REPUBLIKA HRVATSKA
VRHOVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Broj: U-zpz-28/2020-8
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca dr. sc. Jadranka Juga predsjednika vijeća, Josipa Turkalja člana vijeća i suca izvjestitelja, Slavka Pavkovića člana vijeća, Damira Kontreca člana vijeća i Gordane Jalšovečki članice vijeća, u upravnom sporu tužitelja ŽU iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Republike Hrvatske, Ministarstvo graditeljstva i prostornog uređenja, Zagreb, Ulica Republike Austrije OIB: 95093210687, radi izdavanja rješenja o izvedenom stanju, odlučujući o zahtjevu Državnog odvjetništva Republike Hrvatske broj GZ-DO-208/2020-4 od 8. prosinca 2020., za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž-4860/19-2 od 12. veljače 2020., kojom je poništena presuda Upravnog suda u Splitu poslovni broj UsIgr-289/2018-8 od 14. lipnja 2019., u sjednici vijeća održanoj 2. lipnja 2026.,
p r e s u d i o j e :
Zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude se usvaja te se preinačuje presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj Usž-4860/19-2 od 12. veljače 2020., i sudi:
Odbija se žalba kao neosnovana i potvrđuje se presuda Upravnog suda u Splitu poslovni broj Uslgr-289/2018-8 od 14. lipnja 2019.
Obrazloženje
1. Rješenjem o izvedenom stanju prvostupanjskog upravnog tijela, Republike Hrvatske, Dubrovačko neretvanske županije, Grada Dubrovnika, Upravnog odjela za izdavanje i provedbu dokumenata prostornog uređenja i gradnje, Klase: UP/I -361- 03/13-08/715, Ur. broj: 2117/01-15-15-18 od 27. studenog 2015. (dalje: Prvostupanjsko upravno rješenje) ozakonjena je nezakonito rekonstruirana, završena, slobodnostojeća, javna zgrada – [adresa], izgrađena na kč. br. [katastarska čestica] sve K. O. [katastarska općina], [adresa]. U predmetnom rješenju navedeno je kako je ovdje tužitelj podnio zahtjev 28. svibnja 2013. te je to tijelo kao stvarno i mjesno nadležno za vođenje konkretnog postupka, Zaključkom Klasa: UP/I-361-03/13- 08/715, Ur. Broj: 2117/01-15-15-05 od 20. siječnja 2015., spojilo upravne stvari ovdje tužitelja i podnositelja zahtjeva Grada Dubrovnika (zahtjev od 27. lipnja 2013.), sve sukladno čl. 44. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ 47/09). Predmetno rješenje temelji se na odredbama čl. 18. u vezi s čl. 23. st. 1. i 2. i čl. 24. st. 1. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama („Narodne novine“ broj 86/12, 143/13 i 65/17, - dalje: ZoPNIZ).
2. Rješenjem drugostupanjskog upravnog tijela Republike Hrvatske, Dubrovačko neretvanske županije, Grada Dubrovnika, Ministarstva graditeljstva i prostornog uređenja Klasa: UP/II-361-05/18-26/315, Ur.brpj:531-05-2-2-1-18-2 od 18. lipnja 2018., odbijena je žalba tužitelja (u kojoj tužitelj navodi kako Grad Dubrovnik nema pravni interes za podnošenje zahtjeva) podnesena protiv rješenja iz točke 1. ovoga obrazloženja, u kojem se rješenju između ostalog navodi kako se konkretna zgrada nalazi u obuhvatu Prostornog plana uređenja Grada Dubrovnika, unutar granica izgrađenog dijela građevinskog područja naselja mješovite namjene. Isto tako navodi se kako zahtjev za ozakonjenje može podnijeti svatko tko ima interes da određena zgrada bude legalna (ozakonjena).
3. Prvostupanjskom je presudom odbijen tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja pod toč. 1. i 2. ovoga obrazloženja. Taj sud navodi kako se predmetna zgrada nesporno nalazi u sustavu Grada Dubrovnika te kako je Grad Dubrovnik sukladno čl. 17. st. 2. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama („Narodne novine“ broj 86/12, 143/13 i 65/17, - dalje: ZoPNIZ) bio ovlašten podnijeti predmetni zahtjev za ozakonjenje. Isto tako navodi kako svakako valja napomenuti da cjelokupan proces ozakonjenja nezakonito izgrađenih zgrada ne utječe na pravo (su)vlasništva i na druga stvarna prava na nekretninama.
4. Drugostupanjskom je presudom prihvaćena žalba tužitelja te je poništena presuda Upravnog suda u Splitu Uslgr-289/2018-8 od 14. lipnja 2019., te je poništeno prvostupanjsko rješenje od 27. studenog 2015. i drugostupanjsko rješenje od 18. lipnja 2018.
5. Protiv presude suda drugog stupnja Državno odvjetništvo Republike Hrvatske podnijelo je zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude predlažući da se zahtjev prihvati i preinači predmetna presuda. U Zahtjevu se u bitnom navodi kako se Gradu Dubrovniku ne može osporavati status stranke iz čl. 17. st. 1. ZoPNIZ osobito iz razloga što je riječ o statusu javne zgrade izgrađene na području te jedinice lokalne samouprave te kako je Republika Hrvatska upisana kao vlasnik kč. br. [katastarska čestica]. K. O. [katastarska općina], dok je tužitelj vlasnik samo kč. br. [katastarska čestica]. K. O. [katastarska općina].
6. Na zahtjev nije odgovoreno.
7. Zahtjev je osnovan.
8.1. Prema odredbi čl. 78. st. 2. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj 20/10, 143/12 i 152/14 – dalje: ZUS) zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne sudske odluke može podnijeti Državno odvjetništvo Republike Hrvatske u roku od šest mjeseci od dana dostave pravomoćne sudske presude strankama, a Državno odvjetništvo Republike Hrvatske u ovaj zahtjev može podnijeti i po službenoj dužnosti. Temeljem odredbe čl. 78. st. 1. ZUS stranke u upravnom sporu mogu zbog povrede zakona predložiti Državnom odvjetništvu Republike Hrvatske podnošenje zahtjeva za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne sudske odluke Upravnog suda ili Visokog upravnog suda.
8.2. U smislu odredbe čl. 78. st. 6. ZUS pobijana presuda ispitana je samo u granicama zahtjeva za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude.
9. Predmet spora je ozakonjenje građevine, javne zgrade, Dom [adresa], koja je izgrađena na kč. br. [katastarska čestica] K. o. [katastarska općina] i to po zahtjevu tužitelja od 28. svibnja 2013., te po zahtjevu Grada Dubrovnika od 27. lipnja 2013., o kojim se zahtjevima odlučivalo na način da je postupanje po istima spojeno Zaključkom stvarno i mjesno nadležnog prvostupanjskog tijela od 20. siječnja 2015. Isto tako valja navesti kako je tužitelj za čitavo vrijeme postupka pred upravnim tijelima te u tužbi i nastavno u žalbi navodio kako Grad Dubrovnik nema pravni interes za podnošenje predmetnog zahtjeva, dok je svoj pravni interes dokazivao tvrdnjom da je vlasnik zemljišnoknjižnih čestica na kojima je nezakonito izgrađena zgrada smještena te da su on i prednici njegove obitelji oduvijek bili korisnici i ovlaštenici ključa zgrade, seoskog doma [adresa]. Pred nižestupanjskim sudovima bilo je sporno tumačenje odredbe čl. 17. st. 2. ZoPNIZ.
10. Pravno je shvaćanje Visokog upravnog suda u pobijanoj presudi da su pogrešno upravna tijela i prvostupanjski sud ocijenili da je grad Dubrovnik ovlašten podnijeti zahtjev za donošenje rješenje o izvedenom stanju sukladno odredbi čl. 17. st. 2 ZoPNIZ, već da jedinica lokalne samouprave može podnijeti zahtjev isključivo ako je sudjelovala u gradnji ili rekonstrukciji predmetne zgrade kao investitor. Nadalje, taj sud navodi da se svojstvo stranke jedinice lokalne samouprave u postupku ozakonjenja u smislu navedene odredbe, ne odnosi na legitimaciju za podnošenje zahtjeva nego samo za sudjelovanje u postupku nekog drugog podnositelja.
11. Ovaj sud ocjenjuje da je pravno shvaćanje izneseno u pobijanoj presudi utemeljeno na pogrešnom materijalnopravnom pristupu.
12. Radi donošenja odluke, potrebno je razmotriti odredbu čl. 17 ZoPNIZ te osobito raspraviti određenje stranke iz stavka drugog u smislu ovlaštenja za podnošenje zahtjeva za ozakonjenje.
Odredba čl. 17. st. 2. ZoPNIZ glasi;
„Stranka u postupku donošenja rješenja o izvedenom stanju je podnositelj zahtjeva za donošenje tog rješenja (u daljnjem tekstu: podnositelj zahtjeva), vlasnik i nositelj drugih stvarnih prava na čestici zemljišta na kojoj se nalazi nezakonito izgrađena zgrada, vlasnik i nositelj drugih stvarnih prava na čestici zemljišta koja neposredno graniči sa česticom zemljišta na kojoj se nalazi nezakonito izgrađena zgrada i jedinica lokalne samouprave na čijem se području nalazi nezakonito izgrađena zgrada“.
12.1. Ovdje valja napomenuti kako u mjerodavnom propisu koji je predmet razmatranja zakonodavac nije napravio distinkciju između podnositelja zahtjeva kao takvog i ostalih eventualnih sudionika postupka kako su oni predviđeni stavkom 2. čl. 17. ZoPNIZ, već je kako je razvidno, navedenom odredbom postavljeno uopćeno određenje „stranke“ kao takve, u postupku ozakonjenja. Isto tako valja primijetiti kako je to jedino određenje stranke u mjerodavnom propisu te se jedino u čl. 37. st. 2. tog zakona u dijelu u kojem je propisan sadržaj evidencije o donesenim rješenjima o izvedenom stanju, navodi da takva evidencija sadrži podatke o „podnositelju zahtjeva, odnosno invenstitoru“. Nadalje, razvidno je da nije propisana obveza podnošenja zahtjeva već je isto određeno kao mogućnost, čiji je konačni ishod ozakonjenje nezakonito izgrađene zgrade, ako zgrada kao takva ispunjava uvjete propisane tim zakonom. Stoga, predmetno između ostalog valja promatrati i u duhu mjerodavnog propisa u cjelini vodeći se očiglednom intencijom zakonodavca da se tim propisom u pravni sustav uključe nezakonito izgrađene zgrade pa je razvidno da je legitiman cilj konkretnog propisa upravo ozakonjenje nezakonito izgrađenih zgrada, što je zasigurno u skladu s javnim odnosno općim interesom. Prema stavu ovog suda u ovom dijelu valja osobito napomenuti kako je sukladno čl. 32. ZoPNIZ propisano da rješenje o izvedenom stanju nema pravnih učinaka na vlasništvo niti na druga stvarna prava na zgradi za koju je doneseno i zemljište na kojemu je ta zgrada izgrađena. Uzgred se napominje kako je tužitelj navodio da je on vlasnik obje katastarske čestice na kojima je izgrađena predmetna nezakonito izgrađena zgrada, no kako kao iz stanja spisa proizlazi da je kč. br. [katastarska čestica]. k.o. upisana Republika Hrvatska.
13. Za primijetiti je i da je Ustavni sud Republike Hrvatske, u nizu odluka primjerice i odluka poslovnog broja U-I/5553/2012, od 4. studenog 2014., – iako u svjetlu potpuno drugačije i s ovopredmetnim sporom nepodudarne pravne problematike decidirano navodio tko se smatra strankom sukladno čl. 17. st. 2. ZoPNIZ isto tako ne praveći distinkciju između podnositelja zahtjeva i stranke kao takve, u postupku ozakonjenja.
14. Imajući u vidu sve navedeno, odlučujući o ovopredmetnom zahtjevu za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude, valja navesti, a svakako u okolnostima konkretnog slučaja, u kojem je nesporno riječ o javnoj zgradi, [adresa], koja se nesporno nalazi u obuhvatu Prostornog plana uređenja Grad Dubrovnika, da Grad Dubrovnik kao jedinica lokalne samouprave na čijem se području nalazi nezakonito izgrađena zgrada ima ovlaštenje za pokretanje postupka ozakonjenja, sukladno čl. 17. st. 2. Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama.
15. Slijedom svega obrazloženog, valjalo je, na temelju odredbe čl. 78. st. 8. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“ br. 20/2010, 143/2012, 152/2014, 94/2016, 29/2017, 110/2021 – dalje: ZUS) usvojiti zahtjev, preinačiti pobijanu (drugostupanjsku) presudu i odbiti žalbu tužitelja te odlučiti kao u izreci rješenja.
Zagreb, 2. lipnja 2026.
Predsjednik vijeća:
dr. sc. Jadranko Jug
