Poslovni broj: Usž-2066/2025-4

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda Radmile Bolanča Vuković, predsjednice vijeća, dr. sc. Sanje Otočan i Mire Kovačić, članica vijeća, uz sudjelovanje više sudske savjetnice Andree Pejković Rabi, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja ŠT iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], kojeg zastupa opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik u Zagrebu, Radnička cesta 32, OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, odlučujući o žalbi tužitelja protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3124/2023-12 od 28. veljače 2025., na sjednici vijeća održanoj 27. svibnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3124/2023-12 od 28. veljače 2025.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev tužitelja za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1276, URBROJ: 251-02- 01/001-23-2 od 18. svibnja 2023. kao i zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

2. Osporenim rješenjem tuženika od 18. svibnja 2023. odbijen je prigovor tužitelja protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/2365, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-2 od 27. ožujka 2023. kao i zahtjev za naknadu troška.

3. Tužitelj u žalbi protiv presude podnosi i zahtjev za izuzeće sutkinja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske koje su sudjelovale u postupcima ocjene zakonitosti Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 10/18., 20/21. i 25/22.).

3.1. Pobija presudu prvostupanjskog suda iz svih žalbenih razloga, ističući da je počinjena povreda članka 121. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 36/24. i 39/26.- odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske; u daljnjem tekstu: ZUS) jer na ročištu za objavu nisu obavljene sve potrebne procesne radnje. Navodi da mu nije dostavljen spis predmeta, radi uvida. Iz raspravnog zapisnika od 21. veljače 2025. razvidno je da mu je omogućen uvid u dokumentaciju koju je dostavio tuženik, ali mu nije bilo ostavljeno dovoljno vremena da se očituje o toj dokumentaciji.

3.2. Nadalje navodi da iz osporenog upravnog akta ne proizlazi o kojem je pravnom lijeku odnosno o kojem je njegovom prigovoru odlučeno, s obzirom na to da je podnio prigovor i na temelju Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja i na temelju članka 122. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine”, 47/09. i 110/21. – u daljnjem tekstu: ZUP), pa ostaje nejasno o kojem je prigovoru riješeno.

3.3. Smatra da se prvostupanjski sud paušalno poziva na odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske i Ustavnog suda Republike Hrvatske jer predmet ovog postupka nije opći akt, već pojedinačni upravni akt kojeg prvostupanjski sud nije ocijenio. Smatra da sud nije razmotrio bit ovog upravnog spora, odnosno je li pojedinačni upravni akt, njegovo donošenje i izvršenje pravilno i zakonito. Također ističe da upravni akt nije donesen u Odlukom propisanom kogentnom roku, odnosno najkasnije 19 dana nakon 27. veljače 2023., o čemu se sud samo paušalno očituje. Upire na članak 13. ZUP-a te ističe da se pravomoćna odluka kojom je stranka stekla neko pravo odnosno kojoj su stranci naređene neke obveze može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučaju propisanim zakonom, a Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije zakon, zbog čega se na njoj ne može temeljiti osporeno rješenje, a koje se može izmijeniti samo pod uvjetima propisanim odredbama ZUP-a o izvanrednim pravnim lijekovima. Navodi da u postupku nije proveden test razmjernosti između zaštite njegovih prava i javnog interesa, a što je tuženik bio dužan učiniti. Prigovara što sud nije prihvatio njegov dokazni prijedlog za provođenje dokaza grafološkim vještačenjem na okolnost vjerodostojnosti pobijanog upravnog akta uslijed potpisa neovlaštene osobe. Smatra da nije točno da je paušalno prigovarao vjerodostojnosti potpisa, odnosno da je navedeni dokazni prijedlog bio usmjeren na odugovlačenje postupka. Poziva se na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III- 1757/2021 od 4. listopada 2023. i na presudu ovoga Suda, poslovni broj: Usoz- 25/2024 od 28. listopada 2024. u vezi sa zakonitošću Odluke koju je donijela Gradska skupština Grada Zagreba 5. listopada 2023., koja je ocijenjena nezakonitom. Predlaže poništiti pobijanu presudu i predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovni postupak. Traži i naknadu troška za sastav žalbe.

4. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. U odnosu na zahtjev tužitelja za izuzeće u žalbi poimence navedenih sutkinja treba reći da je rješenjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Ureda predsjednice Suda, poslovni broj: 29 Su-385/2025-46 od 8. srpnja 2025. (u odnosu na sutkinje dr. sc. Sanju Otočan, Senku Orlić-Zaninović, Gordanu Marušić-Babić, Ljiljanu Karlovčan-Đurović i Blanšu Turić) i rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske, Ureda predsjednika, poslovni broj: Su IV-281/2025-2 od 31. srpnja 2025. (u odnosu na predsjednicu ovog Suda mr. sc. Ingu Vezmar Barlek) taj zahtjev odbijen.

7. Ispitujući presudu prvostupanjskog suda u granicama žalbenih razloga, u skladu s člankom 134. stavkom 1. ZUS-a, Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

8. Suprotno žalbenim navodima da tužitelju nije omogućeno očitovati se na spis tuženika, treba reći da je prvostupanjski sud, u skladu s člankom 6. stavkom 1. ZUS-a dostavio odgovor na tužbu na očitovanje, a na koji odgovor se tužitelj očitovao podneskom od 11. rujna 2023. Također, tužitelj je imao dovoljno vremena da do održavanja ročišta za raspravu izvrši uvid u spis predmeta, a što je profesionalni opunomoćenik tužitelja propustio učiniti. Stoga valja zaključiti da sud nije uskratio tužitelju pravo na kontradiktornu raspravu. Iz raspravnog zapisnika od 21. veljače 2025. proizlazi da je zamjenici opunomoćenika tužitelja omogućen uvid i razgledavanje spisa upravnog postupka, a koji zapisnik je bez prigovora vlastoručno potpisala.

9. Nije osnovan ni prigovor o povredi članka 121. stavka 3. ZUS -a u odnosu na ročište o objavi jer iz zapisnika o objavi proizlazi da je ono održano u skladu s navedenom zakonskom odredbom, a što je vlastoručnim potpisom potvrdila i zamjenica opunomoćenika tužitelja.

10. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem prvostupanjskog javnopravnog tijela od 27. ožujka 2023. izmijenjeno rješenje Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: UP/I-551-06/16-18-013/125, URBROJ: 251-21-01-18-2 od 7. veljače 2018. na temelju članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba”, 25/22.; u daljnjem tekstu: Odluka/22.). Osporenim rješenjem od 18. svibnja 2023. odbijen je prigovor tužitelja podnesen protiv rješenja prvostupanjskog javnopravnog tijela od 27. ožujka 2023.

11. Tužitelj je podnio tužbu osporavajući rješenje tuženika od 18. svibnja 2023. kojim je odbijen njegov prigovor od 7. travnja 2023. protiv rješenja prvostupanjskog javnopravnog tijela od 27. ožujka 2023., a prvostupanjski sud je pobijanom presudom taj pojedinačni akt tuženika ocijenio zakonitim, uz valjano obrazloženje. Stoga tužitelj neosnovano ističe da iz obrazloženja presude nije vidljivo o kojem je prigovoru riječ.

12. Treba reći da je Odluka/22., na temelju koje su donesena rješenja prvostupanjskog javnopravnog tijela i tuženika, bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22. Tu je presudu potvrdio Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka, broj: U-III-1744/2023 od 21. studenoga 2023.).

13. Nadalje, glede prigovora tužitelja da osporeni akt nije donesen u Odlukom propisanom roku, valja istaknuti da je rok propisan člankom 6. Odluke/22. procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s Odlukom/22. Osim toga, valja naglasiti da je rješenjem Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje Odluke/22., koja obustava izvršenja je trajala do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno, ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz - 143/2022-91 od 27. veljače 2023., pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22. nadležnom tijelu nije bilo dopušteno postupati po njoj.

14. U odnosu na prigovor tužitelja da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22. nije zakon te se na njoj ne može temeljiti osporeno rješenje, valja istaknuti da je člankom 130. ZUP -a propisano da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari, nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta, rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni „zakonodavac" nema isto pravo u području svog samoupravnog djelokruga, zajamčenog Ustavom.

15. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji, pravomoćnim presudama ovog Suda, poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocjenjena zakonitom intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Bila je riječ o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta („Službeni glasnik Grada Zagreba”, 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta, čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt „izjednačen" sa zakonom.

16. Osim toga, naglašava se da u situaciji u kojoj je neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo, nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. U takvoj situaciji općenormativni akt kojim se priznaje pravo odnosno daje beneficija treba smatrati „zakonom", a što vrijedi i za sve izmjene i dopune takvog općeg akta. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

17. Nadalje, nisu osnovani prigovori tužitelja da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22., koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.), istaknuto je da je Sud u ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem osporene Odluke imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć za roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno u skladu s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba, te nije našao da bi Odlukom/22. skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti, pa s obzirom na to da se u Odluci/22. razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je u tom dijelu primjenjiv stav Suda iz ranije presude. U konačnici je ocjenjeno da je donošenjem Odluke/22. postupljeno u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz- 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke.

18. Konačno, u odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze (grafološko vještačenje) treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje treba utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 4. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužitelj predložio nepotrebnim i neekonomičnim te u suprotnosti s člankom 8. ZUS -a kojim je uređeno načelo učinkovitosti spora.

19. Slijedom navedenog, valjalo je na temelju članka 135. stavka 1. ZUS -a odlučiti kao u točki I. izreke, dok je odluka o troškovima spora (točka II. izreke) donesena na temelju članka 147. stavka 1. ZUS-a.

U Zagrebu 27. svibnja 2026.

Predsjednica vijeća

Radmila Bolanča Vuković