REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U ZAGREBU

Avenija Dubrovnik 6, Zagreb

Poslovni broj: Us I-1335/2024-8

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji tog suda Jeleni Maltar Benjak, uz sudjelovanje Valentine Lukinec Galović, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice MČŠ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], zastupane po opunomoćenici Maji Topić, odvjetnici u Zagrebu, Kralja Držislava 4, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937 , radi prestanka prava na novčanu pomoć, 24. lipnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

I Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/2961, URBROJ: 251-02-01/001-24-3 od 8. siječnja 2024. i rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, KLASA: UP/I-551-06/23-014/874, URBROJ: 251-09-22-1/004-23-03 od 31. listopada 2023.

II Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporenim rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/2961, URBROJ: 251-02-01/001-24-3 od 8. siječnja 2024. odbijen je prigovor tužiteljice protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za podršku djeci i obiteljima, Odsjek za obiteljske potpore, KLASA: UP/I-551-06/23-014/874, URBROJ: 251-09-22-1/004- 23-03 od 31. listopada 2023. Navedenim prvostupanjskim rješenjem određeno je da tužiteljici s danom 30. rujna 2023. prestaje novčana pomoć za roditelja odgojitelja.

2. Tužiteljica tužbom osporava zakonitost rješenja tuženika u bitnome navodeći da je o priznanju prava donesen pravomoćni pojedinačni akt, pa usklađenje ne nastupa po sili općeg akta, već je potrebno donijeti pojedinačni akt. Smatra da su osporavana rješenja donijele službene osobe koje ne ispunjavaju kriterije neovisnosti i nepristranosti, već su se trebale izuzeti jer su postupale po uputama gradonačelnika te se pozivaju na praksu Europskog suda za ljudska prava koju smatraju relevantnom za kriterij nepristranosti, te ističu da gradonačelnik nije donio poseban zaključak o zahtjevu za njegovo izuzeće. Ističe da pravomoćni pojedinačni upravni akt na temelju kojeg je tužiteljica stekla pravo i dalje egzistira, a istodobno ne mogu egzistirati dva pojedinačna upravna akta koji isti pravni odnos uređuju na različit način, te se radi o neobrazloženim aktima. Smatra da u okolnostima konkretnog slučaja nije bilo mjesta neposrednom rješavanju upravne stvari jer na izričiti zahtjev tužiteljice nije proveden ispitni postupak, a na koju okolnost predlaže saslušanje tužiteljice, te da nisu navedeni razlozi za pokretanje postupka po službenoj dužnosti, nadalje, odluku o pravnom lijeku je donijelo stvarno nenadležno tijelo, a prvostupanjsko rješenje je također donio gradski ured koji nakon 31. prosinca 2022. nije bio ovlašten za donošenje takvog rješenja. Osporavanim rješenjima došlo je do miješanja u pravo na mirno uživanje vlasništva tužiteljice na retroaktivni način, te predlaže da se upravni spor pokrenut zbog rješenja o prestanku prava spoji na upravni spor pokrenut zbog rješenja o usklađivanju prava, čime bi se doprinijelo učinkovitosti i ekonomičnosti postupka tužiteljice te da sud uputi zahtjev za ocjenu zakonitosti podzakonskog akta . Predlaže sudu da poništi osporavano drugostupanjsko i prvostupanjsko rješenje te naloži tuženiku da tužiteljici naknadi trošak upravnog spora zajedno sa zakonskim zateznim kamatama.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu u cijelosti ostaje kod navoda danih u obrazloženju osporavanog rješenja. Ističe da je Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba: 10/18, 20/21 i 25/22) bila predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske koji je dana 27. veljače 2023. donio presudu broj: Usoz-143/22 kojom je navedenu Odluku ocijenio zakonitom. Obrazlaže da je u navedenoj presudi, ponovno, kao i u ranijoj presudi Usoz-8/22 od 5. srpnja 2022. sud zaključio, da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke iz 2016. i Odluke iz 2017. nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelj odgojitelj. Također, sud je ocijenio legitimnim pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba, te da je prvostupanjsko rješenje donijeto upravo na temelju Odluke kojom se uređuje odnosno modificira predmetna novčana pomoć. Navedena pravna stajališta potvrđena su odlukom i rješenjem Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenog 2023. Iz tužbenih navoda je razvidno da tužiteljica ne navodi niti jednu relevantnu činjenicu niti dokaz za izuzeće, a sukladno članku 24. Zakona o općem upravnom postupku zaključak o izuzeću se donosi samo ako postoje razlozi za izuzeće dok se u suprotnom postupak može nastaviti bez donošenja posebnog akta o izuzeću, a bespredmetno je i raspravljati o izuzeću gradonačelnika koji je jedina osoba nadležna za odlučivanje o pravnom lijeku propisanom meritornim propisom – općim aktom jedinice lokalne samouprave. Osim podatka o starosti djeteta tužiteljice koju činjenicu tužiteljica ne spori niti tijekom upravnog postupka niti tijekom upravnog spora, prvostupanjskom tijelu nije bio potreban niti jedan drugi podatak za donošenje rješenja, pa su navodi da se radi o pogrešno i nepotpuno utvrđenom činjeničnom stanju u cijelosti neutemeljeni, stoga tuženik smatra da je bespredmetno održavanje rasprave kao i saslušanje tužiteljice. Rok iz odredbe članka 6. Odluke 25/22 je neobvezujući rok, a u vezi retroaktivnosti odlučivao je i Visoki upravni sud u presudi Usoz -8/22 od 5. srpnja 2022. kao i Ustavni sud Republike Hrvatske u odluci broj U-III-1744-2023 i dr. od 21. studenog 2023., kada je istaknuto da je riječ o primjeni pravnog pravila na situacije koje nisu dovršene odnosno o nepravoj ili kvaziretroaktivnosti kod koje se novo pravilo primjenjuje na odnose kreirane pravnim aktima nastalim prije stupanja na snagu navedenog pravila, ali su ti odnosi još uvijek u tijeku realizacije. Visoki upravni sud Republike Hrvatske je presudom broj Usoz-254/23 od 19. prosinca 2023. odbio zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke iz 2022. s obrazloženjem da određivanjem prigovora kao pravnog lijeka protiv pojedinačnog upravnog ak ta, o kojem odlučuje gradonačelnik nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije, pa je mogućnošću pokretanja upravnog spora osigurana sudska kontrola, a slijedom čega je prigovor definiran Odlukom zakonit. Sudska praksa je zauzela nedvojben stav da nema mjesta spajanju spisa kada se u jednom upravnom sporu odlučuje o zakonitosti jedne pojedinačne odluke, a kako to proizlazi iz presude Upravnog suda u Zagrebu broj Us I-65/2021-6 od 30. ožujka 2022. Predlaže sudu odbiti tužbeni zahtjev.

4. U podnesku od 10. lipnja 2026. tužiteljica predlaže sudu da se službenim putem od Grada Zagreba zatraži očitovanje tko je odlučivao o prigovorima korisnika novčane pomoći te potpisni karton gradonačelnika, te od Z1 televizije snimka središnjih vijesti od 28. ožujka 2024. i da se obavi uvid i u druge isprave dostavljene u spis koje sadrže potpis gradonačelnika koji se razlikuje od potpisa na drugostupanjskom rješenju, a obzirom da je sukladno članku 10. Odluke 25/22 gradonačelnik jedini ovlašten odlučivati o prigovoru. Ponavlja navode da je u konkretnom slučaju došlo do miješanja u pravo na mirno uživanje vlasništva te predlaže da se od Grada Zagreba zatraže podaci o raspodjeli novčanih sredstava koja su radi cilja koji je od strane Visokog upravnog suda ocijenjen legitimnim uskraćena tužiteljici te je li gradonačelnik svoj politički cilj ostvario, te je li se cilj mogao ostvariti na drugi način, a što se dokazuje i video isječkom objavljenim na internetskoj stranici portala N1 od 26. travnja 2022. Tužiteljica nadalje ističe brojne već ranije navedene argumente koje smatra relevantnim za dokazivanje nezakonitosti osporavanog rješenja te ponovno ističe da prije donošenja meritorne odluke nije donesena odluka povodom postavljenog zahtjeva za izuzeće gradonačelnika, jer činjenica da je neka osoba općim aktom određena kao nadležna za odlučivanje o pravnom lijeku, ne znači da se u odnosu na tu osobu ne može uspješno isticati zahtjev za izuzeće, a na što upućuje stručni članak "Upravni postupak – Izuzeće čelnika drugostupanjskog tijela" i "Abecedari upravnog postupka: Izuzeće službene osobe". Predlaže sudu da se na konkretan predmet neposredno primjeni Zakon odnosno Konvencija te ponovno elaborira svoga ranije iznesena shvaćanja. Predlaže da su u konkretnom slučaju primjeni institut ekscepcije nezakonitosti podzakonskog propisa odnosno podredno da prekine ovaj upravni spor te uputi Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske zahtjev za ocjenu zakonitosti odredaba općeg akta na koje je ukazano.

5. Strankama je dana mogućnost izjasniti se o svim zahtjevima i navodima drugih stranka, odnosno o činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora u skladu s člankom 6. stavkom 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 36/24., 39/26.; dalje: ZUS) te je sud održao usmenu i javnu raspravu 10. lipnja 2026.

6. Opunomoćenica tužiteljice je ostala kod navoda iz tužbe i postavljenog tužbenog zahtjeva. Istaknula je prigovor da tužiteljici nije dostavljen spis tuženika te joj nije ostavljen primjeren rok za razmatranje dostavljenih isprava. Ponovila je da je u konkretnom slučaju nedosljednost i neprimjerenost u postupanju tuženika imala za posljedicu i miješanje u prava tužiteljice na obiteljski i privatni život zajamčeno člankom 35. Ustava i člankom 8. Konvencije. Smatra da je nedosljednosti u postupanju tuženika kao tijela javne vlasti u konkretnom slučaju imalo za posljedicu povećanje pravne nesigurnosti i neizvjesnosti.

7. Službena osoba tuženika ostala je kod odgovora na tužbu i navoda iz obrazloženja osporenog rješenja.

8. Ocjenjujući zakonitost osporavanog rješenja, sud je pročitao dokumentaciju koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem su donesena osporavana rješenja i u spisu ovoga upravnog spora. Također je pročitana dokumentacija iz ovosudnog spisa, poslovni broj: Us I-5192/2024 u kojem je odlučivano o zakonitosti rješenja upravnih tijela kojima je provedeno usklađivanje prava na novčanu naknadu roditelja odgojitelja ovdje tužiteljice.

9. Sud je na raspravi odbio dokazne prijedloge za saslušanjem tužiteljice i za uvidom u snimku Z1 televizije, te da se službenim putem od Grada Zagreba zatraži deponirani potpis gradonačelnika tj. potpisni karton te tko je rješavao i odlučivao o prigovoru, kao nesvrsishodne, o čemu će posebno obrazloženje biti dano u presudi.

10. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

11. Iz podataka sudskog spisa i spisa upravnog postupka proizlazi da je rješenjem Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport KLASA: UP/I-551- 06/16-013/264, URBROJ: 251-10-01-16-3 od 13. listopada 2016. tužiteljici priznato pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja.

12. Iz podataka ovosudnog spisa, poslovni broj: Us I-5192/2024 proizlazi da je rješenjem Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/1044, URBROJ: 251- 09-22-1/004-23-8 od 30. lipnja 2023. provedeno je usklađivanje u smislu članka 6. Odluke/22 te je naprijed navedeno rješenje od 13. listopada 2016. kojim je tužiteljici priznato pravo na novčanu pomoć zamijenjeno u dijelu koji se odnosi, između ostalog, na prestanak novčane pomoći na način da su razlozi prestanka usklađeni s člankom 4. Odluke/22, tj. izmijenjenim člankom 7. Odluke. Prigovor protiv rješenja od 30. lipnja 2023. odbijen je rješenjem Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23- 014/11, URBROJ: 251-02-01/001-23-5 od 31. srpnja 2023.

13. Upravni postupak koji je prethodio ovom upravnom sporu pokrenut je po službenoj dužnosti na temelju članka 7. stavka 1. Odluke/22 te je u istome utvrđeno da je dijete tužiteljice, za koje je ostvarena navedena pomoć, dana 13. rujna 2017. navršilo 7 godina.

14. Člankom 7. stavkom 1. alinejom 1. Odluke/22., propisano je da novčana pomoć prestaje 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina . Prema stavku 2. istog članka, nadležno gradsko upravno tijelo o prestanku novčane pomoći odlučit će po službenoj dužnosti.

15. S obzirom na to da je u upravnom postupku utvrđeno da je dijete tužiteljice za koje je ostvarila pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja navršilo 7 godina života, a što tužiteljica nije osporila ni u upravnom postupku, ni u upravnom sporu, pravilno je prvostupanjskim rješenjem od 31. listopada 2023. utvrđeno da je tužiteljici prestala novčana pomoć za roditelja odgojitelja s danom 30. rujna 2023.

16. U ovoj je upravnoj stvari riječ o ocjeni zakonitosti pojedinačnog akta o prestanku prava na novčanu pomoć u primjeni članka 7. Odluke. Miješanje u prava tužiteljice u odnosu na raniji pravomoćni akt (rješenje Grada Zagreba od 13. listopada 2016. kojim je priznato pravo na novčanu pomoć) provedeno je Odlukom/22 i rješenjem Grada Zagreba od 30. lipnja 2023. donesenim u primjeni članka 6. Odluke/22., kojim se provodi usklađenje pravnog statusa tužiteljice s novim normativnim uređenjem. Stoga se prigovori tužiteljice o nezakonitosti Odluke/22, o nedopuštenoj intervenciji u pravomoćni upravni akt i s tim povezani navodi, imaju isticati i ocjenjivati u postupku koji se odnosi na ocjenu zakonitosti rješenja Grada Zagreba od 30. lipnja 2023. Samo podredno se napominje kako je odlukom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (presuda broj Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023.) i odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske (odluka broj U-III-1744/2023 od 21. studenog 2023.) već ocijenjeno da je Odluka/22 zakonita, da ne dovodi do nerazmjernog utjecaja na prava i interese korisnika novčane pomoći i da za njih predviđa adekvatne kompenzacijske mjere.

17. Imajući u vidu navedeno, sud ne nalazi da bi kod ocjene zakonitosti kasnijeg pojedinačnog akta o prestanku prava na novčanu pomoć, za koju je jedino relevantno pitanje je li dijete tužiteljice u smislu članka 7. stavka 1. Odluke navršilo 7 godina života do 30. rujna 2023., bili mjerodavni oni prigovori koji se sadržajno tiču promjena koje su provedene ranijim pojedinačnim aktom.

18. Promašeni su i prigovori tužiteljice da tuženik ne bi bio ovlašten pokretati postupke po službenoj dužnosti u vezi ranije priznatih isplata novčane pomoći, jer takvo ovlaštenje proizlazi iz članka 42. i članka 49. stavka 1. alineje 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, 47/09. i 110/21.), a s obzirom na to da je Grad Zagreb ovlašten provoditi opće akte koje se na odnose na Grad Zagreb.

19. Osim toga ovaj sud prihvaća pravilnim obrazloženje tuženika o neposrednom rješavanju predmetne upravne stvari sukladno članku 49. stavak 1. Zakona o općem upravnom postupku jer se činjenično stanje u ovoj konkretnoj upravnoj stvari moglo utvrditi na temelju podataka koji imaju službeni karakter i kojima raspolaže tijelo i nije bilo potrebno posebno izjašnjavanje stranke, a posebice u situaciji kada tijelo u donošenju rješenja postupa po spomenutim odlukama kako Visokog upravnog suda Republike Hrvatske tako i Ustavnog suda Republike Hrvatske.

20. Ne mogu se prihvatiti tvrdnje tužiteljice o prekoračenju roka iz članka 6. Odluke/22. Navedeno iz razloga što se rok postavljen tom odredbom odnosi na donošenje pojedinačnih akata kojima se provodi usklađenje visine i trajanja prava na novčanu pomoć, o čemu nije riječ u ovom predmetu. Ova stvar se odnosi na prestanak prava na novčanu pomoć i to nakon što je već doneseno rješenje kojim je provedeno navedeno usklađenje (citirano rješenje Grada Zagreba od 30. lipnja 2023.). Za pokretanje postupka u svrhu donošenja prvostupanjskog rješenja u ovoj stvari mjerodavan je članak 7. stavak 1. Odluke, a ne članak 6. Odluke/22.

21. Tužiteljica ničim nije dovela u sumnju da u opisu poslova i zadataka višeg stručnog suradnika za provedbu mjera pronatalitetne politike, a koja službena osoba je donijela prvostupanjsko rješenje, ne bi bilo rješavanje u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja.

22. Tužiteljici se napominje da je u konkretnoj upravnoj stvari o prestanku prava na novčanu pomoć u odnosu na sve korisnike novčane pomoći riješeno na jednak način, pa tužiteljica čije dijete je navršilo sedam godina nije u usporedivoj situaciji sa osobama čije dijete još nije navršilo sedam godina, te u konkretnom slučaju nema dokaza o nejednakom postupanju od strane tuženika, a iz kojeg razloga je nesvrsishodan dokazni prijedlog tužiteljice da ju se u vezi njenih osobnih okolnosti sasluša na raspravi i da se priklopi spis o priznanju prava, te nema mjesta niti prigovoru o povredi primjene načela razmjernosti, tim više što solidarna novčana pomoć jedinica lokalne (regionalne) samouprave nije pravo koje bi tužiteljici bilo zajamčeno Europskom Konvencijom o ljudskim pravima, a i inače u odnosu na sva socijalna davanja postoji velika margina diskrecije države, te Grad Zagreb ima legitimni cilj upravljanja svojim financijama na način koji ocjenjuje najoportunijim u odnosu na svoje ovlasti i obveze provođenja politike Gradske skupštine.

23. U odnosu na prigovor izuzeća gradonačelnika, prema mišljenju ovog suda ne postoji zakonska osnova, za izuzeće gradonačelnika, u konkretnom slučaju čelnika drugostupanjskog tijela, budući da niti jednom zakonskom odredbom niti Zakona o općem upravnom postupku, niti Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“, 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 36/09., 125/08., 36/09., 150/11., 144/12., 123/17., 98/19., 144/20.) nije propisana niti mogućnost niti obveza izuzeća čelnika drugostupanjskog tijela. Nadalje i razlozi izuzeća koje navodi tužiteljica su prema ocjeni ovog suda paušalni i neosnovani, budući da je predmetni opći akt donesen u skladu s zakonskim ovlastima predstavničkog tijela Grada Zagreba i gradonačelnika Grada Zagreba. Također je u upravnom sporu u dva stupnja suđenja osigurana sudska kontrola zakonitosti postupanja i prvostupanjskog tijela i gradonačelnika kao drugostupanjskog tijela.

24. U nedostatku konkretnih i osnovanih prigovora tužiteljice u predmetnoj upravnoj stvari, osporavanje potpisa od strane gradonačelnika na osporenom rješenju je prema ocjeni ovoga suda, samo usmjereno na odugovlačenje upravnih sporova i upravnih postupaka, jer su navedeni prigovori tužiteljice neosnovani i nisu doveli u pitanje zakonitost osporenog rješenja koje je potpisano od za to ovlaštene osobe i to na način koji prihvaća ovaj sud, a iz kojih razloga sud nije prihvatio provoditi dokazne prijedloge radi utvrđivanja okolnosti koja nije sudu nije sporna.

25. U ovom konkretnom slučaju tužiteljici je sukladno načelima europskog prava omogućeno kontradiktorno sudjelovanje u upravnom sporu dostavljanjem podnesaka iz sudskog spisa i održavanjem rasprave, te prema članku 48. Zakona o upravnim sporovima, sud nema obvezu da tužiteljici dostavi spis tuženika, već je opunomoćenica tužiteljice bila ovlaštena izvršiti uvid u e-spis ili zatražiti od suda uvid i u fizički spis tuženika koji prileži sudskom spisu.

26. U konkretnom slučaju nije bilo uvjeta iz članka 107. Zakona o upravnim sporovima za spajanje ovoga spisa na spise Us I-1699/2023 i Us I-4536/2023, a prijedlog tužiteljice da sud uputi zahtjev za ocjenu zakonitosti podzakonskog akta koji je već ocjenjivan, ovaj sud smatra bespredmetnim.

27. S obzirom na to da tužiteljica u tužbi ne iznosi pravno relevantne prigovore koji bi utjecali na drukčije rješenje ove upravne stvari, sud nije našao osnove za uvažavanje tužbenog zahtjeva te je na temelju članka 116. stavka 1. ZUS-a odbio tužbeni zahtjev kao neosnovan.

28. Tužiteljici je odbijen zahtjev za naknadu troška upravnog spora kao neosnovan na temelju članka 147. stavka 1. ZUS-a jer je je izgubila spor u cijelosti.

U Zagrebu 24. lipnja 2026.

Sutkinja

Jelena Maltar Benjak

Uputa o pravnom lijeku:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude.

DNA:

1. Tužiteljici, po opunomoćenici Maji Topić, [adresa] Zagreb, Kralja Držislava 4

2. Tuženiku,

3. u spis