima propisanim Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 16/16 i 19/16, dalje Odluka/16) odnosno Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 10/18, 20/21, dalje Odluka/18).

8. Člankom 4. Odluke/22 izmijenjen je članak 7. Odluke/18, tako da novčana pomoć prestaje:

- 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisana iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije;

- posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć (stavak 1.).

O prestanku novčane pomoći iz ovoga članka nadležno gradsko upravno tijelo odlučit će po službenoj dužnosti (stavak 2.).

9. Predmetnim prvostupanjskim rješenjem tužiteljici je utvrđen prestanak prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja s danom 30. rujna 2023. godine, budući da je dijete za koje je ostvarena navedena pomoć navršilo 7 godina dana 16. studenoga 2017. godine. Rješenje je doneseno na temelju citiranog članka 7. Odluke.

10. Visoki upravni sud Republike Hrvatske se u presudi poslovni broj: Usoz-143/22- 91 od 27. veljače 2023., pozvao na svoj raniji pravni stav iz pravomoćne presude poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022., u kojoj je jasno naveo da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u njegovom klasičnom smislu, već financijska pomoć, koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti. Iz ovog razloga zaključeno je da se takva pomoć ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja. Posljedično nepostojanju legitimnog očekivanja, ne postoji ni zabranjena retroaktivnost. Konačno Visoki upravni sud je u svojoj odluci naveo i kako nije našao da bi skraćivanje trajanja novčane pomoći bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti.

11. Ustavni sud Republike Hrvatske u svojoj odluci broj: U-III-1744/2023 od 14. studenoga 2023., kojom su odbijene ustavne tužbe podnesene u povodu presude Visokog upravnog suda broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., ukazuje da su status roditelja odgojitelja i novčana pomoć za roditelja odgojitelja, ustanovljeni Odlukom/16 i Odlukom/18, rezultat političke volje predstavničkog tijela Grada Zagreba da određenoj kategoriji osoba pruži financijsku pomoć, pri čemu prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave nije dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Polazeći od članka 130. Ustava i naprijed navedenog obrazloženja Visokog upravnog suda u odnosu na ovlast za donošenje Odluke o izmjenama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 29/21), za Ustavni sud je također nedvojbena ovlast predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, u konkretnom slučaju Gradske skupštine, da u skladu sa svojom (izmijenjenom) pronatalitetnom politikom donese Odluku/22 kojom se, između ostaloga, skraćuje trajanje mjere roditelj odgojitelj, a posljedično i trajanje prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja s petnaest na sedam godina života djeteta. U vezi s tim Ustavni sud je ponovio da u demokratskom društvu, pod uvjetom da normativna intervencija kojom se preoblikuje neki društveni odnos ima legitimni cilj, adresati pravnih normi koje se mijenjanju ili ukidaju, nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost određenog pravnog uređenja, pri čemu je zaključeno da je miješanje u imovinska prava roditelja odgojitelja poduzeto na temelju članka 41. točke 2. Statuta Grada Zagreba, koji je jasan, precizan i predvidljiv te da je, dakle, miješanje provedeno "pod uvjetima predviđenim zakonom". Slijedeći navedeno, Ustavni sud je u tom smislu zaključio da Odluka/22 ima legitiman cilj te da se vezano za vrijeme prilagodbe korisnika ne može složiti s tvrdnjom podnositelja da je navedeno razdoblje prilagodbe prekratko. Konačno Ustavni sud prihvaća i ocjenu Visokog upravnog suda da je navedenim kompenzacijskim mjerama Grad Zagreb uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke/22 olakšavajući im povratak na tržište rada.

12. Dakle, Odluka/22, kao opći akt jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave na kojem se temelje pobijana rješenja, je nedvojbeno ocijenjena zakonitom u provedenom postupku apstraktne kontrole zakonitosti općeg akta, što je potvrdio i Ustavni sud.

12.1. Također, ovaj sud je, u predmetu poslovni broj: Us I-1407/23, podnio Visokom upravnom sudu zahtjev za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke te članaka 3., 4. i 6. Odluke/22. Visoki upravni sud je presudom i rješenjem poslovni broj: Usoz-254/2023- 7, surj. Usoz-328/2023-2 od 19. prosinca 2023., odbio zahtjev za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke i obustavio postupak ocjene zakonitosti članaka 3., 4. i 6. Odluke/22.

12.2. Prema članku 10. stavku 2. ZUS-a pravomoćna presuda suda kojom se odlučuje o zakonitosti općeg akta obvezna je za sve.

12.3. Stoga je sud odbio prijedlog tužiteljice za prekid spora do donošenja odluke Visokog upravnog suda RH u predmetu poslovni broj: Usoz-15/24, u kojem se ponovo osporava zakonitost čl. 10. Odluke, s obzirom da o tome već postoji pravomoćna presuda. Sud je iz istoga razloga odbio i prijedlog za prekid spora do donošenja odluke Ustavnog suda RH po ustavnoj tužbi u predmetu broj: U-III-654/24, u kojem se osporava presuda i rješenje Visokog upravnog suda poslovni broj: Usoz-254/2023-7, surj. Usoz-328/2023-2 od 19. prosinca 2023., jer to prema čl. 105. ZUS-a nije razlog za prekid spora. Također je odbijen prijedlog za prekid spora do donošenja odluke Europskog suda za ljudska prava u predmetima broj: 8985/24, 8792/24 i 9461/24, koji se odnose na opći akt, jer navedeno prema čl. 105. ZUS-a nije razlog za prekid spora, već odluka Europskog suda za ljudska prava može biti razlog za obnovu spora sukladno čl. 137. st. 1. t. 1. ZUS-a.

13. Kod svih prigovora koje tužiteljica iznosi u pogledu zakonitosti pojedinačnog akta koji je predmet ovoga spora, treba imati na umu da je riječ o novčanoj pomoći koja nije ustanovljena zakonom niti postoji zakonska obveza za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da takvu pomoć uspostave. Stoga ni uvjeti za izmjenu odnosno prestanak priznate pomoći niti postupak u kojem se o tome odlučuje ne mogu biti predmet zakonskog reguliranja. Naime, Hrvatski sabor kao zakonodavac nije nadležan normativno regulirati pitanja iz djelokruga predstavničkog tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

14. Prema čl. 130. st. 1. ZUP-a zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može se ukinuti u cijelosti ili djelomično:

1. ako je ukidanje tog rješenja dopušteno zakonom,

2. ako sadržava pridržaj ukidanja, a stranka nije ispunila obvezu iz rješenja ili je nije ispunila u roku,

3. ako je to potrebno zbog otklanjanja teške i neposredne opasnosti za život i zdravlje ljudi i javnu sigurnost, ako se to ne bi moglo otkloniti drugim sredstvima kojima bi se manje diralo u stečena prava.

15. Nedvojbeno zakonodavac može zakonom, kojim uređuje pojedino upravno područje, propisati ukidanje (potpuno ili djelomično) zakonitog i pravomoćnog upravnog akta. Ako su na temelju prethodnog zakona doneseni ovlašćujući upravni akti, koji su postali pravomoćni, novijim zakonom uz ispunjenje određenih pretpostavki mogu se takva prava ukinuti s djelovanjem ex nunc.

15.1. Ako se uzme u obzir to da „nijedan zakon ne nalaže jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave uređivanje statusa roditelja odgojitelja odnosno davanje novčane pomoći za treće i/ili svako daljnje dijete te da se promjene nastale (…) Odlukom (…) odnose na povlastice koje je određenoj kategoriji osoba dodijelila ranija gradska vlast u skladu sa svojom politikom“ (presuda Visokog upravnog suda poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022., točka 147.), kao i „neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj, kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladnim s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba“ (presuda Visokog upravnog suda poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022., točka 141.), tada zakonito propisivanje ukidanja zakonitog rješenja treba shvatiti u širem smislu te riječi tako da obuhvaća i opće akte. Drugim riječima, ako je općim aktom (bez zakonske obveze) propisano davanje novčane pomoći za treće i/ili svako daljnje dijete, tada se općim aktom smije propisati ukidanje pravomoćnog i zakonitog rješenja kojim je stranka stekla pravo na tu novčanu pomoć. Dakle, osim što se novim propisom može derogirati stariji propis, njime se uz određene pretpostavke može i ukinuti pravomoćne upravne akte donesene na temelju ranijeg propisa. Jedna od pretpostavki je to da je novi propis istog ili višeg ranga. Prema takvom tumačenju odredbe članaka 3., 4. i 6. Odluke/22 nisu u nesuglasnosti s prethodno citiranom odredbom članka 130. stavka 1. točke 1. ZUP-a, a niti s odredbom članka 13. ZUP-a (načelo zaštite stečenih prava stranaka), prema kojoj se pravomoćna odluka može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom. Slijedom navedenoga, primjenom navedenih odredbi u konkretnom slučaju nisu povrijeđena načela zakonitosti i zaštite stečenih prava, a prigovor tužiteljice kako nema uvjeta za primjenu izvanrednih pravnih lijekova po ZUP-u nije osnovan.

15.2. Sud napominje i kako je razlog svakog donošenja nekog pravnog propisa drukčije određenje društvenih odnosa, odnosno njihovo prilagođavanje volji zakonodavca. U tom smislu ustanovljena je i Odluka/22 te je upravo razlog njenog donošenja da se temeljem nje drugačije urede odnosi između roditelja odgojitelja i Grada Zagreba. Stoga je i razumljivo da svaki novi propis, pa i Odluka/22, može inicirati donošenje novih pojedinačnih rješenja koja će izmijeniti ranije pravne odnose. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa odnosno općeg akta, rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni "zakonodavac" nema isto pravo u području svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

16. U cijelosti je neosnovan prigovor da je tuženik sukladno Odluci/22 bio dužan donijeti novi pojedinačni akt kojim će nanovo urediti status tužiteljice i to do 31. prosinca 2022. te da nije postojala zakonska osnova za zamjenu dijelova pravomoćnog upravnog akta s nekim novim dijelovima. Naime, čl. 6. Odluke/22 (kojim je propisano da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno ovoj odluci nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama ove odluke, do 31. prosinca 2022) odnosi se na postupke donošenja rješenja kojima se ranije određena novčana pomoć usklađuje s Odlukom/22 u pogledu iznosa i daljnjeg trajanja (razlozi prestanka u budućnosti) novčane pomoći za osobe koje su i dalje korisnici te pomoći, a ne na donošenje rješenja o prestanku pomoći, o čemu je riječ u ovome predmetu.

16.1. Dakle, predmetno prvostupanjsko rješenje doneseno je na temelju čl. 7. Odluke (kako je izmijenjen člankom 4. Odluke/22), a ne na temelju čl. 6. Odluke/22. Odredba čl. 7. st. 2. Odluke propisuje da će o prestanku novčane pomoći iz ovoga članka nadležno gradsko upravno tijelo odlučiti po službenoj dužnosti, ali nije propisan rok za donošenje takve odluke. To stoga što čl. 7. st. 1. Odluke predviđa različite razloge prestanka novčane pomoći (dakle, ne samo kada dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navrši 7 godina), pa je rješenje o prestanku po samoj logici moguće donijeti tek kada nastupi neki od propisanih razloga za prestanak, pri čemu prvostupanjsko tijelo ne može znati niti predvidjeti koji od razloga iz čl. 7. st. 1. Odluke će prvi nastupiti.

16.2. Nadalje, ni ZUP ne propisuje rok za ukidanje zakonitog rješenja, što je sasvim logično s obzirom na razloge za ukidanje zakonitog rješenja propisane člankom 130. ZUP-a, jer npr. potrebu za otklanjanjem teške i neposredne opasnosti za život i zdravlje ljudi i javnu sigurnost nije moguće ograničiti rokom.

17. Sud smatra da tuženik postupnim smanjenjem iznosa novčane pomoći i skraćivanjem njenog trajanja nije zadirao u stečeno pravo vlasništva, nego u iznose novčane pomoći koje je tužiteljica očekivala da će u budućnosti steći. Takvo zadiranje je utemeljeno na važećem propisu (zakonitom općem aktu kojim je pravo i ustanovljeno), imalo je legitiman cilj i nije bilo nerazmjerno toj svrsi (kako navode Ustavni sud i Visoki upravni sud u prethodno citiranim odlukama). Naime, ukidanje je bilo postepeno, čime je svim korisnicima mjere omogućeno vrijeme za prilagodbu i drugačiju organizaciju obiteljskog i privatnog života. Prema mišljenju ovoga suda postupno smanjivanje iznosa novčane pomoći i skraćivanje njenog trajanja do dobi kada najmlađe dijete po redovitom tijeku stvari započinje obvezno školsko obrazovanje (7 godina) nije nerazmjerno niti je time tužiteljici nametnut prekomjeran teret, jer je na taj način zapravo dovedena u situaciju u kakvoj se nalaze svi ostali roditelji maloljetne djece u gradu Zagrebu odnosno da moraju uzdržavati i odgajati svoju maloljetnu djecu sukladno Obiteljskom zakonu.

17.1. Također, primjena Odluke/22 na pojedinačni slučaj ne može ovisiti o financijskim obvezama, zdravstvenom stanju, obiteljskim prilikama, socijalnom statusu i sličnim okolnostima svakog pojedinog korisnika mjere, jer to ne proizlazi iz Odluke/22, niti su takve okolnosti bile relevantne kod samog priznavanja prava na novčanu pomoć, slijedom čega ne mogu biti relevantne ni kod njenog prestanka. Ukoliko se radi o specifičnom slučaju kao npr. djetetu s teškoćama u razvoju ili socijalno ugroženoj obitelji, za takve situacije su zakonom propisana odgovarajuća prava iz obveznog zdravstvenog osiguranja odnosno socijalne skrbi, koja roditelji u takvim slučajevima mogu koristiti sukladno zakonskim uvjetima, dok je mjera novčane pomoći roditeljima odgojiteljima bila uvedena isključivo kao demografska, a ne socijalna mjera. Slijedom navedenoga, nakon što je Visoki upravni sud RH u postupku ocjene zakonitosti Odluke/22 proveo test razmjernosti, ovaj sud ne smatra da je tuženik trebao provesti test razmjernosti u odnosu na svakog pojedinačnog korisnika novčane pomoći, slijedom čega nije trebalo ni izvoditi daljnje dokaze.

18. U pogledu navoda tužiteljice da je podnijela prigovor temeljem Odluke i temeljem članka 122. ZUP-a te da iz osporenog rješenja nije razvidno o kojem prigovoru je odlučeno odnosno da je rješenje trebalo imati uputu o pravnom lijeku da se protiv istoga može izjaviti žalba, sud napominje da se radi o jednom prigovoru podnesenom temeljem dvije pravne osnove. U konkretnom slučaju prigovor temeljem članka 122. ZUP-a nije dopušten, budući da se ne radi niti o jednoj od situacija u kojima ZUP kao pravni lijek propisuje prigovor, odnosno o situaciji iz članka 42. (inicijativa za pokretanje postupka po službenoj dužnosti), članka 155. (traženje obavijesti o uvjetima, načinu i postupku ostvarivanja ili zaštite prava ili pravnog interesa zainteresirane osobe u određenoj upravnoj stvari), članka 156. (zaštita od drugih oblika postupanja javnopravnih tijela) niti članka 157. i 158. ZUP-a (zaštita od postupanja pružatelja javnih usluga). Stoga je tuženik prigovor razmatrao po osnovi temeljem koje je dopušten (Odluka) i isti je pravilno odbio kao neosnovan. Dakle, sasvim je jasno da je osporavanim drugostupanjskim rješenjem odlučeno o prigovoru koji je tužiteljica podnijela protiv prvostupanjskog rješenja te da je uputom o pravnom lijeku pravilno upućena na mogućnost pokretanja upravnog spora.

19. Što se tiče prigovora o nadležnosti tuženika treba istaknuti da je Visoki upravni sud RH presudom i rješenjem poslovni broj: Usoz-254/2023-7, surj. Usoz-328/2023-2 od 19. prosinca 2023., odbio zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke i obustavio postupak ocjene zakonitosti članaka 3., 4. i 6. Odluke/22. U obrazloženju navodi kako je vezano za prigovore podnositelja zahtjeva o nezakonitosti članka 10. Odluke, Visoki upravni sud iznio svoj stav da pravni lijek iz ove odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom RH. Osim toga, nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće je izjaviti žalbu Visokom upravnom sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Time što je člankom 10. Odluke propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije. Stoga Visoki upravni sud nalazi da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata, zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani. Imajući u vidu citirano stajalište Visokog upravnog suda, kao i odredbu čl. 10. st. 2. ZUS-a, prigovor tužiteljice se ne može uvažiti.

20. Sud je odbio kao nepotreban dokazni prijedlog tužiteljice za provođenje grafološkog vještačenja na okolnost da osporeno rješenje nije potpisano od strane gradonačelnika, jer sve da je ta tvrdnja i točna, pa da je rješenje umjesto gradonačelnika, a po njegovom ovlaštenju, potpisao neki od njegovih službenika, radilo bi se o postupovnom nedostatku koji nije utjecao na rješavanje predmeta postupka te bi sud u takvoj situaciji odbio tužbeni zahtjev kao neosnovan na temelju čl. 116. st. 2. ZUS-a, kojim je propisano da će sud odbiti tužbeni zahtjev kao neosnovan i kada utvrdi da je u postupku koji je prethodio donošenju pojedinačne odluke bilo nedostataka, ali nisu utjecali na rješavanje predmeta postupka te ako utvrdi da je pojedinačna odluka zasnovana na zakonu, ali zbog drugih razloga od onih navedenih u odluci. Naime, radi se o prigovoru koji nije od utjecaja na rješavanje predmeta postupka, budući da je prema ocjeni suda u upravnom postupku prvog i drugog stupnja donesena sadržajno zakonita odluka. Nadalje, gradonačelnik kao tuženik u ovome sporu, svojim navodima u cijelosti potvrđuje da je osporeno rješenje odraz njegove volje i da ga je on donio.

20.1. Visoki upravni sud u presudi poslovni broj: Usž-1128/25 od 4. lipnja 2025., u odnosu na prigovor da sud nije proveo predloženo grafološko vještačenje, navodi kako je osnovano prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nepotrebnim i usmjerenim na odugovlačenje upravnih sporova pokrenutih u velikom broju slučajeva od strane opunomoćenika tužiteljice. Naime, sukladno odredbi članka 8. stavka 1. ZUS-a sud upravni spor treba provesti brzo i bez odugovlačenja, uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troškova, onemogućiti zlouporabu prava stranaka i drugih sudionika u sporu te odluku donijeti u razumnom roku, u skladu s kojim načelom je prvostupanjski sud i postupio.

21. Nije osnovan prigovor tužiteljice da je prvostupanjsko rješenje ništavo, jer njegovo izvršenje nije pravno i stvarno moguće, u smislu čl. 128. st. 1. t. 3. ZUP-a. Naime, stvarna nemogućnost izvršenja postojala bi npr. da se rješenjem nalaže predaja stvari koja uopće ne postoji, a pravna nemogućnost izvršenja postojala bi npr. kada bi se rješenjem naložio upis prava vlasništva na stvari koja ne može biti predmetom prava vlasništva kao što su stvari izvan prometa. U konkretnom slučaju se ne radi o takvoj situaciji, jer je izvršenje prvostupanjskog rješenja kojim tužiteljici prestaje novčana pomoć za roditelja odgojitelja i stvarno i pravno moguće.

22. Konačno, s obzirom da je osporenim rješenjem pravilno odbijen prigovor tužiteljice protiv prvostupanjskog rješenja, tuženik je pravilno odlučio i o troškovima upravnog postupka, jer upravni postupak koji je pokrenut po službenoj dužnosti nije okončan povoljno za tužiteljicu, pa tužiteljica sukladno članku 161. stavku 5. ZUP-a nema pravo na naknadu troškova upravnog postupka.

23. Slijedom svega navedenog, prigovori tužiteljice nisu od utjecaja na donošenje drugačije odluke u ovoj upravnoj stvari te prema ocjeni suda osporavanim rješenjem nije povrijeđen zakon niti opći akt na štetu tužiteljice. Stoga je sud na temelju čl. 116. st. 1. ZUS-a odbio tužbeni zahtjev kao neosnovan.

24. Odluka o trošku upravnog spora temelji se na članku 147. stavku 1. ZUS-a.

U Zagrebu 2. srpnja 2026.

Sutkinja

Lidija Prica

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.

DNA:

1. Odvjetnik Karlo Novosel – e. komunikacijom

2. Grad Zagreb, Gradonačelnik – e. komunikacijom

3. U spis