REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] S 5

Poslovni broj: UsI-566/2026-8

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Upravni sud u Rijeci, po sutkinji Danici Vučinić, dipl. iur., uz sudjelovanje zapisničarke Sanje Misirača, u upravnom sporu tužitelja Hrvatske šume d. o. o., Uprave šuma Podružnica Karlovac, sa sjedištem u [adresa], OIB: 69693144506, zastupan po opunomoćenici SF, djelatnici tužitelja, protiv tuženika Karlovačke županije, Upravnog odjela za gospodarstvo, Odsjeka za održivi razvoj, Karlovac, A. Vranyczanya 2, OIB: 65050537368, uz sudjelovanje zainteresirane osobe Grad Karlovac, Karlovac, Banjavčićeva 9, OIB: 25654647153, koju zastupa opunomoćenica Iva Zlatić, odvjetnica u Karlovcu, Trg hrvatskih branitelja 3, radi utvrđivanja uvjeta korištenja nerazvrstane ceste, 23. lipnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

I. Poništava se rješenje tuženika Karlovačke županije, Upravnog odjela za gospodarstvo, Odsjeka za održivi razvoj, KLASA: UP/II-363-04/26-01/5, URBROJ: 2133-05-02/06-26-2 od 17. ožujka 2026. i rješenje Grada Karlovca, Upravnog odjela za komunalno gospodarstvo, promet i mjesnu samoupravu, KLASA: UP/I-340-07/25- 04/80, URBROJ: 2133-1-07-01/02-25-03 od 19. prosinca 2025.

II. Odbija se zahtjev zainteresirane osobe za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Rješenjem Grada Karlovca, Upravnog odjela za komunalno gospodarstvo, promet i mjesnu samoupravu, KLASA: UP/I-340-07/25-04/80, URBROJ: 2133-1-07- 01/02-25-03 od 19. prosinca 2025., tužitelju je odobreno kretanje teškim motornim vozilima nerazvrstanom cestom Mokrice, radi prijevoza drvne mase u periodu od 22. prosinca 205. do 31. siječnja 2026. Za prekomjernu upotrebu nerazvrstane ceste, određuje se naknada od ukupno 8.736,00 eura, koju je prije početka obavljanja prijevoza potrebno uplatiti na žiro račun Grada Karlovca.

2. Tuženik je rješenjem KLASA: UP/II-363-04/26-01/5, URBROJ: 2133-05- 02/06-26-2 od 17. ožujka 2026., odbio žalbu kao neosnovanu.

3. Tužitelj je ovom Sudu pravodobno podnio tužbu kojom osporava zakonitost rješenja tuženika, te u bitnome navodi da Zakon o cestama ne daje neposrednu osnovu za naplatu naknade, već izričito upućuje na provedbeni propis. Bez pravilnika ministra da nije dopuštena primjena članka 49. Zakona o cestama U konkretnom slučaju takav pravilnik da nije donesen. Karlovačka županija da je odbila žalbu uz obrazloženje da jedinice lokalne samouprave imaju pravo uređivati pitanja zaštite nerazvrstanih cesta. Tužitelj smatra da je takvo pravno shvaćanje pogrešno te protivno pozitivnim propisima Republike Hrvatske. Iz osporavanog rješenja proizlazi da drugostupanjsko tijelo ne osporava činjenicu da pravilnik ministra nadležnog za promet, kojim bi bila propisana mjerila za utvrđivanje prekomjerne uporabe javne ceste sukladno članku 49. Zakona o cestama, nije donesen. Unatoč tome, drugostupanjsko tijelo smatra da jedinica lokalne samouprave može samostalno, putem vlastitih općih akata, utvrditi kriterije za određivanje prekomjerne uporabe nerazvrstane ceste te odrediti visinu naknade. U obrazloženju rješenja navodi se da bi, u slučaju prihvaćanja pravnog stajališta tužitelja, bilo onemogućeno uređivanje zaštite nerazvrstanih cesta, odnosno da bi izostala mogućnost naplate naknade za prometovanje teških vozila. Takvo obrazloženje da ne može predstavljati pravnu osnovu za uvođenje financijske obveze, jer potreba zaštite nerazvrstanih cesta ne može zamijeniti izričito zakonsko ovlaštenje za propisivanje kriterija za obračun naknade. Drugostupanjsko tijelo da se poziva na članke 49. i 109. Zakona o cestama, međutim iz navedenih odredbi da ne proizlazi ovlast jedinice lokalne samouprave da samostalno određuje mjerila za utvrđivanje prekomjerne uporabe ceste u nedostatku provedbenog propisa ministra. Iz osporavanog rješenja proizlazi da je visina naknade određena temeljem općih akata Grada Karlovca, odnosno Odluke o uređenju prometa na području Grada Karlovca i Odluke o nerazvrstanim cestama na području Grada Karlovca. Drugostupanjsko tijelo da u obrazloženju rješenja navodi da bi donošenje pravilnika bilo nepotrebno ukoliko jedinice lokalne samouprave već imaju ovlast donošenja vlastitih općih akata, čime da se zapravo dovodi u pitanje smisao zakonske odredbe kojom je zakonodavac izričito predvidio donošenje pravilnika ministra. Takvo tumačenje da dovodi do pravne nesigurnosti jer omogućuje različito postupanje jedinica lokalne samouprave u identičnim situacijama, čime pravni subjekti ne mogu unaprijed predvidjeti uv jete i troškove obavljanja svoje djelatnosti. Iz činjeničnog stanja proizlazi da je tužitelju odobreno prometovanje vozila ukupne mase do 22 tone u svrhu gospodarenja šumom, uz procjenu potrebe od 7 prijevoza dnevno, međutim u postupku da nije utvrđeno stvarno opterećenje prometnice niti je provedeno stručno vještačenje kojim bi se utvrdila razina eventualnog oštećenja ceste. Naknada da je određena primjenom unaprijed propisanih iznosa po toni i po kubnom metru tereta, bez utvrđivanja stvarne štete ili stvarnog troška održavanja prometnice. Posebno napominje da tužitelj kao javni šumoposjednik vrši prijevoz drvnih sortimenata samo za dio kupaca s kojima ima ugovoren prijevoz, dok većina kupaca samostalno organizira prijevoz. Isto tako na području Grada Karlovca da se nalaze i šume privatnih šumoposjednika koji samostalno organiziraju prijevoz. Znači, kada bi i postojale pravne pretpostavke za obvezu plaćanja propisane u Pravilniku koji nije donesen, trebalo bi utvrditi koju količinu i u kojem periodu tužitelj prevozi na navedenim cestama. Sječa i otprema da se vrši sukcesivno kroz godinu i to u periodima kada je sječa dozvoljena, dok u periodu kada se sječa ne vrši nema ni otpreme. Takav način određivanja naknade upućuje na paušalno određivanje financijske obveze bez individualizirane procjene konkretnog slučaja koja bi bila jedino realna. Upitno da je naplaćuje li se ova naknada samo tužitelju ili i ostalim korisnicima koji vrše prijevoz drvnih sortimenata. Iz osporavanog rješenja proizlazi da drugostupanjsko tijelo smatra da je dovoljno da jedinica lokalne samouprave općim aktom propiše kriterije za određivanje naknade, iako takvo ovlaštenje ne proizlazi iz izričite zakonske odredbe. Slijedom navedenog da proizlazi da je osporavano rješenje doneseno na temelju pogrešnog pravnog shvaćanja o opsegu ovlasti jedinica lokalne samouprave te da zakonitost pojedinačnog rješenja izravno ovisi o zakonitosti općih akata na kojima se temelji. Grad Karlovac da je samostalno utvrdio kriterije za izračun naknade. Takvo postupanje da predstavlja prekoračenje zakonskih ovlasti. Prema čl. 3. Zakona o upravnim sporovima sud ispituje zakonitost pojedinačnih odluka javnopravnih tijela. Naknada za prekomjernu uporabu ceste da ima obilježje javnog davanja. Javna davanja da se mogu uvoditi isključivo zakonom. Opći akt jedinice lokalne samouprave da ne može biti pravna osnova za uvođenje novčane obveze, jer predstavlja obvezno novčano davanje propisano jednostrano od strane javnopravnog tijela, bez neposredne protučinidbe, što prema ustaljenoj praksi Ustavnog suda ima obilježje javnog davanja koje mora imati izričito zakonsko uporište. Iz osporavanog rješenja nije razvidno na temelju kojih konkretnih podataka je utvrđen broj prijevoza niti je utvrđeno je li uopće došlo do oštećenja prometnice. Predmetna naknada ima obilježja parafiskalnog davanja jer predstavlja obvezno novčano davanje koje javnopravno tijelo nameće jednostrano, ne postoji neposredna protučinidba, visina naknade određena je unaprijed propisanim kriterijima te nije utvrđena konkretna šteta. Svrha naknade nije pokriće konkretno utvrđene štete, već ostvarivanje prihoda proračuna temeljem unaprijed propisanih kriterija. Sukladno ustavnom načelu zakonitosti iz članka 51. Ustava Republike Hrvatske, javna davanja mogu se uvoditi isključivo zakonom ili na temelju izričitog zakonskog ovlaštenja. U konkretnom slučaju takvo zakonsko ovlaštenje da ne postoji. Zakonom o šumama u članku 69. da propisuje da pravne i fizičke osobe, osim malih šumoposjednika, koje obavljaju prodaju proizvoda iskorištavanja šuma (drvni sortimenti) plaćaju jedinicama lokalne samouprave šumski doprinos u odnosu na prodajnu cijenu proizvoda na panju. Šumski doprinos u visini od 10% plaća se jedinicama lokalne samouprave sa statusom potpomognutih područja utvrđenih posebnim propisom kojim se uređuje upravljanje regionalnim razvojem i jedinicama lokalne samouprave u brdsko-planinskim područjima utvrđenim posebnim propisom, dok se šumski doprinos u ostalim jedinicama lokalne samouprave plaća u visini od 5%. Sredstva šumskoga doprinosa uplaćuju se na poseban račun jedinice lokalne samouprave područja na kojem je obavljena sječa šume i koriste se isključivo za financiranje izgradnje i održavanja komunalne infrastrukture. Tužitelj svake godine da uplaćuje značajna sredstva na ime šumskog doprinosa lokalnoj zajednici upravo za financiranje komunalne infrastrukture. Stvaranje dodatne obveze plaćanja suprotno je i odredbama Zakona o šumama. Tužitelj ističe da kontinuirano i uredno podmiruje obvezu plaćanja šumskog doprinosa jedinici lokalne samouprave na čijem se području obavlja gospodarenje šumama, sukladno Pravilniku o načinu obračuna i postupku uplate šumskog doprinosa. Šumski doprinos da predstavlja prihod jedinice lokalne samouprave namijenjen financiranju komunalne infrastrukture i razvoja lokalne zajednice na području na kojem se obavlja gospodarenje šumama. Iz pregleda uplata proizlazi da je tužitelj u razdoblju od 2019. do 2025. godine uplatio Gradu Karlovcu značajna sredstva na ime šumskog doprinosa, i to u ukupnom iznosu od 779.534,12 EUR. Radi se o značajnom financijskom doprinosu koji se kontinuirano uplaćuje upravo s ciljem kompenziranja utjecaja gospodarenja šumama na lokalnu infrastrukturu, uključujući prometnu infrastrukturu. Navedeni iznos predstavlja stabilan i značajan prihod proračuna Grada Karlovca, a njegova svrha je upravo osiguravanje sredstava za održavanje komunalne infrastrukture, uključujući nerazvrstane ceste. Unatoč tome, osporenim rješenjem tužitelju da se dodatno nameće obveza plaćanja posebne naknade za prekomjernu uporabu nerazvrstane ceste, čime dolazi do dvostrukog financijskog opterećenja za istu gospodarsku aktivnost. Naime, gospodarenje šumama nužno uključuje prijevoz drvne mase, što predstavlja redovnu i predvidivu aktivnost u okviru zakonom dopuštene gospodarske djelatnosti. Šumski doprinos predstavlja upravo instrument kojim zakonodavac osigurava financijski doprinos jedinicama lokalne samouprave radi kompenzacije utjecaja takvih aktivnosti na lokalnu infrastrukturu. Dodatno nametanje posebne naknade za prekomjernu uporabu ceste da dovodi do situacije u kojoj se ista gospodarska aktivnost financijski opterećuje kroz dva različita mehanizma, pri čemu za dodatnu naknadu ne postoji jasno propisana zakonska metodologija. Takvo dvostruko financijsko opterećenje dovodi u pitanje načelo razmjernosti jer iznos naknade nije doveden u vezu sa stvarnim troškovima održavanja ceste niti je utvrđeno da je nastala konkretna šteta koja nije već pokrivena prihodima od šumskog doprinosa. Tužitelj ističe da zakonodavni okvir već predviđa financijski doprinos jedinicama lokalne samouprave kroz institut šumskog doprinosa te da dodatno opterećenje bez jasne zakonske osnove dovodi do nerazmjernog i nepredvidivog povećanja troškova obavljanja zakonite gospodarske djelatnosti. Posebno da je važno naglasiti da iz osporenog rješenja ne proizlazi na koji način je utvrđeno da postojeći sustav financiranja komunalne infrastrukture, uključujući sredstva od šumskog doprinosa, nije dostatan za održavanje predmetne prometnice. Pravna osoba da mora unaprijed moći procijeniti troškove poslovanja. U ovom slučaju kriteriji za određivanje visine naknade nisu jasno propisani, da ne postoji jedinstvena metodologija izračuna te takva situacija dovodi do pravne nesigurnosti. Navodi da nije dokazano da je iznos od 8.736,00 EUR razmjeran stvarnom opterećenju ceste. U postupku da nije utvrđeno stvarno opterećenje, stvarni broj vožnji, stvarna masa prevezenog tereta, stupanj oštećenja prometnice te trošak eventualne sanacije. Također nije provedeno prometno niti građevinsko vještačenje. Naknada je određena paušalno, te da nije utvrđeno stanje prometnice prije korištenja, nije utvrđena nosivost prometnice, nije utvrđena stvarna šteta, nije utvrđen utjecaj drugih korisnika ceste te nije provedeno prometno vještačenje. Predmetna naknada da ima obilježja parafiskalnog davanja jer predstavlja obvezno novčano davanje koje javnopravno tijelo nameće jednostrano, bez mogućnosti pregovora i bez neposredne protučinidbe. Svrha naknade nije pokriće konkretno utvrđene štete, već ostvarivanje prihoda proračuna temeljem unaprijed propisanih kriterija. Sukladno članku 51. Ustava Republike Hrvatske, svatko je dužan sudjelovati u podmirenju javnih troškova u skladu sa svojim gospodarskim mogućnostima, a porezni sustav temelji se na načelima jednakosti i pravednosti (Ustav Republike Hrvatske). Ustavno načelo zakonitosti, posebno iz članka 19. Ustava, propisuje da pojedinačni akti državne uprave i tijela s javnim ovlastima moraju biti utemeljeni na zakonu (Ustav Republike Hrvatske; U-III/630/1996; UIII/400/1995; U- III/457/2001; Us-3604/2011-9; UpSRH ZPa 5/2004-5). Različite jedinice lokalne samouprave da primjenjuju različite kriterije, što dovodi do pravne nesigurnosti i neujednačene primjene prava. Ustav Republike Hrvatske u članku 129. propisuje da su jedinice lokalne samouprave općine i gradovi, a jedinice područne (regionalne) samouprave županije, čiji se djelokrug i ustrojstvo uređuju zakonom (Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, članci 1., 3., 5.; Ustav Republike Hrvatske, članci 129., 131.). Time se osigurava jedinstven pravni okvir za djelovanje i financiranje tih jedinica, a država je dužna pomagati financijski slabije jedinice (Ustav Republike Hrvatske, članak 131). Međutim, praksa pokazuje da jedinice lokalne samouprave samostalno određuju kriterije za određene naknade i usluge, (Usoz-57/19-12), što može dovesti do neujednačenosti i pravne nesigurnosti. Sudska praksa ističe da takva neujednačenost može narušavati načelo jednakosti pred zakonom i vladavinu prava (U-I/762/1996 i dr.; U-I/2962/2024). Također, postoje primjeri da se lokalne jedinice u praksi ne odnose transparentno prema javnom interesu, što dodatno komplicira situaciju (U-I/4482/2013). Članak 109. Zakona o cestama da daje jedinicama lokalne samouprave ovlast za upravljanje, građenje, održavanje i zaštitu nerazvrstanih cesta, uključujući propisivanje prekršajnih odredbi, ali ne i za samostalno određivanje financijskih obveza poput naknada za prekomjernu uporabu cesta. Institut prekomjerne uporabe cesta uređuje članak 49. Zakona o cestama, koji da izričito propisuje da ministar nadležan za promet donosi pravilnik kojim se propisuju djelatnosti i mjerila za utvrđivanje prekomjerne uporabe javne ceste. Budući da takav pravilnik nije donesen, jedinice lokalne samouprave nemaju ovlast samostalno utvrđivati kriterije ni visinu naknade za prekomjernu uporabu nerazvrstanih cesta, jer bi time preuzele normativnu ovlast koja zakonski pripada ministru. Sudska praksa potvrđuje da članak 109. Zakona o cestama ne ovlašćuje jedinice lokalne samouprave za donošenje odluka o financijskim obvezama vezanim uz nerazvrstane ceste, a u slučaju nejasnoća o tijelu ovlaštenom za donošenje takvih odluka primjenjuje se Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. Stoga ovlast upravljanja cestama iz članka 109. ne uključuje pravo propisivanja novih financijskih obveza bez izričitog zakonskog ovlaštenja ministra ili drugog nadležnog tijela. Izvori: Zakon o cestama (članci 49, 109), Usoz- 83/20-7. Osporavano rješenje da ne sadrži jasno i potpuno obrazloženje odlučnih činjenica na temelju kojih je utvrđena obveza plaćanja naknade u iznosu od 8.736,00 EUR. Poziva se na praksu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, da je Visoki upravni sud u presudi Usoz-48/23-7 od 22. svibnja 2023. utvrdio da je nezakonito kada predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave općim aktom ili odlukom prenese ili preuzme normativnu ovlast za propisivanje naknada u području prometa i cesta, ako za to nema zakonsko ovlaštenje. Takvi opći akti ili odluke koje prenose ovlasti na izvršna tijela (npr. načelnika ili gradonačelnika) bez zakonske osnove ocjenjuju se nezakonitim i mogu biti ukinuti (Usoz-83/20-7, Usoz-92/21-8, Usoz-59/21-8, Usoz- 48/23-7). Zakonska regulativa (Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, članci 5., 6., 7., 70., 77., 80., 84.) propisuje da predstavnička tijela jedinica lokalne samouprave donose opće akte u okviru svog samoupravnog djelokruga, a ovlasti za donošenje takvih akata ne mogu se prenijeti na izvršna tijela bez posebnog zakonskog ovlaštenja. U području prometa i cesta, Zakon o cestama (članci 3., 4., 5.) jasno definira pravni status javnih cesta kao javnog dobra u općoj uporabi u vlasništvu Republike Hrvatske, te propisuje uvjete za upravljanje i ukidanje statusa javnih cesta, ali ne daje jedinicama lokalne samouprave ovlast za samostalno propisivanje naknada vezanih uz ceste. Zaključno, Visoki upravni sud u praksi potvrđuje dosadašnju praksu da jedinice lokalne samouprave ne mogu općim aktom ili odlukom prenijeti ili preuzeti normativnu ovlast za propisivanje naknada u prometu i cestama bez zakonske osnove te je takav akt nezakonit i podložan ukidanju. Iz navedenog da proizlazi da jedinice lokalne samouprave mogu propisivati naknade u području prometa i cesta samo ako im je to izričito zakonski dopušteno, a ovlasti za donošenje takvih odluka pripadaju njihovim predstavničkim tijelima, a ne izvršnim tijelima. Navedeno pravno stajalište potvrđeno je u ustaljenoj praksi Visokog upravnog suda RH. U presud i Usoz-48/23-7 od 22. svibnja 2023. Visoki upravni sud da je utvrdio da je nezakonito kada jedinica lokalne samouprave općim aktom ili odlukom preuzima normativnu ovlast koja joj zakonom nije dana, osobito u području uređenja naknada vezanih uz promet i ceste. Sud je takav akt ukinuo kao nezakonit. U presudi Usoz-92/21-8 od 26. rujna 2022. Visoki upravni sud izričito da je naglasio da članak 49. Zakona o cestama ne može se primjenjivati bez provedbenog propisa ministra. Jedinice lokalne samouprave nemaju ovlast samostalno određivati djelatnosti i mjerila za prekomjernu uporabu javne ceste i bez provedbenog propisa ministra nadležnog za promet. Ministar je jedini ovlašten propisati djelatnosti i mjerila za utvrđivanje prekomjerne uporabe javne ceste (članak 49. stavak 3. Zakona o cestama). Dalje, sud naglašava da jedinice lokalne samouprave, iako su ovlaštene uređivati zaštitu nerazvrstanih cesta (članak 109. Zakona o cestama), nemaju samostalnu ovlast za određivanje djelatnosti i mjera za prekomjernu uporabu nerazvrstanih cesta. One mogu uređivati zaštitu nerazvrstanih cesta uz odgovarajuću primjenu odredbi Zakona o cestama, ali kriteriji za prekomjernu uporabu još nisu propisani od strane ministra, pa jedinice lokalne samouprave ne mogu samostalno donositi odluke o naknadama za prekomjernu uporabu (Usoz-59/21-8, Usoz-48/23-7). Također, sud da je utvrdio da predstavnička tijela jedinica lokalne samouprave ne mogu prenijeti ovlast za donošenje odluka o visini naknade za prekomjernu uporabu nerazvrstanih cesta na izvršna tijela (npr. načelnika), jer takvo ovlaštenje ne proizlazi iz zakonskih odredbi niti iz statuta jedinice lokalne samouprave (Usoz-59/21-8, Usoz-83/20-7). Zaključno, primjena članka 49. Zakona o cestama u pogledu naknade za prekomjernu uporabu javnih i nerazvrstanih cesta da zahtijeva donošenje provedbenih propisa ministra, a jedinice lokalne samouprave mogu uređivati zaštitu nerazvrstanih cesta samo u okviru propisanih ovlasti i uz primjenu postojećih zakonskih odredbi, bez samostalnog određivanja djelatnosti i mjerila za prekomjernu uporabu. Nadalje, u presudi Usoz-333/2023-7, kojom je ukinuta Odluka o nerazvrstanim cestama Grada Zagreba, Sud je potvrdio da opći akti jedinica lokalne samouprave moraju imati jasno i izričito zakonsko uporište, te da u protivnom ne mogu proizvoditi pravne učinke. Presuda Usoz-333/2023-7 potvrđuje pravno načelo da opći akti jedinica lokalne samouprave moraju biti utemeljeni na zakonu, a njihova nezakonitost dovodi do ukidanja takvih akata i sprječava njihovu pravnu primjenu. Iz navedenog da proizlazi da je za zakonitost općih akata jedinica lokalne samouprave nužno jasno zakonsko uporište, a bez njega takvi akti ne mogu proizvoditi pravne učinke. Iz navedene sudske prakse proizlazi jedinstveno pravno shvaćanje -bez pravilnika donesenog od strane ministra – nema zakonite naplate naknade. Temeljem članka 26. Zakona o upravnim sporovima predlaže se odgoda izvršenja rješenja do pravomoćnog okončanja spora, da postoji ozbiljna sumnja u zakonitost osporenog rješenja zbog pogrešne primjene materijalnog prava, a također, odgoda izvršenja da nije protivna javnom interesu te da postoji ozbiljna sumnja u zakonitost osporenog rješenja. Temeljem članka 158. Zakona o upravnim sporovima tužitelj predlaže da sud pokrene postupak ocjene zakonitosti općih akata Grada Karlovca: Odluke o uređenju prometa na području Grada Karlovca koje uređuju uvjeti i ograničenja prometovanja teretnih vozila na nerazvrstanim cestama, Odluke o nerazvrstanim cestama na području Grada Karlovca koji uređuju prekomjernu uporabu nerazvrstanih cesta i određivanje naknada (osobito članci 23., 24., 25., 26. i 27.) u dijelu u kojem navedene odredbe predstavljaju pravnu osnovu za određivanje naknade za prekomjernu uporabu nerazvrstanih cesta. Pojedinačno rješenje koje se osporava u ovom upravnom sporu doneseno je neposredno na temelju navedenih odredbi općih akata, stoga zakonitost pojedinačnog rješenja izravno ovisi o zakonitosti navedenih odredbi općih akata. Pojedinačno rješenje koje se osporava u ovom upravnom sporu doneseno je neposrednom primjenom navedenih odredbi općih akata, jer je visina naknade utvrđena upravo prema kriterijima propisanim tim aktima. Stoga navedene odredbe proizvode izravne pravne učinke prema tužitelju te tužitelj ima pravni interes za pokretanje postupka ocjene zakonitosti sukladno čl. 83 Zakona o upravnim sporovima. Bez primjene navedenih odredbi općih akata ne bi bilo moguće utvrditi obvezu plaćanja naknade, zbog čega zakonitost pojedinačnog rješenja neposredno ovisi o zakonitosti tih odredbi. Tužitelj smatra da navedene odredbe nisu u skladu sa Zakonom o cestama jer propisuju kriterije za određivanje prekomjerne uporabe ceste bez postojanja pravilnika ministra kojim bi bila propisana mjerila za utvrđivanje prekomjerne uporabe javne ceste. Člankom 49. Zakona o cestama propisano je da ministar pravilnikom propisuje djelatnosti i mjerila za utvrđivanje prekomjerne uporabe javne ceste. U konkretnom slučaju takav pravilnik nije donesen. Unatoč tome, Grad Karlovac je navedenim odredbama općih akata samostalno propisao kriterije za određivanje naknade za prekomjernu uporabu nerazvrstane ceste. Na taj način jedinica lokalne samouprave preuzela je regulatornu funkciju koja prema zakonu pripada ministru. Takvo postupanje da predstavlja prekoračenje zakonskih ovlasti. Navedenim odredbama da se uvodi financijska obveza koja ima obilježje javnog davanja. Ustavno načelo zakonitosti zahtijeva da se javna davanja mogu propisivati isključivo zakonom ili na temelju izričitog zakonskog ovlaštenja. U nedostatku pravilnika ministra ne postoji jasno određena metodologija za utvrđivanje prekomjerne uporabe ceste te se time omogućuje proizvoljno određivanje visine naknade. Takvo normiranje dovodi do pravne nesigurnosti i nepredvidivosti troškova poslovanja, jer različite jedinice lokalne samouprave mogu propisivati različite kriterije, što dovodi do neujednačene primjene prava. Sukladno Zakonu o cestama čl. 109. da propisuje da JLS upravlja i štiti nerazvrstane ceste, ali taj članak daje ovlast za upravljanje i zaštitu, a ne daje ovlast za propisivanje financijskih davanja bez zakonskog kriterija. Zakonitost osporenog pojedinačnog rješenja neposredno ovisi o zakonitosti navedenih odredbi općih akata. Slijedom navedenog predlaže se da sud pokrene postupak ocjene zakonitosti navedenih odredbi općih akata te o navedenom pitanju obavijesti Visoki upravni sud Republike Hrvatske. Predlaže se da sud, u slučaju utvrđenja nezakonitosti općih akata, poništi pojedinačno rješenje doneseno na temelju takvog akta.

4. Tuženik u odgovoru na tužbu navodi da ostaje pri svojim navodima iz osporavanog rješenja. Uvidom u tužbi detaljno i repetitivno iznesene razloge osporavanja pobijanog rješenja, nalazi da su isti u bitnome sadržani već u samoj žalbi na rješenje prvostupanjskog tijela te tuženik iste osporava u cijelosti, pri čemu posebno navode glede nezakonitog utvrđenja naknade za prekomjernu uporabu ceste, odnosno navodnog odsustva obrazloženja za utvrđenje istog. Sasvim da je jasno da je u predmetnoj upravnoj stvari, obračun naknade izvršen temeljem podataka koje je podnio sam tužitelj u svojem zahtjevu (i naknadnoj dopuni), primjenom cijene propisane člankom 24. stavkom 6. Odluke o nerazvrstanim cestama na području Grada Karlovca („Glasnik Grada Karlovca“ br. 12/24). U odnosu na prijedlog za odgodu izvršenja rješenja do njegove pravomoćnosti, ističe se primarno da tužitelj pogrešno navodi pravnu osnovu za isto, a dodatno, kako za predmetno (odgodni učinak tužbe) nisu ispunjeni uvjeti iz članka 42. Zakona o upravnim sporovima, niti tužitelj ičime dokazuje mogućnost nastanka teško popravljive štete, to se navedeni prijedlog ne ocjenjuje osnovanim. Također, ocjena zakonitosti općega akta u nadležnosti je Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, ne u nadležnosti Naslovnog suda. U smislu navedenoga, tuženik u cijelosti ostaje pri obrazloženju pobijanog rješenja te predlaže Naslovu, sukladno dokumentaciji u spisu, a posebno iz razloga tuženikova isticanja nerelevantne sudske prakse na kojoj temelj zaključak o ovlastima jedinica lokalne samouprave u zaštiti nerazvrstanih cesta, tužbeni zahtjev odbiti.

5. Zainteresirana osoba u odgovoru na tužbu navodi da je drugostupanjska odluka tuženika kojim je žalba tužitelja odbijena u cijelosti zakonita i pravilno je primijenjeno materijalno pravo. Naime, tužitelj da je dana 17.12.2025. podnio Upravnom odjelu za komunalno gospodarstvo, promet i mjesnu upravu Grada Karlovca zahtjev za uspostavljanje privremenog prometa radi ishođenja odobrenja za prijevoz drvne mase nerazvrstanom cestom Mokrice radi prijevoza drvnih sortimenata od dana 22.12.2025. do 31.01.2026. U predmetnom zahtjevu tužitelj da je naveo masu praznog vozila kamion 14 tona i prikolica 3,7 tona, kao i masu punog vozila od 22 tone kao i period u kojem će se vršiti prijevoz. Grad Karlovac da je ovom zahtjevu tužitelja udovoljio na način da je temeljem čl.23. -27. Odluke o nerazvrstanim cestama na području grada Karlovca ( Glasnik Grada Karlovca br. 12/2024 ) i čl.3., 7. i 10. Odluke o uređenju prometa na području Grada Karlovca ( glasnik Grada Karlovca br. 1/17 i 7/19 ) donio Rješenje od 19.12.2025.g. klasa: UP/I-340-07/25-04/80, urbroj: 2133-1- 07-01/02-25-03 kojim je odobrio tužitelju kretanje teškim motornim vozilima nerazvrstanom cestom Mokrice radi prijevoza drvne mase. Istovremeno da je ovim Rješenjem Grad Karlovac pod točkom II. odredio naknadu za prekomjernu uporabu nerazvrstane ceste u ukupnom iznosu od 8.736,00 eura. U obrazloženju ovog Rješenja Grad Karlovac da je u cijelosti obrazložio kako je utvrđena naknada za prekomjernu uporabu nerazvrstanih cesta kao zbroj iznosa naknade po količini tereta i iznosa naknade po težini praznog vozila time da je 3,00 eura m2/toni naknada po količini tereta koji se prevozi, a naknada od 3 eura/toni po težini praznog vozila. Izračunom da je utvrđeno da za 7 provoza/dan x 26 radnih dana iznosi ukupno 182 provoza, pa je naknada za teret utvrđena ukupno 2.347,80 eura, a naknada za vozilo 6.388,00 eura što je sve detaljno navedeno u obrazloženju Rješenja. U potpunosti da su neosnovani navodi tužitelja da je naknada određena paušalno iz razloga što je obračun izvršen prema detaljnom izračunu tereta i vozila kao i broju provoza i broju radnih dana kako je to precizno navedeno u obrazloženju rješenja time da se ova naknada obračunava sukladno Odluci o nerazvrstanim cestama na području Grada Karlovca prema čl. 24. st. 6. Odluke naknada se utvrđuje kao zbroj iznosa naknade po količini tereta i iznosa naknade po težini praznog vozila, pri čemu naknada po količini tereta iznosi 3,00 eura m3/t tereta koji se prevozi, a naknada po težini praznog vozila iznosi 3,00 eura/t. Odluka Grada Karlovca o nerazvrstanim cestama da je donijeta temeljem odredaba čl. 107. i 109. Zakona o cestama i Statuta Grada Karlovca i u cijelosti je zakonita. Odredba čl.101. Zakona o cestama da propisuje da je nerazvrstana cesta javno dobro u općoj uporabi u vlasništvu jedinice lokalne samouprave na čijem se području nalazi. Dakle, Grad Karlovac da je kao vlasnik nerazvrstane ceste odredio svojim općim aktom naknadu za prekomjerno korištenje nerazvrstane ceste koja je u njegovom vlasništvu, pa tužitelj potpuno pogrešno upućuje na primjenu čl. 49. Zakona o cestama koji se ne odnosi na nerazvrstane ceste kojima upravljaju jedinice lokalne samouprave. U odnosu na navode tužitelja da za primjenu čl. 49. Zakona o cestama nije donijet pravilnik ministra u cijelosti je pogrešno tumačenje budući je nesporno da je predmetna cesta Mokrice nerazvrstana cesta u vlasništvu Grada Karlovca koji u cijelosti pravilno primjenjuje kako odredbe Zakona o cestama tako i Odluka o nerazvrstanim cestama na području grada [adresa] prilikom upravljanja nerazvrstanim cestama, održavanja, mjerama zaštite i nadzora te se nikako ne radi o paušalnom određivanju financijske obveze tužitelju već pravilnoj primjeni zakonskih propisa i podzakonskih akata. Također ističe da naknada za prekomjernu uporabu ceste nema obilježje javnog davanja već je ista utvrđena temeljem zahtjeva tužitelja i odredbi Odluke o nerazvrstanim cestama i Zakona o cestama koji propisuju pravo na naknadu za prekomjerno korištenje, te se radi o naknadi koja se utvrđuje u konkretnom slučaju za konkretnog podnositelja i u konkretnu svrhu korištenja nerazvrstanom cestom. U konkretnom slučaju Grad Karlovac da nije povrijedio niti jedno načelo koje navodi tužitelj već naprotiv u skladu sa svojim područje nadležnosti isti je dužan primijeniti odredbe Zakona o cestama kao vlasnik nerazvrstane ceste. Tužitelj da se poziva na sudsku praksu Visokog upravnog suda RH koja se ne odnosi na ovaj konkretan slučaj jer da se ne radi o prenošenju normativne ovlasti za propisivanje naknade u području prometa i cesta već o direktnoj primjeni Zakona o cestama na nerazvrstane ceste koje su u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, a u ovom slučaju Grada Karlovca. Potpuno da je pogrešno tumačenje tužitelja da bi naknadu za prekomjerno korištenje nerazvrstane ceste odredio ministar pravilnikom kada se ne radi o državnoj cesti sukladno čl. 6. Zakona o cestama već o nerazvrstanoj cesti u vlasništvu Grada Karlovca, te se naknada plaća vlasniku odnosno Gradu Karlovcu. Grad Karlovac se protivi prijedlogu tužitelja za odgodu izvršenja rješenja do pravomoćnog okončanja spora jer tužitelj nije dokazao postojanje zakonskih pretpostavki za odgodni učinak tužbe iz čl. 42. Zakona o upravnim sporovima, a to je prije svega nastanak štete koji bi se teško mogla popraviti odnosno tužitelj nije dokazao da bi plaćanje predmetne naknade pretrpio ikakvu štetu pa se predlaže da sud u cijelosti odbije prijedlog tužitelja za odgodu izvršenja rješenja. Grad Karlovac se protivi prijedlogu za ocjenu zakonitosti općih akata Grada Karlovca i to Odluke o uređenju prometa na području Grada Karlovca i Odluke o nerazvrstanim cestama na području Grada Karlovca jer se u prijedlogu tužitelja ne navodi niti jedna odredba koja bi bila u protivnosti sa zakonskim propisima temeljem kojih su ove odluke donijete te je ovaj prijedlog tužitelja neosnovan u cijelosti. Slijedom svega navedenog Grad Karlovac se protivi tužbi tužitelja u cijelosti i predlaže da sud nakon provedenog postupka istu odbije u cijelosti uz nadoknadu troškova postupka Gradu Karlovcu.

6. U sporu je održana rasprava 15. lipnja 2026. u prisutnosti opunomoćenice tužitelja i opunomoćenice zainteresirane osobe, a u odsutnosti uredno pozvanog tuženika, te je strankama, u skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“ broj: 36/24, 39/26, dalje: ZUS), dana mogućnost da se izjasne o zahtjevima i navodima druge strane te o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora.

7. Opunomoćenica tužitelja je ustrajala kod svih navoda iz tužbe i tužbenog zahtjeva.

8. Opunomoćenica zainteresirane osobe je ostala pri svim navodima iz odgovora na tužbu, te napominje kako je obračun naknade tužitelju određen upravo prema njegovu zahtjevu temeljem kojega da je i ista određena u iznosu kako to stoji u samo rješenju, sukladno Zakonu o cestama i Zakonu o nerazvrstanim cestama Grada Karlovca. Također se protivi prijedlogu tužitelja za odgodnim učinkom tužbe, kao i prijedlogu radi ocjene zakonitosti opće akta, te napominje da iznos naknade nije utvrđen paušalno već da je isti specificiran, a sam tužitelj da se u žalbi nije žalio na iznos naknade već na osnovanost obračuna.

9. Nakon što je opunomoćenici tužitelja uručen odgovor na tužbu zainteresirane osobe, ista je navela da ostaje kod svih navoda iz tužbe.

10. Sud je izveo dokaze uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu ovoga upravnog spora te u spisu predmeta upravnog postupka koji je prethodio ovom sporu.

Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je utvrdio da je tužbeni zahtjev tužitelja osnovan.

11.Odredbom članka 49. Zakona o cestama ("Narodne novine" broj: 84/11, 18/13, 22/13, 54/13, 148/13, 92/14, 110/19, 144/21, 114/22, 114/22, 4/2 3, 133/23, dalje: Zakon), propisano je da pravne ili fizičke osobe u obavljanju čije gospodarske djelatnosti (eksploatacija mineralnih sirovina, korištenje šuma, šumskog zemljišta i šumskih proizvoda, industrijska proizvodnja, izvođenje građevinskih radova i slično) dolazi do prekomjerne uporabe javne ceste teškim ili srednje teškim vozilima, dužne su platiti naknadu za prekomjernu upotrebu javne ceste (stavak 1.). Pod srednje teškim i teškim teretnim vozilima iz stavka 1. ovoga članka smatraju se vozila ukupne mase veće od 7,5 tona (stavak 2.). Ministar propisuje djelatnosti iz stavka 1. ovoga članka i mjerila za utvrđivanje prekomjerne uporabe javne ceste (stavak 3.). Rješenje o prekomjernoj uporabi javne ceste izdaje pravna osoba koja upravlja javnom cestom, odnosno koncesionar (stavak 4.).

12. Odredbom članka 109. stavak 2. Zakona, propisano je da jedinica lokalne samouprave uređuje zaštitu nerazvrstanih cesta uz odgovarajuću primjenu odredbi članka 45. stavka 1., 2., 4. i 5., članka 49., 51., 54., 57., 58., 60., 61. i 62. ovoga Zakona te propisuje prekršajne odredbe.

13. Odredbom članka 24. Odluke o nerazvrstanim cestama na području Grada Karlovca („Glasnik Grada Karlovca" br. 12/24) propisano je: da rješenje o prekomjernoj uporabi nerazvrstane ceste donosi Upravni odjel (stavak 1.). Za prekomjernu uporabu nerazvrstane ceste Upravom odjelu potrebno je podnijeti pisani zahtjev koji obavezno sadrži:

Naziv/ime, adresu, kontakt email adresu i broj telefona, te OIB podnositelja zahtjeva

1. Adresu i/ili broj katastarske čestice na kojoj se obavljaju radovi i s koje se vrše prijevozi

2. Popis nerazvrstanih cesta po kojima će se obavljati prijevoz

3. Masu vozila koje obavlja prijevoz

4. Ukupnu masu tereta koja se prevozi

5. Svrhu obavljanja prijevoza

6. Vremenski period u kojem će se vršiti prijevozi (stavak 2.).

Podnositelj zahtjeva dužan je uz zahtjev dostaviti fotodokumentaciju o stanju kolnika prije prekomjerne uporabe (stavak 3.). Zahtjev iz stavka 2. ovog članka potrebno je podnijeti najkasnije 7 (sedam) dana prije početka prijevoza (stavak 4.). Upravni odjel će rješenjem odbiti zahtjev za prekomjernu uporabu nerazvrstane ceste u slučaju procjene da će prekomjernom uporabom nerazvrstana cesta biti oštećena u tolikoj mjeri da bi postala neprimjerena za promet ili bi zbog prometovanja teških vozila po njoj bila ugrožena sigurnost drugih sudionika u prometu ili je izvjesno da bi bila oštećena komunalna i druga infrastruktura u njenom trupu ili uz nju ili bi bio onemogućen pristup vozilima hitnih i interventnih službi i slično (stavak 5.). Za prekomjernu uporabu nerazvrstane ceste plaća se naknada koja se utvrđuje kao zbroj iznosa naknade po količini tereta i iznosa naknade po težini praznog vozila, pri čemu naknada po količini tereta iznosi 3,00 € m3/t tereta koji se prevozi, a naknada po težini praznog vozila iznosi 3,00 €/t (stavak 6.).

14. Između stranaka je sporno je li Grad Karlovac bio ovlašten tužitelju utvrditi obvezu plaćanja naknade za prekomjernu uporabu nerazvrstane ceste temeljem Odluke Grada Karlovca, iako pravilnik iz članka 49. stavka 3. Zakona o cestama nije donesen.

15. Sud je izvršio uvid u osporeno rješenje, Odluku Grada Karlovca, te mjerodavne odredbe Zakon o cestama i ocijenio da je tužbeni zahtjev osnovan.

16. Iz sadržaja gore citirane zakonske odredbe članka 49. Zakona, proizlazi da zakonodavac nije sam neposredno uredio mjerila i kriterije temeljem kojih se utvrđuje postojanje prekomjerne uporabe javne ceste niti način određivanja predmetne naknade, već je donošenje navedenih kriterija izričito prepustio podzakonskom normiranju od strane nadležnog ministra. U konkretnom slučaju nesporno je da pravilnik iz članka 49. stavka 3. Zakona do dana donošenja osporenog rješenja nije donesen.

17. Prema ocjeni ovoga suda, u situaciji kada zakon izričito predviđa donošenje provedbenog propisa kojim će se urediti mjerila za utvrđivanje prekomjerne uporabe javne ceste, ta se materija ne može autonomno uređivati općim aktom jedinice lokalne samouprave.

18. Naime, bitni elementi javnopravne obveze, osobito kriteriji za nastanak obveze i način njezina utvrđivanja, moraju imati jasno i određeno uporište u zakonu i podzakonskom propisu donesenom na temelju zakonskog ovlaštenja. Jedinica lokalne samouprave nije ovlaštena svojim općim aktom nadomjestiti nedoneseni pravilnik ministra niti samostalno propisivati mjerila koja zakon izričito prepušta normiranju državnog tijela.

19. Stoga sama činjenica da je Grad Karlovac donio Odluku o prekomjernoj uporabi nerazvrstanih cesta ne predstavlja dostatnu pravnu osnovu za utvrđivanje i naplatu predmetne naknade u odsutnosti pravilnika iz članka 49. stavka 3. Zakona o cestama.

20. Sud pritom ukazuje i na načelo zakonitosti iz članka 5. Zakon o općem upravnom postupku („Narodne novine“ broj: 47/09 i 110/21), prema kojem javnopravna tijela rješavaju upravne stvari na temelju i u granicama zakona i drugih propisa donesenih na temelju zakona.

21. Budući da u vrijeme donošenja osporenog rješenja nisu postojala zakonom propisana mjerila za utvrđivanje prekomjerne uporabe javne ceste, osporeno rješenje doneseno je uz pogrešnu primjenu materijalnog prava. Navedeno proizlazi i iz presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usoz-83/20-7 od 29. studenoga 2021.

22. Slijedom navedenoga, osporavano rješenje tuženika i prvostupanjsko rješenje, ocijenjeni su nezakonitima, pa je stoga Sud na temelju članka 117. stavak 1. ZUS-a poništio rješenje tuženika i prvostupanjsko rješenje, bez vraćanja na ponovni postupak čime se smatra da je ova upravna stvar meritorno riješena, kako je to navedeno u točki I. izreke ove presude.

23. Odluka o troškovima spora temelji se na odredbi članka 147. stavak 1. ZUS- a kojom je propisano da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora , pa je stoga odlučeno kao pod točkom II. izreke presude.

U Rijeci 23. lipnja 2026.

Sutkinja

Danica Vučinić, dipl. iur.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokome upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu (4 primjerka), u roku od 15 dana od dana dostave presude.

Žalba odgađa izvršenje pobijane presude (članak 126. stavak 6. ZUS-a).

Dostaviti:

- tužitelju Hrvatske šume d. o. o., Uprave šuma Podružnica Karlovac, sa sjedištem u

[adresa]

- tuženiku Karlovačkoj županiji, Upravnom odjelu za gospodarstvo, Odsjeku za održivi razvoj, Karlovac, A. Vranyczanya 2

- opunomoćenici zainteresirane osobe Ivi Zlatić, odvjetnici u Karlovcu, Trg hrvatskih branitelja 3