Poslovni broj: Us II-37/2026-5

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Blanše Turić, predsjednice vijeća, Borisa Markovića i Željke Zrilić Ježek, članova vijeća te sudske savjetnice Marte Sraka, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja ĐO, OIB: [osobni identifikacijski broj], [adresa], zastupan po opunomoćeniku, odvjetniku Ivanu Dodigu, Alberta Ognjana Štrige 19, Zagreb, protiv tuženika Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa, OIB: 60383416394, Kneza Mutimira 5, Zagreb, radi sukoba interesa, na sjednici vijeća održanoj 2. lipnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje odluke Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa, KLASA: P-503/23, Broj: 711-02-02/03-2025-12 od 30. listopada 2025.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporenom odlukom tuženika, točkom I. izreke utvrđeno je da je obveznik, ovdje tužitelj, kao općinski načelnik Općine Baška, propustom obavještavanja Povjerenstva o stupanju u poslovne odnose [adresa] s [obrt] (u daljnjem tekstu: [obrt]) u vlasništvu ŠO, člana obitelji, nastalih temeljem odluka o davanju koncesijskih odobrenja donesenima na sjednicama Vijeća za davanje koncesijskih odobrenja (u daljnjem tekstu: Vijeće), i to u pogledu: - dva koncesijska od 8. ožujka 2012., 10. ožujka 2014., 29. travnja 2015., 9. ožujka 2016., 11. svibnja 2016., 14. veljače 2018., 18. ožujka 2022.; - izmjene koncesijskog odobrenja od 21. srpnja 2016., - četiri koncesijska odobrenja od 6. travnja 2017., - tri koncesijska odobrenja od 9. svibnja 2018., 19. veljače 2020. te – koncesijskog odobrenja od 26. veljače 2019., 8. srpnja 2019., 28. srpnja 2021., 12. svibnja 2022. počinio povredu članka 21. Zakona o sprječavanju sukoba interesa ("Narodne novine", 143/21. i 36/24. – u daljnjem tekstu: ZSSI/21). Točkom II. izreke utvrđeno je da je tužitelj propustom da članovima Vijeća, članovima Općinskog vijeća Općine Baška i građanima Općine Baška deklarira okolnost stupanja u poslovni odnos [adresa] s [obrt], temeljem odluka o davanju dva koncesijska odobrenja od 18. ožujka 2022. i koncesijskog odobrenja od **.**.2022. te s [obrt] (u daljnjem tekstu: [obrt]), u vlasništvu PO, s tužiteljem tazbinski povezane osobe, temeljem odluka o davanju koncesijskih odobrenja od 18. ožujka 2022., 15. ožujka 2023. te 31. svibnja 2023. počinio povredu članka 9. stavka 1. ZSSI/21. Točkom III. a) i b) izreke utvrđeno je da je tužitelj počinio povredu članka 7. stavka 1. točke c) ZSSI/21 zlouporabom posebnih prava obveznika i to donošenjem odluka o davanju u zakup i korištenju javnih površina te potpisivanjem ugovora o zakupu i korištenju javnih površina u ime [adresa] s [obrt] i s [obrt], koje odluke su pobliže označene navedenom točkom. Točkom IV. izreke utvrđuje se da je tužitelj počinio povredu članka 21. ZSSI/21, propustom obavještavanja Povjerenstva o stupanju u poslovne odnose [adresa] s [obrt] iz točke III. a) izreke. Točkom V. a) i b) izreke utvrđuje se da je tužitelj počinio povredu članka 9. stavka 2. ZSSI/21 propustom da se izuzme od donošenja odluka, odnosno sudjelovanja u donošenju odluka i sklapanju ugovora u ime Općine Baška koji utječu na poslovni interes [obrt] i [obrt], koje odluke su pobliže označene navedenom točkom. Točkom VI. izreke tužitelju se za povrede iz točaka I. – V. izreke izriče novčana sankcija iz članka 48. stavka 1. točke 2. ZSSI-a, u ukupnom iznosu od 5.300,00 eura te se točkama VII., VIII., i IX. izreke nalaže tužitelju da uplati novčanu sankciju na račun prihoda državnog proračuna, uz upozorenje na posljedice zbog ne plaćanja izrečene novčane sankcije.

2. Protiv označene odluke tužitelj je podnio tužbu zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava. Tužitelj u bitnom ističe da se tuženik u obrazloženju osporene odluke poziva na pravni stav iz odluka Visokog upravnog suda, ali i dalje nezakonito i retroaktivno primjenjuje ZSSI/21 na činjenice i okolnosti, kao i pravne odnose nastale nakon stupanja na snagu navedenog Zakona pa tako „proteže“ primjenu ZSSI/21 i na situacije i pravne odnose iz 2012. Navodi da nije jasno što tuženik podrazumijeva pod "postojanjem kontinuiteta pravne norme" jer Ustav u članku 90. jasno i izričito zabranjuje retroaktivnu primjenu propisa te se i sam tuženik u većem dijelu obrazloženja osporene odluke poziva na ugovorne odnose i koncesijska odobrenja koja su nastala prije stupanja na snagu ZSSI/21. Tužitelj iz navedenih razloga drži da je u predmetnom postupku došlo do povrede načela zabrane retroaktivnosti i povrede načela zakonitosti iz članka 5. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP). Nadalje navodi da je u konkretnom slučaju nastupila zastara pokretanja postupka u odnosu na radnje koje mu se stavljaju na teret, a koje datiraju još iz 2012. , te je nedopušteno da se postupci pokreću nakon proteka dugog vremenskog razdoblja od navodnih radnji jer se time stvara stanje trajne pravne nesigurnosti i neizvjesnosti. U odnosu na povrede utvrđene odlukom tuženika, a odnose se na [obrt], tužitelj ističe da je u svom očitovanju od 11. srpnja 2025. detaljno opisao da je u svojstvu načelnika Općine Baška donosio Planove upravljanja pomorskim dobrom za razdoblje od 2012. do 2023. (dalje: Planovi upravljanja), a činjenica da je u svojstvu načelnika potpisao predmetne planove kao opće akta, ne može se tumačiti kao okolnost iz koje bi proizlazilo da je neposredno sudjelovao u izradi ili odlučivanju o pojedinim konkretnim pravima ili obvezama. Navedeno se odnosi i na dodjelu predmetnih koncesija i koncesijskih odobrenja na pomorskom dobru, a koja su provedena sukladno navedenim Planovima upravljanja. Tužitelj navodi da nije sudjelovao u dodjeli koncesijskih odobrenja [obrt], već su odluke donosili članovi Vijeća, a postupak dodjele koncesijskog odobrenja proveden je sukladno članku 3. Plana upravljanja te je navedeni obrt jedni podnio zahtjev, pa je sukladno općim aktima i odabran. Kada je riječ o odlukama o davanju u zakup površina javne namjene, ističe da su iste donesene nakon provedenih postupaka dodjele koncesijskih odobrenja, a na temelju tih odluka su potom sklopljeni ugovori o zakupu. Navodi da je u trenutku sklapanja predmetnih ugovora o zakupu, jedino on kao općinski načelnik imao zakonsku ovlast sklopiti i potpisati navedene ugovore te ga na temelju zakona i ostalih propisa nije imao tko drugi zamijeniti pri sklapanju i potpisivanju istih. Nadalje navodi da je specifičnost obnašanja dužnosti izvršnih tijela u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, a osobito u manjim sredinama prepoznalo i Povjerenstvo koje je 26. rujna 2023. donijelo Smjernice i upute te su obveznici upućeni da u takvim situacijama delegiraju ovlast na drugu osobu. S obzirom na to da tužitelj nema svog zamjenika i da su navedene Smjernice donesene tek 2023., smatra da nije imao drugog izbora nego postupiti po zakonu i samostalno potpisati predmetne ugovore o zakupu. Nadalje ističe kako je sukladno uputi iz Smjernica zatražio mišljenje Povjerenstva u odnosu na zahtjev za davanje u zakup javne površine od 24. siječnja 2024., te je postupio u skladu s dobivenim mišljenjem Povjerenstva od 2. veljače 2024. o čemu je obavijestio članove Općinskog vijeća i javnost. U odnosu na ugovor o zakupu s [obrt], ističe da mu je bila zakonska dužnost sklopiti ugovore na temelju odluka o davanju u zakupa površina javne namjene i potpisati ih, što predstavlja redovito izvršavanje njegovih službenih ovlasti te ujedno ističe da se šogorica ne smatra članom obitelji prema definiciji iz članka 5. stavka 3. ZSSI-a. Zaključno smatra da nisu ispunjene pretpostavke za izricanje bilo kakve sankcije, a kamoli najviše propisane, dok činjenica da mu je ranije, u drugom činjenično nepovezanom predmetu izrečena sankcija zbog povreda obveza vezanih uz imovinsku karticu, ne može automatski opravdati izricanje maksimalne kazne u ovom postupku. Ujedno nalazi da je u provedenom postupku došlo i do povrede odredbi članka 8. i 98. stavka 5. ZUP- a, pa iz svih navedenih razloga predlaže da se po provedenoj raspravi poništi osporeno rješenje te da se tužitelju nadoknade troškovi upravnog spora.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom osporava osnovanost tužbe i postavljenog tužbenog zahtjeva te ističe da ostaje kod svih utvrđenja iznesenih u obrazloženju osporene odluke. Ističe da je u skladu s ustaljenom praksom Visokog upravnog suda dužan primijeniti materijalne odredbe ZSSI/21 i na predmete u kojima je utvrđeno da je počinjena povreda obveznika u vrijeme važenja Zakona o sprječavanju sukoba interesa ("Narodne novine", 143/21, 26/11., 12/12., 126/12., 48/13., 57/15. i 98/19. – dalje: ZSSI/11.), odnosno primijeniti materijalno-pravne odredbe ZSSI-a, i u odnosu na povrede koje su se dogodile u trenutku kada taj Zakon nije bio na snazi jer ne postoji razlika u supstancijalnom smislu u pogledu utvrđenih povreda u oba Zakona, osim u odnosu na odredbu članka 9. ZSSI/21, pa su u pogledu kršenja te odredbe razmatrane isključivo okolnosti nastale nakon što je ZSSI/21 stupio na snagu. Navodi je u potpunosti netočna tvrdnja tužitelja da tuženik ekstenzivno tumači pojam člana obitelji jer je tužiteljeva šogorica s njim blisko povezana osoba te je stoga u predmetnom postupku utvrđeno da tužitelj ne može objektivno i nepristrano odlučivati o poslovnim odnosima Općine Baška u kojoj obnaša dužnost, s poslovnim subjektom u vlasništvu s njim povezane osobe. Tuženik smatra neosnovanim i navod tužitelja da je nastupila zastara pokretanja i vođenja postupka jer tužitelj dužnost načelnika Općine Baška obnaša u kontinuitetu u više uzastopnih mandata počevši od 23. svibnja 2013. koju dužnost obnaša i danas, pa trajanje obveza tužitelja nije prekinuto u cijelom spornom razdoblju. Tuženik nadalje navodi da ne spori da je tužitelj, kao Općinski načelnik Općine Baška, bio ovlašten u okviru upravljanja jedinicom lokalne samouprave donijeti i potpisati Plan upravljanja na području Općine Baška. S obzirom da je upravo temeljem tih planova Vijeće na svojim sjednicama donijelo odluke o davanju koncesijskih odobrenja te izdalo veći broj koncesijskih odobrenja [obrt], tužitelj je bio dužan obavijestiti tuženika da Općina Baška stupa u poslovni odnos s članom njegove obitelji te zatražiti uputu kako postupiti u takvoj situaciji. Nadalje ističe kako nije sporno da tužitelj nije sudjelovao u donošenju odluka kojima su [obrt] i [obrt] izdana koncesijska odobrenja, ali tužitelj nije pravilno upravljao nastalom situacijom potencijalnog sukoba interesa , te je propustio pravodobnim deklariranjem upoznati osobe koje odlučuju o nastanku tih poslovnih odnosa, ali i građane o istoj okolnosti, što je izričito propisano člankom 9. stavkom 1. ZSSI/21. Tuženik također navodi da je promašena tvrdnja tužitelja da ga na temelju zakona i ostalih propisa nije imao tko drugi zamijeniti pri sklapanju i potpisivanju ugovora o zakupu s obrtom u vlasništvu č lana obitelji i s povezanom osobom jer u slučaju malih općina postoje mehanizmi kako spriječiti zlouporabu ovlasti, koji su dani općinskim načelnicima kao zastupnicima jedinica lokalne samouprave. U sistematizaciji Općine Baška postoji Jedinstveni upravni odjel, kojim upravlja pročelnik, pa je stoga tužitelj mogao ovlastiti navedenu osobu da sklopi predmetne ugovore ili prenijeti tu ovlast na drugog službenika Općine Baška , kako bi izbjegao stvaranje privida s navedenim poslovnim subjektima i sukob interesa. Također, nije bilo zapreke da tužitelj Općinskom vijeću Općine Baška deklarira činjenicu srodstva s vlasnicima predmetnih obrta i da se to objavi na službenim stranicama Općine Baška, što jer potvrdio i sam tužitelj kada je sukladno mišljenju tuženika od 2. veljače 2024. obavijestio članove Općinskog vijeća i javnost putem službene internetske stranice. Dakle, kao što je to napravio u tom slučaju, tužitelj je mogao i u prijašnjim situacijama na istovjetan način zatražiti mišljenje tuženika u slučaju dvojbe oko postupanja u skladu sa zakonskim odredbama. Tuženik zaključno smatra da odabir visine sankcije proizlazi iz okolnosti konkretnog slučaja i ranijeg kršenja zakonskih odredbi od strane tužitelja. Iz navedenih razloga predlaže ovom Sudu da odbije tužbeni zahtjev u cijelosti.

4. Tužitelj pozvan u skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", 36/24. i 39/26. – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske) nije se očitovao na odgovor tuženika.

5. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

6. Odlučujući o zakonitosti osporene odluke tuženika, Sud je uzeo u obzir činjenice utvrđene u provedenom postupku i izvedene dokaze, kao i očitovanja stranaka , te je na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja sukladno odredbi članka 114. stavka 3. ZUS-a, ocijenio da tužbeni zahtjev nije osnovan. Predmetni spor je riješen bez rasprave jer činjenice utvrđene u predmetnom postupku nisu sporne već je među strankama sporna primjena materijalnog prava, odnosno je li u konkretnom slučaju bilo mjesta primjeni odredbi ZSSI/21 i na pravne odnose nastale prije stupanja na snagu tog Zakona.

7. Prije svega se otklanja prigovor tužitelja da je nastupila zastara pokretanja i vođenja predmetnog postupka jer tužitelj obnaša dužnost načelnika Općine Baška, a nemogućnost pokretanja i vođenja postupka kakvu ima u vidu odredba članka 41. stavka 5. i 7. navedenog Zakona odnosi se na obveznike koji su prestali obnašati dužnost, dakle, tužitelj s osnove obnašanja navedene dužnosti obvezan je postupati sukladno odredbama Zakona.

8. S obzirom da se dio povreda utvrđenih osporenom odlukom odnos i i na pravne situacije nastale prije stupanja na snagu ZSSI/21, osnovano tuženik, pozivajući se i na praksu ovoga Suda iz presuda, poslovni broj: Us II-108/23-5 od 28. rujna 2023. i UsII-66/2024-6 od 25. travnja 2024. navodi da je i na te pravne situacije primjenjiv ZSSI/21. Naime, osporenom odlukom utvrđeno je da je tužitelj svojim (ne) postupanjem povrijedio odredbu članka 21. ZSSI/21 (obveza obavještavanja tuženika), koja je identična pravnoj normi iz članka 18 ZSSI/11., a utvrđena povreda iz članka 7. točke c) ZSSI/21 (zlouporaba posebnih prava obveznika) identična je pravnoj normi iz članka 7. točke c) ZSSI/11. Međutim, kako ne postoji kontinuitet pravne norme u odnosu na odredbu članak 9. ZSSI/21, to je tuženik razmatrao isključivo pravne situacije i okolnosti nastale nakon što je ZSSI/21 stupio na snagu. Polazeći od naprijed navedenog, ocjenjuje se neosnovan prigovor retroaktivnosti i povrede zakonitosti iz članka 5. ZUP-a.

9. Prema podacima spisa predmeta proizlazi da je Općina Baška stupala u pravne odnose s [obrt] koji je u vlasništvu brata tužitelja, dakle, člana obitelji u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. ZSSI/21. Nadalje, Općina Baška stupala je u pravne donose i s [obrt] u vlasništvu supruge brata tužitelja, osobe tazbinski povezane s tužiteljem, pa iako nije taksativno navedena u Zakonu kao član obitelji, nesporno je da se radi o bliskoj osobi tužitelja, rodbinski povezanoj te se s obzirom na tu okolnost opravdano može smatrati interesno povezanom osobom s tužiteljem kao obveznikom, u smislu članka 5. stavka 6. ZSSI/21.

10. Nadalje, nije sporno da je tužitelj kao općinski načelnik donosio Planove upravljanja kojima je utvrđen popis djelatnosti na pomorskom dobru s mikrolokacijama i naknadama za obavljanje istih, a da je Vijeće na svojim sjednicama u razdoblju od 2011. do 2023. izdalo veći broj koncesijskih odobrenja upravo [obrt]. U takvoj situaciji, tužitelj je bio obvezan obavijestiti tuženika da Općina Baška stupa u poslovni odnos s poslovnim subjektom koji je u vlasništvu člana njegove obitelji jer je odredbom članka 21. stavka 1. ZSSI/21 propisano da kada tijelo u kojem obveznik obnaša javnu dužnost stupa u poslovni odnos s poslovnim subjektom u kojem član obitelji obveznika ima 5% ili više udjela u vlasništvo, dužan je o tome pravodobno obavijestiti tuženika. S obzirom da je u konkretnom slučaju upravo riječ o takvoj situaciji nije pravno odlučan prigovor tužitelja da je odluke o davanju koncesijskog odobrenja donosilo Vijeće, a ne osobno tužitelj. Nadalje, tužitelj je postupio i protivno izričitoj odredbi članka 9. stavka 1. ZSSI/21 jer je propustio obavijestiti članove Vijeća, članove Općinskog vijeća i građane o tome da Općina Baška stupa u poslovne odnose s obrtima u vlasništvu članova njegove obitelji, odnosno s njim povezanih osoba temeljem odluka o davanju koncesijskih odobrenja, a u cilju izbjegavanja potencijalnog sukob interesa.

11. Tužitelj ne spori da je u svojstvu općinskog načelnika donosio odluke o davanju u zakup površina javne namjene obrtima u vlasništvu članova svoje obitelji i potpisivao ugovore o zakupu i korištenju javnih površina. Međutim, te okolnosti opravdava činjenicom da je u trenutku sklapanja tih ugovora jedino on kao općinski načelnik imao zakonsku ovlast sklopiti i potpisati ugovore, a da ga na temelju zakona i drugih propisa nije imao tko drugi zamijeniti. U odnosu na taj navode se ističe da nije sporno da je tužitelj ovlašten u ime Općine Baška sklapati i takve ugovore, odnosno upravljati nekretninama i pokretninama u vlasništvu jedinice, kao i njezinim prihodima i rashodima, ali ne i s članovima svoje obitelji s kojima se nalazi u odnosu interesne povezanosti, budući da je obveznicima izričito zabranjeno zlouporabiti posebna prava koja proizlaze ili su potrebna za obavljanje dužnosti kako je to i propisano odredbom članka 7. stavaka c) ZSSI/21. S obzirom na sve navedeno, tužitelj se trebao izuzeti od donošenja odluka i potpisivanja ugovora o zakupu s članovima svoje obitelji te je za te radnje trebao ovlastiti drugu osobu iz Općine Baška, pa budući da nije postupio na taj način povrijedio je i odredbu članka 9. stavka 2. ZSSI/21.

12. Nadalje, tuženik je tužitelju za navedene provede izrekao novčanu kaznu u propisanom rasponu što je dostatno obrazložio, vodeći računa o težini i posljedicama povreda Zakona, kao i dosadašnjoj kažnjavanosti tužitelja, pa ovaj Sud ocjenjuje da je ista odmjerena sukladno odredbama članka 48. ZSSI/21.

13. Prema ocjeni ovoga Suda proizlazi da je tuženik osporenu odluku donio u granicama ovlasti propisanih zakonom pa kako je u provedenom postupku utvrdio sve odlučne činjenice i obrazložio razloge za donošenje svoje odluke, otklanja se i prigovor tužitelja o povredi članka 8. i članka 98. stavka 5. ZUP-a. Navode tužbe ovaj Sud ne nalazi osnovanima, a posebno jer je u bitnom riječ o istim navodima koje je tužitelj isticao i tijekom postupka na koje je tuženik dao iscrpno i valjano obrazloženje.

14. Trebao je stoga temeljem odredbe članka 116. stavka 1. ZUS-a odlučiti kao pod točkom I. izreke presude.

15. S obzirom da tužitelj nije uspio u upravnom sporu nema pravo na naknadu troškova upravnog spora temeljem odredbe članka 147. stavka 1. ZUS-a, zbog čega je odlučeno kao pod točkom II. izreke.

U Zagrebu 2. lipnja 2026.

Predsjednica vijeća

Blanša Turić