REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] R 5

Poslovni broj: Us I-2469/2025-17

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Đeni Broznić, u upravnom sporu tužitelja RH (OIB: [osobni identifikacijski broj]), iz [adresa], kojeg zastupa opunomoćenik Toni Primorac (OIB: [osobni identifikacijski broj]), odvjetnik u Rijeci, Prolaz Marije Krucifikse Kozulić 2/III, protiv tuženika Ministarstva unutarnjih poslova (OIB: 36162371878), Policijske uprave primorsko-goranske, Sektora za imigraciju, državljanstvo i upravne poslove, Rijeka, Žrtava fašizma 3, kojeg zastupa službena osoba RHH, radi dozvole za boravak i rad, 24. lipnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja Ministarstva unutarnjih poslova, Policijske uprave primorsko-goranske, Sektora za imigraciju, državljanstvo i upravne poslove, KLASA: UP/I-216-02/25-09/165911, URBROJ: 511-09-38-25-4 od 28. studenoga 2025., te radi naknade troškova ovoga upravnog spora.

Obrazloženje

1. Rješenjem tuženika, KLASA: UP/I-216-02/25-09/165911, URBROJ: 511-09- 38-25-4 od 28. studenoga 2025. odbijen je zahtjev poslodavca Dragunja d.o.o., Delnice, za izdavanje dozvole za boravak i rad u Republici Hrvatskoj za tužitelja, državljanina treće zemlje - Ukrajine, uz određivanje roka u kojem je stranac dužan napustiti Europski gospodarski prostor (EGP) i ostale prateće odluke. Ključni dijelovi obrazloženja osporavanog rješenja tuženika glase:

„Saslušani na zapisnik dana **.**.2025. godine RH i DH direktor poslodavca „Dragunja” d.o.o. koji izjavljuje da je Trgovačko društvo „Dragunja” d.o.o. podnijelo zahtjev Hrvatskom zavodu za zapošljavanje za pribavljanje mišljenja za izdavanje dozvola za boravak i rad u Republici Hrvatskoj za RH. Upitan od strane službene osobe ove Policijske uprave je li znao da je RH prethodno imao izdanu dozvolu za boravak i rad, izjavljuje da mu je to poznato, ali da mu nije poznato za koga je imao dozvolu za boravak i rad, a koliko se sjeća u pitanju je neka pekara. Na upit službene osobe gdje je radio, RH izjavljuje da je radio na Kukuljanovu oko 3 godine za poslodavca „Frozen food international” d.o.o.. Navodi da je ranije bio zaposlen u Istri oko dvije godine u trgovačkom društvu „S.I.C.” d.o.o., a prije toga radio je oko 7 mjeseci također u Istri, u dioničkom društvu „Agrolaguna" d.d.. Na upit službene osobe je li još gdje radio, izjavljuje da je oko godinu i nešto radio za partnera od „Taxi Fiume” za poduzeće „Mobiland” d.o.o.. Navode da su od strane službene osobe ove Policijske uprave upoznati da je izvršenim uvidom u evidencije Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje utvrđeno da je RH za poslodavca „Frozen food international” d.o.o. bio prijavljen na puno radno vrijeme u radnom odnosu na određeno vrijeme u vremenskom periodu od dana 01.08.2022. do 25.07.2025. godine. Nadalje su upoznati da je izvršenim uvidom u evidencije Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje utvrđeno da je RH za poslodavca „Mobiland” d.o.o. bio prijavljen na određeno vrijeme s nepunim radnim vremenom u vremenskim periodima kako slijedi: od dana 23.11.2023. do 15.07.2024. godine, od dana 23.08.2024. do 03.12.2024. godine te od dana 04.12.2024. godine do 11.12.2024. godine. Obzirom da je tijekom postupka utvrđeno da je RH nezakonito radio za poslodavca „Mobiland” d.o.o., od strane službene osobe ove Policijske uprave upoznati su da će zahtjev za izdavanje odobrenja za dozvolu za boravak i rad u Republici Hrvatskoj biti odbijen. RH izjavljuje da je radio za poslodavca „Mobilend” d.o.o., bez ishodovane dozvole za boravak i rad jer mu je poslodavac rekao da navedena dozvola nije potrebna. Ističe da je imao uredno sklopljen ugovor o radu sa "Mobilend” d.o.o. i da je vozio taxi u slobodno vrijeme tijekom subote i nedjelje. Izjavljuje da je od poslodavca „Mobilend” d.o.o. doveden u zabludu da može raditi dodatno tj. voziti taxi vozilo u vrijeme kada je slobodan i da mu za taj dodatni rad nije potrebna dozvola. Navodi da želi zbog počinjenog, ali da nije znao da ne može raditi. Također želi izjaviti da se u Republici Hrvatskoj nalazi supruga koja ima dozvolu za boravak i rad i mlt. kći koja pohađa vrtić te da ima iz prvog braka dvije maloljetne kćeri koje također uzdržava. Obzirom na navedeno, moli da ga se ne kažnjava za počinjeno jer nije svjesno kršio zakon, već ga je poslodavac „Mobilend” d.o.o. doveo u zabludu. Također izjavljuje da mu je poslodavac „Mobilend” d.o.o. rekao da je provjerio na Policiji da može raditi i da mu nije potrebna dozvola za boravak i rad za tvrtku „Mobilend” d.o.o.. Ujedno je zatražio dodatni rok od dva dana kako bi od poslodavca „Mobilend” d.o.o. dostavio dokumentaciju vezanu uz njegov rad, ugovore o radu, platne liste, prijave na zdravstveno i mirovinsko, a sve kako bi mogao dokazati da nije kriv za nezakonit rad za koji ga se tereti, već da je kriv poslodavac. Također ističe potrebu da se razmotri njegova situacija i da ga se ne odvaja od obitelji koja je financijski ovisna o njegovom radu. Izjavljuju da su upoznati s odredbama članka 59. stavka 1. Zakona o strancima vezano za uvjete koje treba ispunjavati državljanin treće zemlje za odobrenje privremenog boravka te s odredbama članka 93. stavak 1. Zakona o strancima („Narodne novine” broj 133/20, 114/22,151/22 i 40/25) kojima su propisani razlozi odbijanja zahtjeva.

Dana 22.10.2025. godine podnositelj zahtjeva dostavio je dokumentaciju kojom dokazuje da je radio u navedenom razdoblju kod poslodavca „Mobiland” d.o.o. za kojeg nije imao izdanu dozvolu za boravak i rad. Imenovani je uz ugovore o radu, anexe ugovora o radu, sporazum o prestanku ugovora o radu, platne liste, svjedodžbu o kvalifikaciji vozača dostavio ispis o razmjeni poruka sa osobom označenom kao SH od dana 24.07.2024. godine. Za pretpostaviti je da se radi o SH, direktoru trgovačkog društva „Mobiland” d.o.o. za kojeg je nezakonito radio. Iz poruka je razvidno da se čeka izdavanje dozvole za boravak i rad bez podataka za kojeg poslodavca.

(…)

U provedenom postupku utvrđeno je da je RH nezakonito radio s nepunim radnim vremenom, za poslodavca „Mobiland” d.o.o. u razdoblju od 23.11.2023. godine do 15.07.2024. godine, od 23.08.2024. do 03.12.2024. godine te od 04.12.2024. do 11.12.2024. godine, na poslovima vozača taksija za koje mu nije izdana dozvola za boravak i rad. Nadalje je utvrđeno da je predmetni imao izdanu dozvolu za boravak i rad kod poslodavca „Frozen food international” d.o.o., u razdoblju od 01.08.2022. godine do 25.07.2025. godine za radno mjesto vezač tereta, s punim radnim vremenom. U vrijeme nezakonitog rada kod poslodavca „Mobiland” d.o.o. Zakon o strancima nije predvidio niti ozakonio dodatni rad stranca. Novim Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o strancima („Narodne novine" broj 40/15) propisana je mogućnost dodatnog rada ali pod strogim zakonskim uvjetima propisanim člankom 103.e navedenog Zakona (posjedovanje važeće dozvole, traženje provođenja testa tržišta rada, podnošenja zahtjeva policijskoj upravi za dodatni rad, obavijest državljanina treće zemlje poslodavcu o sklopljenom ugovoru s drugim poslodavcem i drugo). Nizom odredaba Zakon o strancima, među kojima su naprijed citirane odredbe članaka 88. i 93. Zakona o strancima, propisani su uvjeti kretanja boravka i rada državljana trećih zemalja kako bi se spriječio nezakonit rad u Republici Hrvatskoj. Novim Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o strancima detaljno je reguliran i dodatni rad što ukazuje na zabranu nezakonitog rada. Činjenica je da je RH radio u Republici Hrvatskoj od 2019. godine temeljem izdanih dozvola za boravak i rad te se nikako ne može opravdati mišljenjem drugog poslodavca da mu je dopušten rad za drugog poslodavca i na drugom radnom mjestu od onog za kojeg je izdana dozvola za boravak i rad. U dozvoli za boravak i rad detaljno se navode podaci o poslodavcu, radnom mjestu, roku važenja dozvole za boravak i rad, a koji se ne mogu zaobići niti odnositi na drugog poslodavca ili drugo radno mjesto čak niti kod istog poslodavca. Nezakonitost rada nije prepuštena proizvoljnoj ocjeni već je utvrđena u provedenom postupku, a navodna krivnja treće osobe ne opravdava državljanina treće zemlje da može kršiti pozitivne zakonske propise tim više što je opetovano radio nezakonito tijekom 2023. i 2024. godine iako je znao ili morao znati da ne može raditi u Republici Hrvatskoj bez izdane dozvole za boravak i rad, odnosno da može raditi samo kod onog poslodavca za kojeg je izdana i na poslovima za koje je izdana. Koliko je navedeno važno ukazuju odredbe kojima je detaljno propisano šta moraju sadržavati izdane dozvole za boravak i rad odnosno potvrde o radu. Potrebe obitelji nisu opravdanje za nezakonito zapošljavanje tim više što je i supruga zaposlena, a životno je da su mnoge hrvatske obitelji razdvojene radi zapošljavanja u inozemstvu upravo kako bi skrbili o obitelji.“

2. Tužitelj u tužbi i poslije u sporu osporava zakonitost tuženikove odluke, navodi svoja prijašnja zaposlenja u Republici Hrvatskoj, te tvrdi, u bitnome, sljedeće. Tužitelj boravi u [adresa] od 2019., te u Hrvatskoj živi sa suprugom (koja posjeduje dozvolu za boravak) i maloljetnom kćeri, koja ovdje pohađa dječji vrtić. Tužitelj iz prvog braka ima dvije maloljetne kćeri koje žive u [adresa] i također ih uzdržava. Prije dolaska u Hrvatsku, tužitelj je u Ukrajini bio kriminalistički inspektor. Od početka svojeg boravka u Hrvatskoj tužitelj je poštivao pravni poredak, te je imao valjano ishodovanu dozvolu za boravak i rad. Poslodavac Mobiland propustio je podnijeti zahtjev za izdavanje dozvole za boravak i rad, stvorivši kod tužitelja lažan dojam zakonitosti i ispravnosti postupanja. Ukrajina je trenutačno izrazito nesigurna i opasna zemlja, a tužitelj opravdano teži ostanku u stabilnoj i sigurnoj sredini sa svojom obitelji. Tuženik nije cijenio sve osobne i objektivne okolnosti, niti razdvajanje tužitelja od njegove obitelji. Tužitelju u upravnom postupku nije omogućeno da se služi svojim jezikom ili pismom. Ne postoji ni jedna pravomoćna odluka prekršajnog ili drugog nadležnog tijela kojom bi bilo utvrđeno da je tužitelj počinio povredu propisa o radu. Utvrđivanje neprijavljenog rada u isključivoj je nadležnosti Državnog inspektorata, a tuženik nije ovlašten provoditi inspekcijski nadzor nad radnim odnosima. Povreda propisa o stvarnoj nadležnosti predstavlja apsolutno bitnu povredu postupka. Tuženik svoju odluku temelji na radnim aktivnostima tužitelja iz razdoblja kada odredba članka 93. stavka 1. točke 7. Zakona o strancima nije bila na snazi, čime je došlo do nedopuštene retroaktivne primjene propisa. Tužitelj predlaže da Sud poništi osporavano rješenje tuženika, uz vraćanje predmeta na ponovni postupak tuženiku. Traži i naknadu troškova spora, u ukupnom iznosu od 6.687,50 eura (PDV uključen).

3. Tuženik u odgovoru na tužbu i na raspravi ostaje kod navoda osporavanog rješenja i dodaje, u bitnome, sljedeće. Navod da je tužitelj u Ukrajini bio kriminalistički inspektor dodatno ukazuje na neopravdanost kršenja propisa druge zemlje, što tužitelj zasigurno više shvaća od drugih. Tužitelj pokazuje upornost u kršenju odredaba Zakona o strancima, ponavljanjem nezakonitog rada kod poslodavca Mobiland, kod kojeg je radio u više navrata i po nekoliko mjeseci. Tužbeni navod o dovođenju tužitelja u zabludu od strane navedenog poslodavca ničime nisu potkrijepljeni. Osam dozvola izdanih tužitelju u razdoblju od 2019. do 25. srpnja 2025. nedvojbeno ukazuju da je tužitelj znao da zakonit rad u Republici Hrvatskoj podrazumijeva izdavanje dozvole za boravak i rad. Tužitelj je sposoban razlučiti da za davanje informacija o izdavanju dozvole za boravak i rad nije nadležan poslodavac, već da za to postoji nadležno tijelo (ovdje tuženik). To proizlazi i iz SMS prepiske između tužitelja i njegova poslodavca, u kojoj tužitelj navodi da čeka informacije od MUP-a. Tužitelju su tijekom godina poništene dvije dozvole za boravak i rad, što ukazuje da je raskidao ugovore o radu radi zasnivanja radnog odnosa i izdavanja nove radne dozvole, pa je znao svu proceduru izdavanja dozvole za boravak i rad, odnosno rada na temelju dozvole za boravak i rad, a ne rada bez dozvole. Želi li živjeti i raditi u Republici Hrvatskoj, tužitelj je dužan poštivati hrvatske propise. Nezakonit rad nije dopušten ni hrvatskim državljanima. Obveza tužitelja da uzdržava kćeri u Ukrajini može biti omogućena radom bilo gdje. Životno je da mnogi roditelji rade u drugim državama kako bi mogli skrbiti o svojoj djeci, vodeći razdvojene živote. Tužitelju nije omogućen u posjetama svojoj obitelji primjenom instituta kratkotrajnog boravka, dok ponovno ne stekne uvjete za reguliranje svojeg boravka u Republici Hrvatskoj. Irelevantni su navodi o odlasku tužitelja u Ukrajinu, jer tužitelju nije određeno gdje će otići nakon napuštanja EGP-a. Pri detaljnom iskazivanju na zapisnik u upravnom postupku tužitelj ni u jednom trenutku nije iskazao nemogućnost iskazivanja i nerazumijevanja materije o kojoj iskazuje, potvrdivši da je razumio postavljena mu pitanja. Svojim potpisom potvrdio je navode zapisničke izjave. K tomu, tužitelj je na hrvatskom jeziku komunicirao i u drugim prigodama, uključujući razmjenu SMS poruka s poslodavcem. Radi provjere tužiteljeva radnopravnog statusa, tuženik je obavio uvid u službenu evidenciju Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje, čime su utvrđene činjenice odlučne za rješavanje ove upravne stvari, tj. da je tužitelj u Hrvatskoj radio bez dozvole za boravak i rad u razdobljima navedenima u osporavanom rješenju. Tuženik predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev.

4. Izvanraspravnim rješenjem od 27. veljače 2026. odbijen je prijedlog tužitelja za određivanje odgodnog učinka tužbe u ovome sporu, zbog razloga iznesenih u tom rješenju. Rješenjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usž- 1314/2026-2 od 5. svibnja 2026. odbijena je žalba tužitelja izjavljena protiv prvostupanjskog rješenja od 27. veljače 2026. godine.

5. Sud je izveo dokaze čitanjem dokumentacije koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporavano rješenje, te u spisu ovog spora. Raspravnim rješenjem odbijeni su daljnji dokazni prijedlozi tužitelja, zbog razloga iznesenih u tom rješenju, kao i razloga koji proizlaze iz nastavka ovog obrazloženja, a naročito imajući u vidu da je tužitelj već saslušan u upravnom postupku.

6. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je, nakon rasprave provedene 27. svibnja 2026., utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

7. Prema članku 93. stavku 1. točki 7. Zakona o strancima („Narodne novine“, broj 133/20, 114/22, 151/22 i 40/25), Ministarstvo, putem policijske uprave odnosno policijske postaje, može odbiti zahtjev za izdavanje dozvole za boravak i rad ako državljanin treće zemlje krši odredbe ovoga Zakona koje se odnose na ulazak, boravak ili rad.

8. U osporavanom rješenju tuženika citirane su i druge mjerodavne odredbe Zakona o strancima. Te su odredbe tužitelju, stoga, poznate.

9. Sud utvrđuje sljedeće.

9.1. Za utvrđivanje činjenica odlučnih za rješavanje ove vrste upravne stvari nije propisana formalna dokazna maksima. Tuženik je ovlašten te činjenice utvrđivati putem dokaznih sredstava iz članka 58. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21, u nastavku teksta: ZUP).

9.1.1. U predmetnom slučaju, već i činjenice o radu u Hrvatskoj bez izdane dozvole za boravak i rad, utvrđene uvidom u službene evidencije, bile bi dovoljne za utvrđenje da tužitelj krši odredbe Zakona o strancima koje se odnose na rad državljana treće zemlje u Republici Hrvatskoj.

9.1.2. Podredno, navedeno utvrđenje proizlazi i iz izjave sâmog tužitelja, dane tuženiku 20. listopada 2025. na zapisnik. Tu je izjavu tužitelj potpisao bez primjedbi. Spomenuti zapisnik ima svojstvo i dokaznu snagu javne isprave (članak 76. stavak 5. ZUP-a, vezano uz članak 60. stavak 2. toga Zakona). Podredno, Sud je suglasan s dodatnom argumentacijom iznesenom u odgovoru na tuženika na tužbu vezanom uz tužiteljevo poznavanje hrvatskog jezika. Ta je argumentacija tužitelju poznata.

9.1.3. Takvim utvrđivanjem činjeničnog stanja pri rješavanju upravne stvari iz stvarne nadležnosti tuženika, tuženik nije ušao u sferu stvarne nadležnosti Državnog inspektorata, niti je utvrđivanjem činjenica odlučnih za rješavanje predmeta dozvole za boravak i rad tuženik proveo inspekcijski nadzor nad radnim odnosima.

9.1.4. Usto, kada zakonodavac utvrđivanje pojedine činjenice odnosno priznavanje nekog prava ili nametanje obveze vezuje uz postojanje pravomoćno utvrđene kaznene ili prekršajne odgovornosti, on to čini izričitim odredbama, za što u zakonodavstvu postoji veći broj primjera. Takve odredbe ovdje nema.

9.2. Nadalje, Sud je suglasan i s argumentacijom tužitelja koja se tiče neuvjerljivosti tužiteljeva navoda da mu, nakon višegodišnjeg boravka i rada u Republici Hrvatskoj, nije bilo poznato da je za konkretno zapošljavanje nužno ishodovati dozvolu za boravak i rad. I ta je argumentacija poznata tužitelju, a većim je dijelom citirana i prethodno u ovom obrazloženju.

9.3. Neosnovan je i tužiteljev prigovor nedopuštene retroaktivnosti. Korištenje činjenica iz prijašnjeg razdoblja, koje činjenice su relevantne za rješavanje upravne stvari, ne predstavlja retroaktivnu primjenu propisa. Uz to, ovdje nije bilo postojećega pravnog odnosa koji je uspostavljen pod prijašnjim propisom i koji se nastavlja pod novim propisom, tj. nije postojao uspostavljeni pravni odnos koji je zahvaćen izmjenom propisa. Primijenjena odredba članka 93. stavka 1. točke 7. Zakona o strancima podrazumijeva prospektivnu primjenu prava, a ne neki od oblika retroaktivnosti, u svjetlu ograničenja iz članka 90. stavaka 4. i 5. Ustava Republike Hrvatske.

9.4. Što se tiče utjecaja osporavane odluke tuženika na tužiteljev privatan i obiteljski život, Sud naglašava da je osporavanim rješenjem u odnosu na tužitelja primijenjena najmanje onerozna mjera za povratak stranca. Osporavanim rješenjem tužitelj nije protjeran iz Republike Hrvatske, niti mu je naložen povratak u Ukrajinu (niti je na hrvatskim tijelima razmatrati što je tužitelj kao policijski službenik u Ukrajini eventualno prisegnuo u pogledu obrane svoje zemlje), niti mu je izrečena zabrana ulaska i boravka u Republici Hrvatskoj, niti osporavano rješenje čini zapreku da tužitelj u Republici Hrvatskoj boravi ne samo putem kratkotrajnog boravka, već i putem možebitnog reguliranja privremenog boravka po nekoj od za to propisanih osnova / svrha (uz ispunjavanje za to propisanih pretpostavki). U osnovi, učinak osporavanog rješenja na tužiteljev privatni i obiteljski život zbiljski nije tegobniji od položaja hrvatskih državljana koji ne krše domaće propise, ali netko od članova obitelji radi u inozemstvu.

9.5. Naposljetku, tuženikovom primjenom mjerodavnih pravnih normi tužitelj nije stavljen u nepovoljniji položaj u odnosu na druge stranke u usporedivoj situaciji, niti Sud nalazi da je, pri cjelini dosad iznesenog, osporavana tuženikova odluka nerazmjerna niti nerazumna.

10. Uzevši u obzir navedeno, osporavana odluka tuženika ocjenjuje se zakonitom. Trebalo je stoga, na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 36/24 i 39/26), vezano uz članke 144. i 147. toga Zakona, tužbeni zahtjev odbiti kao neosnovan.

U Rijeci 24. lipnja 2026.

S u d a c

dr. sc. Alen Rajko

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri primjerka, u roku od 15 dana od dana primitka prijepisa ove presude.

Dostaviti:

- Odvjetniku Toniju Primorcu, Rijeka, Prolaz Marije Krucifikse Kozulić 2/III

- Ministarstvu unutarnjih poslova, Policijskoj upravi primorsko-goranskoj, Sektoru za imigraciju, državljanstvo i upravne poslove, Rijeka, Žrtava fašizma 3