Poslovni broj: Us I-2022/2025-20
REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U SPLITU
Split, Put Supavla 1
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
I
R J E Š E NJ E
Upravni sud u Splitu, po sutkinji tog suda Danijeli Čipčić Buzov, sucu pojedincu, te Nataši Brajević, zapisničarki, u upravnom sporu tužitelja HUDOLIN d.o.o. iz Republike Slovenije, Ljubljana, Bezenškova ulica 21, OIB: 20044469983, zastupanog po direktoru ĆA, a kojeg zastupa Manda Juraga, odvjetnica u Tisnom, Istočna Gomilica 2, protiv tuženika Grada Dubrovnika, Gradskog vijeća, Pred Dvorom 1, Dubrovnik, OIB: 21712494719, uz sudjelovanje zainteresirane osobe ROYAL HOTELS & RESORT d.o.o., Dubrovnik, Kardinala Stepinca 31, OIB: 41984487913, zastupan po opunomoćenicima odvjetnicima iz Odvjetničkog društva Bogdanović, Dolički & Partneri d.o.o., Zagreb, Miramarska c. 24, radi odabira najpovoljnijeg ponuditelja za dodjelu dozvole za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru na području grada Dubrovnika, nakon neposredne i javne rasprave zaključene 28. svibnja 2026. u nazočnosti zamjenice opunomoćenice tužitelja, opunomoćenika zainteresirane osobe i u odsutnosti tuženika, 26. lipnja 2026.
p r e s u d i o j e
Poništava se Odluka tuženika Grada Dubrovnika, Gradskog vijeća o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja za dodjelu dozvole za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru na području grada Dubrovnika (17. Mikrolokacija “Importanne resort“ broj lokacije 17.4) Klasa: UP/I-342-01/24-02/23, Urbroj: 2117-1-09-24-01 od 27. lipnja 2024. i predmet se vraća tuženiku na ponovni postupak u kojem je tuženik dužan postupiti u skladu s pravnim shvaćanjima i primjedbama suda iznesenim u obrazloženju ove presude.
i
r i j e š i o j e
I. Nalaže se tuženiku u roku od 15 dana od dana primitka pravomoćne odluke isplatiti tužitelju iznos od 5.312,50 eura na ime naknade troškova upravnog spora.
II. U preostalom dijelu zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora iznad dosuđenog odbija se kao neosnovan.
III. Odbija se zahtjev zainteresirane osobe za naknadom troškova upravnog spora kao neosnovan.
Obrazloženje
1. Osporenom Odlukom o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja za dodjelu dozvole za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru na području grada Dubrovnika (17. Mikrolokacija“ Importanne resort“ broj lokacije 17.4) Klasa: UP/I-342-01/24-02/23, Urbroj: 2117-1-09-24-01 od 27. lipnja 2024. (dalje: Odluka) na Javnom natječaju za dodjelu dozvola na pomorskom dobru kao najpovoljniji ponuditelj odabrano je trgovačko društvo ROYAL HOTELS & RESORT d.o.o. Dubrovnik.
2. Rješenjem ovog Suda poslovnog broja UsI-1891/2024-6 od 18. veljače 2025. tužba je odbačena, uz obrazloženje da osporena Odluka Gradskog vijeća predstavlja postupovnu odluku, dok tužitelj pravnu zaštitu može ostvariti podnošenjem žalbe Ministarstvu mora, prometa i infrastrukture Republike Hrvatske, protiv dozvole na pomorskom dobru kojom se dodjeljuje djelatnost i mikrolokacija za koju je dostavio ponudu.
3. Navedeno rješenje poništeno je rješenjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovnog broja Usž-2297/2025-2 od 4. srpnja 2025. i predmet je vraćen ovom Sudu na ponovno odlučivanje, uz obrazloženje da se ovdje u smislu odredbe članka 77.a Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ("Narodne novine", br. 33/01 – 144/20) radi o pojedinačnom aktu.
4. U pravodobnoj tužbi kojom pobija zakonitost Odluke tuženika tužitelj u bitnom navodi da je predmetnom Odlukom došlo do povrede odredbi Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Direktive 2014/23/EU Europskog parlamenta i vijeća, Ustava Republike Hrvatske, Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, Zakona o koncesijama, Zakona o općem upravnom postupku, Zakona o upravnom sporu, Zakona o Poreznoj upravi, Zakona o administrativnoj suradnji u području poreza, te pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja. Prigovara kako je povrijeđeno pravo tužitelja na obrazloženu odluku budući Zaključak Gradonačelnika Grada Dubrovnika od 18. lipnja 2024. tužitelju nikada nije dostavljen. Navodi kako je natječajni postupak strogo formalni postupak zbog čega u tekstu natječaja mora jasno i egzaktno biti navedeno koju je točnu dokumentaciju potrebno predati da bi bili zadovoljeni svi uvjeti natječaja. Tvrdi kako je evidentno da niti u jednom dijelu natječaja nije propisano da je ponuditelj dužan dostaviti potvrdu Porezne uprave [adresa] odnosno kako je strana pravna osoba ko ja ima registrirano sjedište u [adresa] te koja ne posluje na području Republike Hrvatske dužna dostaviti potvrdu Porezne uprave [adresa] o nepostojanju dugovanja po osnovi javnih davanja. Poziva se na odredbu članka 5. Zakona o poreznoj upravi (NN 153/23) te odredbe Zakona o administrativnoj suradnji u području poreza (NN 114/23), kojim se uređuje administrativna suradnju u području poreza između Republike Hrvatske i država članica Europske unije, te ističe kako je nedvojbeno da tužitelj nije u konkretnom slučaju bio dužan dostaviti potvrdu Porezne uprave [adresa]. Poziva se na obavijest sa službenih internet stranica Europske unije za kategoriju pravila javnih natječaja. Nadalje, navodi kako u zapisniku o otvaranju ponuda pristiglih po javnom natječaju za dodjelu dozvola na pomorskom dobru na području grada Dubrovnika za razdoblje 2024. -2028. dostavljeno na usb-sticku, za ponudu pristiglu od tužitelja za predmetnu lokaciju (17.4) u rubrici "Tražena dokumentacija" pod brojem 16. stoji Potvrda Porezne uprave da nema dospjelih, a nepodmirenih dugovanja ne starija od 30 dana od dana podnošenja ponude (izvornik), dok se u rubrici "Dostavljeno (DA/NE)" navodi DA. Dakle, suprotno obrazloženju prijedloga Odluke o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja donesenog od strane povjerenstva, a koji čini sastavni dio Zaključka gradonačelnika Grada Dubrovnika, iz predmetnog zapisnika jasno proizlazi kako je tužitelj uredno ispunio uvjet koji se u javnom natječaju navodi u točki 16. (XIV Sadržaj ponude), a zbog čega se ponuda tužitelja nikako nije mogla smatrati nepotpunom. Nadalje, navodi kako niti središnji ured Porezne uprave [adresa] kao niti jedan područni ured kao niti ispostava na području Republike Hrvatske nije u mogućnosti izdati potvrdu o negativnim činjenicama odnosno potvrdu u kojoj će biti navedeno da nisu u mogućnosti stranoj pravnoj osobi koja nema sjedište niti posluje na području Republike Hrvatske izdati potvrdu o nepostojanju dugova s osnove javnih davanja prema državnom proračunu Republike Hrvatske. Nadalje, ukazuje na odredbu članka 3. točke 1. Direktive 2014/23/EU Europskog parlamenta i vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovora o koncesiji kojim je propisano kako se javni naručitelji i naručitelji prema gospodarskim subjektima ponašaju jednako i bez diskriminacije te djeluju na transparentan i razmjeran način te da koncept postupka dodjele koncesije, uključujući procjenu vrijednosti, nije osmišljen s namjerom da ga se isključi iz područja primjene ove Direktive ili da se određenim gospodarskim subjektima ili određenim radovima, robi ili uslugama nepravedno daje prednost ili da ih se stavlja u nepovoljan položaj. Tužitelj tvrdi kako je opisanim postupanjem tuženika, tužitelj kao ponuditelj, stavljen u nepovoljniji položaj naspram drugih ponuditelja i to samo isključivo zato što nema sjedište na području Republike Hrvatske odnosno na području Grada Dubrovnika. Poziva se na govor i izjavu gradonačelnika Grada Dubrovnika na 33. sjednici gradskog vijeća od 27. lipnja 2024., koji u tužbi citira. Smatra kako predmetni javni natječaj nije proveden sukladno načelu jednakog postupanja, nediskriminacije i transparentnosti, a kako to proklamira Direktiva 2014/23/EU. Nadalje, prigovara nezakonitosti teksta predmetnog javnog natječaja jer smatra kako je nejasno mogu li se natjecati fizičke i pravne osobe odnosno sukladno kojem važećem propisu koji je na snazi u Republici Hrvatskoj je fizička osoba gospodarski subjekt registrirana za obavljanje gospodarske djelatnosti, pozivajući se na rubriku II PONUDITELJ u tekstu javnog natječaja i odredu članka 71. stavka 4. Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama. Nadalje, poziva se na odredbu članka 71. stavka 1. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama te navodi kako je izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave dužno do 1. veljače tekuće godine, na temelju Plana upravljanja pomorskim dobrom, objaviti javni natječaj za dodjelu dozvola na pomorskom dobru, međutim, u konkretnom slučaju javni natječaj raspisan je 8. travnja 2024., dakle, protekom 53 dana od zadnjeg dana kada je gradonačelnik Grada Dubrovnika bio dužan raspisati predmetni javni natječaj. Također, prigovara kako je prema javnom natječaju u rubrici pod brojem VIII. Rok za donošenje odluke o odabiru najboljeg ponuditelja, tuženik bio dužan odluku donijeti u roku 30 dana od dana isteka roka za dostavu ponuda, odnosno do 24. svibnja 2024., međutim, predmetne odluke su donesena tek 27. lipnja 2024., dakle, 62 dana od dana isteka roka za predaju ponuda. Tužitelj smatra da je ponuda društva ROYAL HOTELS & RESORT d.o.o. nezakonito prihvaćena jer nije ispunjavala uvjete propisane javnim natječajem za dodjelu dozvole na pomorskom dobru. Ističe da ponuditelj nije dostavio valjani dokaz o vlasništvu sredstava kojima će obavljati djelatnost, već jednostranu izjavu nazvanu „Izvadak iz poslovnih knjiga“, koja prema njegovom mišljenju nije dokaz vlasništva niti javna isprava te stoga ne može zadovoljiti uvjete natječaja. Nadalje, tužitelj navodi da je društvo ROYAL HOTELS & RESORT d.o.o. tijekom 2023. koristilo pomorsko dobro bez valjane pravne osnove postavljanjem ograde koja je onemogućavala pristup javnoj plaži. Poziva se na nalaze Lučke kapetanije, medijske napise te pravomoćno rješenje Općinskog suda u Dubrovniku iz kojeg proizlazi da je ograda bila postavljena bez pravne osnove te da je njezino uklanjanje bilo nužno radi ponovnog omogućavanja pristupa pomorskom dobru. Slijedom navedenoga, tužitelj smatra da ponuditelj nije ispunjavao uvjet iz Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, kao ni uvjete javnog natječaja, prema kojima se dozvola ne može dodijeliti osobi koja je koristila pomorsko dobro bez valjane pravne osnove ili je kršila propise koji uređuju pomorsko dobro. Također tvrdi da je ponuditelj dao neistinitu izjavu kojom je pod materijalnom i kaznenom odgovornošću izjavio da protiv njega u prethodne dvije godine nisu izrečene mjere niti utvrđena kršenja propisa na pomorskom dobru. Osim navedenoga, tužitelj ističe da mu tijekom postupka nije omogućeno učinkovito korištenje pravnog lijeka jer nije mogao pravodobno osporiti izbor najpovoljnijeg ponuditelja niti provjeriti ispunjava li odabrani ponuditelj sve uvjete natječaja. Smatra da je takvim postupanjem povrijeđeno načelo zakonitosti i njegovo pravo na djelotvoran pravni lijek zajamčeno Zakonom o pomorskom dobru i morskim lukama, Ustavom Republike Hrvatske i Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava. Na kraju, tužitelj ukazuje i na proturječne izjave gradonačelnika Grada Dubrovnika o mogućnosti izjavljivanja žalbe protiv odluke o dodjeli dozvole, smatrajući da su takva tumačenja zakona nezakonita i izvan granica njegovih ovlasti. Zaključno, tužitelj smatra da ponuda društva ROYAL HOTELS & RESORT d.o.o. nije smjela biti prihvaćena ni razmatrana. Nadalje, navodi kako je njegova ponuda za predmetnu lokaciju iznosila 52.500,00 eura, dok je ponuda ROYAL HOTELS & RESORT d.o.o., a koja je prihvaćena kao najpovoljnija iznosila 28.000,00 eura odnosno gotovo dvostruko manje, slijedom čega je donesena odluka notorno štetna za tuženika, budući da se koncesijska dozvola za predmetnu lokaciju daje na rok od 5 godina radi se o ukupnom novčanom iznosu od 122.500,00 eura, za koji je, odnosno će tuženik biti oštećen.U tužbi se, pozivajući na brojnu praksu Ustavnog suda Republike Hrvatske i konvencijska prava, opširno izlaže o pravu na obrazloženu sudsku odluku i s tim povezanim pravom na pravni lijek. Slijedom svega navedenog, predlaže uvažiti tužbu i poništiti osporenu Odluku.
5. U odgovoru na tužbu tuženik prvenstveno navodi da tužbu treba odbaciti kao nepravodobnu, te podredno kako se protivi tužbi i tužbenom zahtjevu kao neosnovanim. U bitnom ponavlja utvrđenja iz osporene Odluke. Ističe kako je Odluka potpuna i obrazložena, a njen sastavni dio je i Zapisnik o pregledu i ocjeni ponuda od 7. lipnja 2024. u kojem je jasno navedeno iz kojeg razloga je ponuda tužitelja nepotpuna i zašto nije uzeta u razmatranje, stoga su navodi tužitelja kako mu je povrijeđeno pravo na obrazloženu odluku potpuno netočni i neosnovani. Navodi kako se postupak javnog natječaja za dodjelu dozvola na pomorskom dobru na području grada Dubrovnika za razdoblje od 2024. -2028. provodi sukladno hrvatskom pravu i propisima i to temeljem Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama ("Narodne novine" broj: 83/23) te odredbama Plana upravljanja pomorskim dobrom na području Grada Dubrovnika ("Službeni glasnik Grada Dubrovnika" broj: 5/24.), te se poziva na odredbe članka 6., članka 20., članka 31. i članka 18. Plana upravljanja. Tvrdi kako je tužitelj dostavio potvrdu Financijskog ureda Ljubljana, Financijske uprave Republike Slovenije od 15. travnja 2024. koja pokazuje odnos ponuditelja prema javnim davanjima i državnom proračunu nositelja prava – Republike Slovenije, a tužitelj je trebao dokazati da je ispunio navedene obveze i u Republici Hrvatskoj. Tvrdi kako tužitelj nije dostavio potvrdu Porezne uprave Ministarstva financija Republike Hrvatske da nema dospjelih, a nepodmirenih dugovanja po osnovi javnih davanja prema državnom proračunu Republike Hrvatske, iako ima osobni identifikacijski broj (OIB) registriran kod Porezne uprave [adresa] te je mogao ishoditi navedenu potvrdu nadležne Porezne uprave u Republici Hrvatskoj. Tvrdi kako su navodi tužitelja da je stavljen u nepovoljniji položaj naspram drugih ponuditelja i to samo isključivo zato što nema sjedište na području Republike Hrvatske odnosno području grada Dubrovnika potpuno netočni i ničim dokazani. Ističe kako je Grad Dubrovnik potpuno javno i transparentno proveo predmetni javni natječaj, na način da se otvaranje ponuda pristiglih po javnom natječaju audiovizualno snimalo i prenosilo u stvarnom vremenu na službenim internet stranicama Grada Dubrovnika, a cijeli postupak odabira najpovoljnijeg ponuditelja proveden u skladu sa Zakonom i uvjetima javnog natječaja, što je vidljivo cjelokupnog spisa predmeta. Tvrdi kako su svi ponuditelji bili ravnopravni prilikom odabira, stoga da su navodi tužitelja usmjereni na nezakonitost pobijane odluke promašeni i neosnovani. Nadalje, navodi kako se odabir najpovoljnijeg ponuditelja provodio sukladno Zakonu o pomorskom dobru morskim lukama, Planu upravljanja pomorskim dobrom i Javnom natječaju za dodjelu dozvola za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru za razdoblje 2024. - 2028., što proizlazi iz Zapisnika o otvaranju ponuda pristiglih u predmetnom javnom natječaju od 10. svibnja 2024. i zapisnikom o pregledu i ocjeni ponuda od 7. lipnja 2024., stoga, tvrdi kako su paušalni navodi kako javni natječaj nije proveden sukladno načelu jednakog postupanja, nediskriminacije i transparentnosti te su isti neosnovani, neutemeljeni na konkretnim činjenicama i dokazima već ih tužitelj temelji na citatima govora gradskih vijećnika i gradonačelnika sa sjednice gradskog vijeća koji su potpuno irelevantni za predmetni upravni spor. Vezano za prigovor o povredi članka 71. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama ističe kako je za raspisivanje Javnog natječaja za dodjelu dozvola na pomorskom dobru na području grada Dubrovnika za razdob lje 2024. do 2028. prethodno bilo potrebno donijeti Plan upravljanja pomorskim dobrom, a donošenju Plana upravljanja pomorskim dobrom prethodi Uredba o vrstama djelatnosti i minimalne naknade za dodjelu dozvola na pomorskom dobru izdana od Ministarstva mora prometa i infrastrukture koja je stupila na snagu 9. veljače 2024. Tvrdi kako se nakon usvajanja Plana upravljanja pomorskim dobrom, koji je stupio na snagu 28. ožujka 2024. pristupilo izradi samog Natječaja koji je raspisan 8. travnja 2024. Tvrdi kako činjenica da je u Zakonu o pomorskom dobru i morskim lukama naveden rok za objavu natječaja do 1. veljače tekuće godine, ali i to da je podzakonski akt neophodan za izradu Plana upravljanja pomorskim dobrom donesen tek 9. veljače 2024., a predmetnim Zakonom nije propisana i pravna posljedica u slučaju da se Plan ne donese u navedenom roku, što znači da se radi o instruktivnom, a ne prekluzivnom roku, koji bi podrazumijevao gubitak prava na donošenje Plana za tekući tekuću godinu. Nadalje, u odnosu na navode kako je tuženik u roku od 30 dana od dana isteka roka za predaju ponuda bio dužan donijeti odluku o najpovoljnijem ponuditelju, tuženik ističe kako se radi o instruktivnom, a ne prekluzivnom roku te ukoliko je tužitelj smatrao da su takvim postupanjem povrijeđena njegova prava imao je mogućnost pokrenuti upravni spor i tužbom zahtijevati donošenje odluke koja nije donesena u propisanom roku. U odnosu na navode koji se tiču dokazivanja vlasništva sredstava-ležaljki i suncobrana tuženik navodi da je od strane odabranog ponuditelja dostavljen Izvadak iz poslovnih knjiga od 19. travnja 2024., s tim u vezi, a kako to proizlazi iz dostavljenih dokaza izabrani ponuditelj je dokazao vlasništvo sredstava odnosno opreme. U odnosu na navode tužitelja kako je odabrani ponuditelj postupao suprotno odredbama čl. 12. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama te kako je isti koristio pomorsko dobro bez valjane pravne osnove i/ili uzrokovao štetu na pomorskom dobru, tuženik dostavlja Dopis Lučke kapetanije Dubrovnik, KLASA: 342-22/24-01/378, URBROJ: 530-04-11-1-24-2 od 17. svibnja 2024., kao i Dopis Upravnog odjela za komunalne djelatnosti, promet i mjesnu samoupravu, KLASA: 363-04/24-01/19, URBROJ: 2117- 1-03/1-24-01 od 20. svibnja 2024. kojima je Povjerenstvo od istih tražilo podatke o izrečenim pravomoćnim upravnim mjerama zbog kršenja propisa vezanih za pomorsko dobro za potrebe Javnog natječaja u prethodne dvije godine, a iz kojih je vidljivo kako odabranom ponuditelju nije izrečena pravomoćna ili druga upravna mjera. Nadalje, posebno ističe kako tužitelju u nijednom pogledu nije povrijeđeno pravo ni pravni interes jer su svi ponuditelji bili u ravnopravnom položaju, sam tužitelj nikako nije bio zakinut u ostvarivanju svojih prava u odnosu na druge ponuditelje. Predmet ovog upravnog spora je pobijana Odluka. Tužitelj je imao mogućnost koristiti i koristio je jedini mogući pravni put, odnosno pokrenut je upravni spor radi poništenja predmetne odluke. Stoga su svi navodi usmjereni na to kako je tuženik postupao nezakonito, suprotno odredbama Ustava, Zakona i Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda potpuno neutemeljeni i netočni i potkrijepljeni paušalnim navodima. Postupanjem tuženika tužitelju u nijednom pogledu nije povrijeđeno pravo na pravično suđenje zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske. Naime isti je ravnopravno s ostalim ponuditeljima sudjelovao u javnom natječaju, omogućeno mu je korištenje svih pravnih sredstava, cijeli postupak odabira najpovoljnijeg ponuditelja proveden je u skladu sa Zakonom i uvjetima javnog natječaja, a što je vidljivo iz cjelokupnog spisa predmeta. Nastavno na sve ranije izneseno obzirom da su svi navodi tužitelja neutemeljeni i ničim dokazani, te usmjereni na odugovlačenje postupka predlaže se sudu da odbije u cijelosti tužbeni zahtjev kao neosnovan.
6. Sud je rješenjem u smislu odredbe članka 20. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine broj 36/2024; dalje: ZUS) pozvao da kao zainteresirana osoba u ovom sporu sudjeluje izabrani ponuditelj ROYAL HOTELS & RESORT d.o.o., Dubrovnik i dostavi odgovor na tužbu.
6.1. Zainteresirana osoba u odgovoru na tužbu navodi u bitnome da u cijelosti osporava navode tužitelja, smatrajući ih činjenično netočnima, pravno neosnovanima i metodološki pogrešno postavljenima. Ističe da tužitelj vlastiti propust u ispunjavanju jasno propisanih uvjeta javnog natječaja pokušava prikazati kao nezakoni to postupanje javnopravnog tijela, što smatra neodrživim prema važećem materijalnom pravu i ustaljenoj upravnosudskoj praksi. Navodi da je pobijana odluka donesena u okviru zakonskih ovlasti, na temelju unaprijed utvrđenih i javno objavljenih kriterija koji su jednako primijenjeni na sve ponuditelje, uz poštivanje načela transparentnosti, jednakog postupanja i pravne sigurnosti. U cijelosti prihvaća argumentaciju tuženika te dodatno obrazlaže pravna pitanja koja tužitelj osporava. U odnosu na prigovor da odluka nije dovoljno obrazložena, zainteresirana osoba ističe da zakonitost upravnog akta nije moguće ocjenjivati isključivo prema tekstu same odluke, nego u kontekstu cjelokupnog upravnog spisa. Smatra da razlozi zbog kojih ponuda tužitelja nije razmatrana jasno proizlaze iz Zapisnika o pregledu i ocjeni ponuda, koji čini sastavni dio postupka. Prema njezinu stajalištu, nije potrebno da odluka doslovno ponavlja sve razloge sadržane u spisu, već je dovoljno da su oni objektivno utvrdivi, provjerljivi i razumljivi stranci. Suprotno tumačenje, prema njezinu mišljenju, predstavljalo bi pretjerani formalizam koji bi narušio učinkovitost upravnog postupka. Glavni prigovor tužitelja, koji se odnosi na dostavu potvrde o nepostojanju dospjelih nepodmirenih obveza prema državnom proračunu, zainteresirana osoba smatra neosnovanim. Ističe da se taj natječajni uvjet mora tumačiti u okviru pravnog poretka Republike Hrvatske jer se postupak odnosi na dodjelu prava korištenja pomorskog dobra kao dobra od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku. Smatra da je stoga potpuno opravdano zahtijevati potvrdu o urednom podmirivanju obveza upravo prema državnom proračunu Republike Hrvatske. Prema njezinu mišljenju, prihvaćanje potvrde druge države članice Europske unije bilo bi protivno svrsi natječajnog uvjeta jer bi omogućilo da osoba koristi javno dobro Republike Hrvatske, a istodobno ima nepodmirene obveze prema hrvatskom državnom proračunu. Također naglašava da tužitelj posjeduje osobni identifikacijski broj u Republici Hrvatskoj te je uključen u hrvatski porezni sustav. Smatra da tužitelj nije dokazao tvrdnju kako nije mogao pribaviti potvrdu hrvatske Porezne uprave te da je teret dokazivanja te okolnosti bio na njemu. Zainteresirana osoba dodatno ističe da je njezino tumačenje potvrđeno i sudskom praksom. Poziva se na presudu Upravnog suda u Splitu iz siječnja 2026., prema kojoj nedostavljanje potvrde hrvatske Porezne uprave predstavlja valjan razlog za ocjenu ponude kao nepotpune te ne predstavlja diskriminaciju stranih ponuditelja, nego jednaku primjenu natječajnih uvjeta na sve sudionike. Odbacuje i pozivanje tužitelja na pravo Europske unije i načelo nediskriminacije. Smatra da su svi ponuditelji bili podvrgnuti istim uvjetima te da načelo jednakog postupanja ne znači prilagodbu natječajnih uvjeta pojedinom ponuditelju, nego njihovu dosljednu primjenu. Ističe da bi upravo prihvaćanje tužiteljevog tumačenja dovelo do povrede načela jednakosti jer bi mu omogućilo sudjelovanje unatoč neispunjavanju obveznih uvjeta. Također smatra da su političke izjave na koje se tužitelj poziva potpuno irelevantne jer se zakonitost upravnog akta može ocjenjivati isključivo na temelju činjenica utvrđenih u upravnom postupku i primjene važećeg prava. U vezi s prigovorima o prekoračenju rokova, zainteresirana osoba navodi da su predmetni rokovi instruktivne naravi te da njihovo eventualno prekoračenje samo po sebi ne čini odluku nezakonitom. Obrazlaže da je provedba postupka ovisila o donošenju potrebnih podzakonskih akata i planskih dokumenata te ističe da tužitelj nije naveo nijednu zakonsku odredbu koja bi prekoračenje tih rokova povezivala s nezakonitošću ili ništetnošću odluke. Nadalje smatra da tužitelj neopravdano osporava pravilnost ocjene ponude zainteresirane osobe kako bi skrenuo pozornost s vlastitog neispunjavanja natječajnih uvjeta. Ističe da je, nakon što je utvrđeno da je ponuda tužitelja nepotpuna, on izgubio pravni interes za osporavanje ocjene drugih ponuda. Dodaje da je zainteresirana osoba dostavila svu potrebnu dokumentaciju kojom je dokazala ispunjavanje natječajnih uvjeta, uključujući dokumentaciju o vlasništvu nad opremom. Smatra da su poslovne evidencije i računi uobičajeni i vjerodostojni dokazi vlasništva te da tužiteljevo osporavanje njihove dokazne vrijednosti nema uporište u propisima niti u praksi. Na kraju naglašava da je sudska kontrola u ovakvim predmetima ograničena na ispitivanje zakonitosti postupka, a ne na ponovno vrednovanje ponuda umjesto upravnog tijela. Smatra da u konkretnom slučaju nema nikakvih pokazatelja da su prekršena pravila postupka ili da su natječajni uvjeti nepravilno primijenjeni. Zaključuje da je pobijana odluka zakonita, da su svi uvjeti jednako primijenjeni na sve sudionike te da tužba predstavlja pokušaj osporavanja zakonite odluke formalističkim i neosnovanim prigovorima. Slijedom navedenog, predlaže da sud odbije tužbeni zahtjev u cijelosti i obveže tužitelja na naknadu troškova postupka zainteresiranoj osobi.
7. U sporu je održana rasprava 28. svibnja 2026., a čime je, kao i dostavom podnesaka, strankama u skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj: 36/2024; dalje ZUS) dana mogućnost da se izjasne o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spo ra, a na koju nije pristupio uredno pozvani tuženik pa je rasprava održana u njegovoj odsutnosti, a na kojoj je zamjenica opunomoćenika tužitelja navela da u cijelosti ustraje u podnesenoj tužbi i svim navodima iznijetim u istoj kao i navodima iznijetim ti jekom postupka, te predaje u spis dvije pravomoćne presude ovog suda poslovni broj UsI-2591/2025-16 od 2. ožujka 2026. i poslovni broj UsI-1887/2024-13 od 19. siječnja 2026. a na koje tužitelj već ranije pozvao u podnesku od 7. travnja 2026. Visoki upravni sud RH je zauzeo stava kako odluka gradskog vijeća je upravni akt a jasno je sve što mora sadržavati upravni akt sukladno čl. 98 st.1 ZUP-a slijedom čega je evidentno kako je isti ne sadržava sve potrebne sastojke a koji su zaglavlje, uvod, izreka, obrazloženje, uputa o pravnom lijeku i potpis pravne osobe. Naime evidentno je kako ovdje imamo samo izreku i uputu o pravnom lijeku, a iz čega je evidentno da osporena odluka ne sadrži sve dijelove kako je to propisano ZUP-om.
7.1. Opunomoćenik zainteresirane osobe je na ročištu za raspravu naveo da ostaje pri odgovoru na tužbu i svemu do sada iznesenom, pridružuje se navodima tuženika iz dosadašnjeg tijela postupka. U odnosu na dostavljene presude ovog suda ističe da se ne može meritorno očitovati na njih a da je u tijeku ovog postupka već dostavljena meritorna odluka istog ovog suda poslovni broj UsI-1890/24 od 16.1.2026. u kojoj je ova je sud meritorno zauzeo stajalište da je ne dostavljanje predmetne potvrde porezne upravne valjan razlog za ocjenu ponude tužitelja kao nepotpun. U samom meritumu ovog premeta je je li tuženik imao ili nije imao pravo isključiti ponudu tužitelja zbog ne dostavljanje premetne porezne potvrde RH a šta je po svakoj pravnoj logici imao pravo. To znači da bilo kakva argumentacija tužitelja ne može imati za posljedicu drugačiji odluku tuženika.
7.2. Potom je zamjenica opunomoćenika tužitelja navela u odnosu na odluku koji navodi zainteresirana osoba kako ista nije pravomoćna dok je na istu uložena žalba a za razliku od odluka na koje se poziva tužitelj koje su pravomoćne, a zatim je opunomoćenik zainteresirane osobe naveo da je u odnosu na navode o (ne) pravomoćnost sudske prakse da se presuda na koju se poziva tužitelj ne može ispitivati u žalbenom postupku jer se radi o ukidanoj presudi i vraćanju na ponovi postupka a istovremeno presudom kojom se odbija njegova tužba se može preispitavši pred višim sudom. Iz tog razloga u ovom trenutnu nema razlike u pravnoj snazi predmetnih presuda niti je osnovano pozivanje tužitelja na pravomoćnost i nepravomoćnost sudske prakse.
7.3. Na koncu, zamjenica opunomoćenica tužitelja je istakla da je iz dostavljenih presuda razvidno kako pobijana odluka koja predstavlja upravni akt nema sve sastojke koje su propisane ZUP-om i da je istim poništena odluka tuženika o odabiru najpovoljnijih ponuda za dodjelu dozvola na pomorskom dobru i predmet vraćen tuženiku na ponovni postupak.
8. U dokaznom postupku Sud je pregledao cjelokupnu dokumentaciju sadržanu u spisu upravnog spora te je pregledao cjelokupan spis upravnog tijela dostavljen uz odgovor na tužbu, dok je odbio prijedlog za izvođenjem od tužitelja predloženih dokaza saslušanjem svjedoka članova Povjerenstva za dodjelu koncesijskih dozvola GA, JA, IA, UA i FA, pribavom na uvid spisa Općinskog suda u Dubrovniku poslovni broj Ovr-541/2023, traženje podataka od Lučke kapetanije i Općinskog suda u Dubrovniku, te saslušanje lučkog kapetana DA, držeći da se pravilna i zakonita odluka može donijeti na temelju podataka spisa predmeta, ocjenom dokaza sadržanih u istom.
9. Stranke nisu imale drugih dokaznih prijedloga.
10. Nakon ocjene izvedenih dokaza i razmatranja svih pravnih i činjeničnih pitanja sukladno odredbi članka 114. stavka 3. ZUS-a ovaj Sud utvrđuje da je tužbeni zahtjev osnovan.
11. Predmet ovog spora je u smislu odredbe članka 3. ZUS-a ocjena zakonitosti osporene Odluke tuženika.
12. Među strankama nije sporno da je Odlukom kao najpovoljniji ponuditelj za djelatnost iznajmljivanja opreme za rekreaciju i sport – plažna oprema, ležaljke i suncobrani, ukupno 350 komada (175 kom ležaljki + 175 kom suncobrana) na rok od pet godina, na mikrolokaciji 17. „ Impotranne Resort“ broj lokacije 17.4 na dijelu kč. br. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], izabrana ovdje zainteresirana osoba.
13. Sporno je među strankama je li osporena Odluka pravilna i zakonita.
14. Tužitelj u tužbi prigovora da osporena odluka ne sadrži sve dijelove kako je to propisano odredbama Zakona o općem upravnom postupku, da u konkretnom slučaju nije bilo uopće uvjeta za vođenje predmetnog postupka, a zatim i načinu na koji je vršena ocjena pristiglih ponuda. S tim u vezi osporava da bi pisana ponuda za sudjelovanje u natječaju odabranog ponuditelja imala traženi sadržaj odnosno da je bila sastavljena sukladno natječajnim uvjetima.
15. Nakon provedenog postupka nedvojbeno je utvrđeno da osporena odluka uopće ne sadrži potpune, jasne i obrazložene razloge rješavanja konkretne upravne stvari, a što je čini nerazumljivom i arbitrarnom pa se tako u istoj ne navodi apsolutno ništa niti o sadržaju isprava koje su sadržane u spisu predmeta (osobito sadržaju odluke o raspisivanju javnog natječaja, koju dokumentaciju su ponuditelji dostavili niti se navodi sadržaj i tijek provedbe javnog natječaja). U obrazloženju osporene Odluke se samo navodi da je ponuda ponuditelja Royal hotel&Resort d.o.o., ovdje zainteresirane osobe, pravodobna i potpuna, da ima ukupno ostvarenih 100 bodova, slijedom čega je isti ponuditelj izabran kao najpovoljniji ponuditelj za predmetnu lokaciju, ali bez ikakvog obrazloženja o tome koji su kriteriji takvog odabira te obrazloženja zbog čega je isti ponuditelj izabran. Isto tako nisu dani razlozi o tome zašto je ponuda ponuditelja HODOLIN d.o.o. iz Republike Slovenije , ovdje tužitelja, ocijenjena nepotpunom.
16. Predmet ovog upravnog spora je ocjena zakonitosti osporene Odluke tuženika, kao pojedinačnog akta, što znači da odluka mora biti i obrazložena na način kako to u vidu ima mjerodavna odredba članka 98. stavak 5. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine broj 47/09, 110/21; dalje: ZUP).
16.1. Navedenom odredbom je propisano da obrazloženje sadržava kratko izlaganje zahtjeva stranke, utvrđeno činjenično stanje, razloge koji su bili odlučujući pri ocijeni pojedinih dokaza, razloge zbog kojih nije usvojen koji od zahtjeva stranaka, razloge donošenja zaključaka tijekom postupka te propise na temelju kojih je riješena upravna stvar.
16.2. Dakle, obrazloženje se sastoji iz činjeničnog i pravnog dijela, te se u činjeničnom dijelu navode podaci u vezi s činjenicama koje su utvrđene u postupku, a u pravnom dijelu se navode odgovarajuće odredbe materijalnog prava i razlozi podvođenja činjeničnog stanja pod te odredbe materijalnog prava. Naime, valjano obrazloženje po prirodi stvari predstavlja neophodnu pretpostavku, jer bez takvog obrazloženja nije moguće ocijeniti pravilnost utvrđenog činjeničnog stanja niti zakonitost osporene odluke u upravnom sporu.
16.3. Međutim, osporena odluka ne sadrži navedeno, uslijed čega se ista ne može ispitati, niti je moguće otkloniti prigovore koje tužitelj iznosi u ovom sporu.
17. Izostanak obrazloženja osporavane odluke ne udovoljava zahtjevima koje pred javnopravna tijela postavlja Ustav RH-e, koji između ostalog jamči zaštitu od arbitrarnosti u odlučivanju javnopravnih tijela. Obrazloženja nadležnih tijela koja ne sadrže ozbiljne, relevantne i dostatne razloge za ocjenu kakva je odlukom dana, upućuju na zaključak o arbitrarnosti u postupovnom i/ili materijalno pravnom smislu, to pak stoga što bez navođenja konkretnih činjenica i okolnosti koje potkrjepljuju donošenje odluke kojom se odabire najpovoljniji ponuditelj za dodjelu dozvole za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru na području Grada Dubrovnika, tužitelju zapravo nije ni omogućeno preispitivanje pravilnosti primjene mjerodavnih i relevantnih zakonskih odredbi, te pored toga takvo obrazloženje ne udovoljava zahtjevu valjanog obrazloženja odluke, odnosno ustavnim zahtjevima koji se pred javnopravna tijela postavljaju radi zaštite stranaka od arbitrarnosti u odlučivanju.
18. Dakle, polazeći od ocjena Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluka poslovni broj: U-III-357/2016 od dana 1. veljače 2018. i U-III-6008/2016 od dana 4. listopada 2017. sud smatra i da svako tumačenje mjerodavnog prava mora imati uporište u zdravom razumu i pravnoj logici, jer bi u protivnom moglo imati apsurdne učinke u odnosu na ostvarivanje i zaštitu pojedinačnih prava. Takav način tumačenja i primjene mjerodavnog prava posljedično se ne može drukčije nazvati nego arbitrarnim. Nadalje, sud smatra i da pravno stajalište valja tumačiti i primjenjivati, tako da ono omogućava uvažavanje imperativa razumnosti i pravičnosti u svijetlu osobitih okolnosti svakog konkretnog predmeta. Opisanim postupanjem ovaj Sud ocjenjuje da je tuženik povrijedio odredbu članka 98. stavka 5. ZUP-a.
19. Pozivanje u obrazloženju na zapisnik koji nije sastavni dio izreke ne može zamijeniti obrazloženje, jer samo iznošenje potpunih razloga navedenih u obrazloženju odluke osigurava mogućnost učinkovitog ostvarenja daljnje pravne zaštite kroz Ustavom zajamčena pravna sredstva, ako stranka nije zadovoljna odlukom.
20. Stoga, a budući da osporena Odluka nije zakonita, valjalo je, odlučujući u granicama tužbenog zahtjeva, na temelju odredbe članka 117. stavka 1., u vezi s člankom 47. stavkom 1. ZUS-a, s obzirom na prirodu upravne stvari, poništiti osporenu Odluku i predmet vratiti tuženiku na ponovni postupak odnosno presuditi kao u izreci presude.
21. U ponovljenom postupku tuženik je dužan, na temelju pravilno i potpuno utvrđenog relevantnog činjeničnog stanja, pravilnom primjenom materijalnog prava, donijeti novu zakonitu Odluku koja će biti obrazložena u skladu s odredbom članka 98. stavka 5. ZUP-a, pridržavajući se pritom pravnih shvaćanja i primjedaba ovog Suda u skladu s odredbom članka 151. stavka 2. ZUS-a.
22. S obzirom na uspjeh tužitelja u ovom sporu, valjalo je tužitelju u skladu s odredbom članka 144. u svezi članka 147. stavka 1. ZUS-a kao opravdan trošak priznati zatraženi i popisani trošak zastupanja po kvalificiranom opunomoćeniku i to trošak sastava tužbe u iznosu 1.000,00 eura, trošak sastava žalbe od 24. ožujka 2025. u iznosu od 1.250,00 eura, trošak sastava podneska od 8.travnja 2026. u iznosu 1.000,00 eura i trošak zastupanja na ročištu od 28. svibnja 2026. u iznosu od 1.000,00 eura, odnosno ukupno 4.250,00 eura, a što uvećano za pripadajući PDV iznosi sveukupno 5.312,50 eura, a kako je i riješeno pod točkom I. izreke.
23. Sud nije našao nužnim i opravdanim troškom u smislu odredbe članka 144. ZUS-a trošak koji se odnosi na trošak izbivanja iz pisarnice u trajanju 6h i trošak prijevoza u iznosu od 116,82 eura za dan 28. svibnja 2026. jer je opunomoćenik tužitelja mogao pronaći zamjenu u osobi odvjetnika sa područja sjedišta ovog Suda u svrhu zastupanja tužitelja na ročištu održanom kod ovog Suda dana 28. svibnja 2026., a ne sa područja Zagreba. Stoga, je odlučeno kao pod točkom II. izreke rješenja.
24. Zainteresiranoj osobi u skladu s odredbom članka 147. stavka 1. ZUS -a ne pripada pravo na naknadu troškova upravnog spora, a radi čega je odlučeno kao pod točkom III. izreke rješenja.
U Splitu 26. lipnja 2026.
S U T K I NJ A
Danijela Čipčić Buzov
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU
Protiv ove presude nije dopuštena žalba (čl. 127. st. 1. ZUS-a).
Protiv ovog rješenja dopuštena je žalba, u roku 15 dana od dana primitka pisanog otpravka, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, putem ovog suda, pisano, za Visoki upravni sud Republike Hrvatske (čl. 148. st. 5. ZUS -a). Žalba odgađa izvršenje rješenja (čl. 148. st. 6. ZUS-a).
DNA:
1. tužitelju, po opunomoćeniku,
2. tuženiku, uz povrat spisa upravnog tijela po pravomoćnosti
3. zainteresiranoj osobi, po opunomoćeniku
4. u spis.
