REPUBLIKA HRVATSKA
VRHOVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Broj: Rev-951/2024-2
R E P U B L I K A H R V A T S K A
R J E Š E N J E
Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca mr. sc. Dražena Jakovine predsjednika vijeća, Renate Šantek članice vijeća i sutkinje izvjestiteljice, Željka Pajalića člana vijeća, mr. sc. Igora Periše člana vijeća i Jadranke Anić-Matić članice vijeća, u zemljišnoknjižnom predmetu provedbe prijavnog lista Državne geodetske uprave, Područnog ureda za katastar Pula-Pola, Odjel za katastar nekretnina Pula-Pola i upisa nerazvrstane ceste, odlučujući o reviziji Republike Hrvatske, OIB: 52634238587, koju zastupa Općinsko državno odvjetništvo u Puli-Pola, Građansko upravni odjel Pula-Pola, podnesenoj protiv rješenja Županijskog suda u Velikoj Gorici broj Gž Zk-408/2022-2 od 30. lipnja 2023., kojim je potvrđeno rješenje Općinskog suda u Puli-Pola broj Z-6259/2022 od 2. lipnja 2022., u sjednici održanoj 27. svibnja 2026.,
r i j e š i o j e:
Ukidaju se rješenje Županijskog suda u Velikoj Gorici broj Gž Zk-408/2022-2 od 30. lipnja 2023. i rješenje Općinskog suda u Puli-Pola broj Z-6259/2022 od 2. lipnja 2022. te se predmet vraća na ponovno odlučivanje prvostupanjskom sudu.
Obrazloženje
1. Rješenjem Županijskog suda u Velikoj Gorici broj Gž Zk-408/2022-2 od 30. lipnja 2023. odbijena je kao neosnovana žalba Republike Hrvatske i potvrđeno je rješenje Općinskog suda u Puli-Pola broj Z-6259/2022 od 2. lipnja 2022., kojim je odbijen prigovor Republike Hrvatske i potvrđeno rješenje istoga suda broj Z-5026/2022 od 17. ožujka 2022. kojim je u zk. ul. [broj ZK uloška] i zk. ul. [broj ZK uloška] k. o. [katastarska općina] te novoosnovanom zk. ul. [broj ZK uloška] k. o. [katastarska općina] proveden upis u sukladno Prijavnom listu RN 76/2022 po tvrđenom od strane Državne geodetske uprave, Područnog ureda za katastar Pula-Pola Klasa 932- 06/22-02/14 Urbroj: 541-29-02/1-22-3 dana 10. ožujka 2022., kopiji katastarskog plana, očitovanja Grada Pule-Pola od Upravnog odjela za komunalni sustav i upravljanje imovinom, Odsjek za upravljanje imovinom klasa 947-03/21-01/642, Urbroj 2168/01-05-03-0445-21-7 od 31. prosinca 2021., zaključka Grada Pule-Pola s popisom nerazvrstanih cesta s identifikacijom od 19. listopada 2016., uz pozivanje na odredbe čl. 131. st. 1., 3., 5. i 6. i čl. 133. Zakona o cestama („Narodne novine“, broj 84/11, 22/13, 54/13, 148/13, 92/14, 110/19 i 144/21 - dalje: ZC).
2. Ovaj sud je rješenjem broj Revd-85/2024-2 od 1. veljače 2024. dopustio Republici Hrvatskoj podnošenje revizije protiv rješenja Županijskog suda u Velikoj Gorici broj Gž Zk-408/2022-2 od 30. lipnja 2023. zbog pravnog pitanja:
„Može li zemljišnoknjižni sud dopustiti cijepanje nekretnine koja predstavlja pomorsko dobro i pripajanje dijela površine te nekretnine nekretnini koja predstavlja nerazvrstanu cestu radi upisa javnog dobra u općoj upotrebi u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, bez odluke nadležnog tijela (Vlade Republike Hrvatske) o isključenju dijela nekretnine iz statusa pomorskog dobra, a sve na temelju odredbe članka 117. stavka 2. Zakona o zemljišnim knjigama (Narodne novine broj: 63/19) i članka 131. i 132. Zakona o cestama (Narodne novine broj: 84/11, 22/13, 54/13, 148/13, 92/14 i 110/19)?“.
3. Postupajući po navedenom dopuštenju, Republika Hrvatska je podnijela reviziju na temelju odredbe čl. 382. st. 1. Zakona o parničnom postupku („Narodne novine“, broj 53/91, 91/92, 112/99, 88/01, 117/03, 88/05, 84/08, 123/08, 57/11, 25/13, 89/14, 70/19, 80/22 i 155/23 - dalje: ZPP), u vezi s odredbom čl. 99. st. 2. Zakona o zemljišnim knjigama („Narodne novine“, broj 63/19 - dalje: ZZK), zbog pravnog pitanja zbog kojeg je revizija dopuštena. Predložila je prihvatiti reviziju i preinačiti drugostupanjsko rješenje.
4. Odgovor na reviziju nije podnesen.
5. Revizija je osnovana.
6. U povodu revizije Vrhovni sud Republike Hrvatske ispituje pobijanu odluku samo u dijelu u kojem je revizija dopuštena i samo zbog pitanja iz čl. 385.a ZPP zbog kojeg je dopuštena (čl. 391. st. 3. ZPP).
7. Predmet postupka je provedba u zemljišnoj knjizi geodetskog elaborata potvrđenog od strane Državne geodetske uprave, Područnog ureda za katastar Pula -Pola, na temelju kopije katastarskog plana, očitovanja nositelja prava na nerazvrstanoj cesti i zaključka Grada Pule-Pola s popisom nerazvrstanih cesta, među ostalim u zk. ul. [broj ZK uloška] k. o. [katastarska općina] na nekretnini upisanoj kao pomorsko dobro, promjenom oblika i površine kč. br. [katastarska čestica] obala površine 2480 m2 na obala površine 895 m2, te upis u zk. ul. [broj ZK uloška] k. o. [katastarska općina] novonastale kč. br. [katastarska čestica] [adresa] (OU 304) - nerazvrstana cesta površine 2183 m2 i kč. br. [katastarska čestica] [adresa] (OU 304) - nerazvrstana cesta površine 7651 m2, kao javnog dobra u općoj uporabi u neotuđivom vlasništvu Grada Pule-Pola.
8. Nižestupanjski sudovi su se pozvali na ovlaštenja zemljišnoknjižnog suda propisana odredbom čl. 117. ZZK te smatraju, budući da je nadležni ured za katastar dostavio relevantnu dokumentaciju prema Zakonu o cestama („Narodne novine“, broj 84/11, 22/13, 54/13, 148/13, 92/14 i 110/19 - dalje: ZC), da je zemljišnoknjižni sud bio dužan izvršiti predmetni upis nerazvrstane ceste po službenoj dužnosti. Pritom su naveli da zemljišnoknjižni sud u ovom postupku nije dužan niti ovlašten ispitivati pravilnost podataka sadržanih u prijavnom listu koji mu je dostavljen na provedbu po službenoj dužnosti niti ispitivati pravilnost vođenja postupka pred upravnim tijelom, već se ti podaci mogu osporavati samo u upravnom postupku. Naposljetku, pozivanje Republike Hrvatske na status pomorskog dobra na dijelu čestica te nemogućnost upisa prava vlasništva na pomorskom dobru s obzirom na čl. 3. st. 1. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama („Narodne novine“, broj 158/03, 100/04, 141/06, 38/09, 123/11, 56/16 i 98/19 - dalje: ZPD) i čl. 3. st. 3. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima („Narodne novine“, broj 91/96, 68/98, 137/99, 22/00, 73/00, 129/00, 114/01, 79/06, 141/06, 146/08, 38/09, 153/09, 143/12 i 152/14 - dalje: ZVDSP) nižestupanjski sudovi smatraju neosnovanim, navodeći da te zakonske odredbe općenito reguliraju institute pomorskog i općeg dobra, dok je odredba čl. 131. st. 6. ZC specijalna odredba koja propisuje da će se nerazvrstane ceste iz st. 1. tog članka upisati u zemljišnu knjigu kao javno dobro u općoj uporabi, kao neotuđivo vlasništvo jedinice lokalne samouprave uz upis pravne osobe koja upravlja javnom cestom i to bez obzira na postojeće upise u zemljišnoj knjizi. Stoga nižestupanjski sudovi obrazlažu da nije odlučno pitanje postojanja vlasničkog režima jer ZC u čl. 131. st. 6., kada govori o postojećim upisima u zemljišnoj knjizi, ne ograničava doseg takve odredbe na nekretnine na kojima je upisano pravo vlasništva neke osobe, već obuhvaća sve postojeće upise.
9. Pravno shvaćanje nižestupanjskih sudova ne može se prihvatiti kao pravilno.
10. Ustav Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 56/90, 135/97, 8/98 - službeni pročišćeni tekst, 113/00, 124/00 - službeni pročišćeni tekst, 28/01, 41/01 - službeni pročišćeni tekst, 76/10, 55/01 - službeni pročišćeni tekst, 5/14 i 85/10 - službeni pročišćeni tekst - dalje: Ustav) u odredbi čl. 52. određuje da su more, morska obala i otoci, vode, zračni prostor, rudno blago i druga prirodna bogatstva, ali i zemljište, šume, biljni i životinjski svijet, drugi dijelovi prirode, nekretnine i stvari od osobito kulturnog, povijesnog, gospodarskog i ekološkog značenja, za koje je zakonom određeno da su od interesa za Republiku Hrvatsku, imaju njezinu osobitu zaštitu, a zakonom se određuje način na koji dobra od interesa za Republiku Hrvatsku mogu upotrebljavati i iskorištavati ovlaštenici prava na njima i vlasnici, te naknada za ograničenja kojima su podvrgnuti.
11. Navedena ustavna odredba u pogledu pomorskog dobra provedena je zakonom i to odredbom čl. 3. st. 1. ZPD, kojom je propisano da je pomorsko dobro opće dobro od interesa za Republiku Hrvatsku, ima njezinu osobitu zaštitu, a upotrebljava se ili koristi pod uvjetima i na način propisan tim zakonom. Definicija i pravni režim općeg dobra sadržani su u odredbama čl. 2. i 3. ZVDSP prema kojima predmet prava vlasništva i drugih stvarnih prava može biti svaka pokretna (pokretnina) ili nepokretna stvar (nekretnina), osim onih koje nisu za to sposobne (čl. 2. st. 2.), a nisu sposobni biti objektom prava vlasništva i drugih stvarnih prava oni dijelovi prirode koji po svojim osobinama ne mogu biti u vlasti niti jedne fizičke ili pravne osobe pojedinačno, nego su na uporabi svih, kao što su to atmosferski zrak, voda u rijekama, jezerima i moru, te morska obala (opća dobra) (čl. 3. st. 2.) O općim dobrima vodi brigu, njima upravlja i za to odgovara Republika Hrvatska, ako posebnim zakonom nije drukčije određeno (čl. 3. st. 3.). Prema čl. 22. st. 4. ZZK, kad je u zemljišnoj knjizi upisano opće dobro, u vlastovnici će se učiniti vidljivim to njegovo svojstvo te tko vodi brigu, upravlja i odgovara za to dobro. Ako brigu, upravljanje i odgovornost za opće dobro ima Republika Hrvatska, to se neće posebno upisivati.
12. Navedene odredbe predstavljaju okvir unutar kojeg je potrebno razmatrati svako raspolaganje u odnosu na pojedino opće dobro. Naime, intenzitet zaštite javnog interesa treba biti najveći upravo kod općih dobara i stoga ta zaštita predstavlja nezaobilaznu stavku prilikom odlučivanja o upravljanja takvim dobrima po bilo kojoj, pa i zakonskoj (ZC), osnovi.
13. Opća dobra, među koja spada i pomorsko dobro, su po svojoj pravnoj prirodi dobra koja nisu u režimu vlasništva pa kao takva ne mogu biti ni u čijem vlasništvu i osnovna odlika im je da su podjednako dostupna svima za korištenje (koje spada u njihovu redovnu uporabu). Stoga se kod korištenja općih dobara koje na bilo koji način sužava te granica opće upotrebe potrebno zaštiti javni interes, a o čemu vodi brigu, prema citiranim zakonskim odredbama, Republike Hrvatska. Pored toga, ZPD koje je u pogledu pomorskog dobra lex specialis, određuje da upotreba ili korištenje pomorskog dobra može biti: opća upotreba, posebna upotreba i gospodarsko korištenje (čl. 6. ZPD). Za posebnu upotrebu ili gospodarsko korištenje potrebno je dobiti koncesiju ili koncesijsko odobrenje što predstavljaju pravne institute koji podliježu posebnoj proceduri donošenja te obvezuju koncesionara na plaćanje naknade za svoje ekskluzivno pravo korištenja.
14. Kako dakle pomorsko dobro ne može biti u vlasničkom režimu, za bilo kakvu promjenu pa i prelazak u vlasnički režim jedinice lokalne samouprave, potrebna je prethodna odluka nadležnog tijela Republike Hrvatske o eventualnom izuzimanju pojedine nekretnine ili njenog dijela iz pojasa pomorskog dobra.
15. U tom je smislu i čl. 43. Zakona o cestama („Narodne novine“, broj 84/11, 22/13, 54/13, 148/13 i 92/14, 110/19, 144/21, 114/22, 4/23, 133/23 i 156/25) propisano:
(1) Kada je radi građenja, rekonstrukcije i održavanja javne ceste potrebno promijeniti granice pomorskog dobra, Vlada donosi odluku da se sukladno lokacijskoj dozvoli za javnu cestu promijene granice pomorskog dobra na način da se određena nekretnina ili njezin dio izuzme iz područja pomorskog dobra.
(2) Nekretnine izuzete iz područja pomorskog dobra radi građenja, rekonstrukcije i održavanja javne ceste postaju neotuđivo vlasništvo Republike Hrvatske.
(3) Postupak promjene granica pomorskog dobra iz stavka 1. ovoga članka ovlaštena je pokrenuti osoba koja je na temelju članka 36. ovoga Zakona ovlaštena podnijeti prijedlog za izvlaštenje radi građenja, rekonstrukcije i održavanja javne ceste. (4) Odluka iz stavka 1. ovoga članka sadrži odredbu o brisanju u zemljišnim knjigama općeg dobra i o upisu neotuđivog vlasništva Republike Hrvatske. (5) Osoba ovlaštena pokrenuti postupak promjene granice pomorskog dobra dostavlja odluku iz stavka 1. ovoga članka zajedno s parcelacijskim elaboratom nadležnom općinskom državnom odvjetništvu radi provedbe odluke u zemljišnim knjigama.
(6) Nekretnine koje su radi građenja, rekonstrukcije i održavanja javne ceste, sukladno odredbama ovoga članka, izuzete iz područja pomorskog dobra, preuzima na upravljanje pravna osoba koja upravlja javnom cestom, odnosno koncesionar. (7) Na nekretninama koje su radi građenja, rekonstrukcije i održavanja javne ceste, sukladno odredbama ovoga članka, izuzete iz područja pomorskog dobra primjenjuju se odredbe ovoga Zakona.
(8) Odredbe ovoga članka na odgovarajući način primjenjuju se i na izuzimanje nekretnina iz lučkog područja radi građenja, rekonstrukcije i održavanja javne ceste.
16. Prema shvaćanju ovog suda i za upis nerazvrstane ceste analogno je moguće primijeniti navedene odredbe ZC koje se odnosne na građenje, rekonstrukciju i održavanje javne ceste kada to može utjecati na granice pomorskog dobra na način da je nužno promijeniti granice pomorskog dobra i izvršiti prethodno brisanje pomorskog dobra u zemljišnim knjigama. Odluku o tome donosi Vlada, na način da se određena nekretnina ili njezin dio izuzme iz područja pomorskog dobra. Kada se ta nekretnina ili njezin dio izuzme iz područja pomorskog dobra, mijenja se i njezin pravni status, odnosno ta nekretnina iz statusa općeg dobra prelazi u vlasničkopravni status. Odluka Vlade o promjeni granica pomorskog dobra radi građenja, rekonstrukcije i održavanja ceste stoga treba sadržavati i odredbu o brisanju u zemljišnim knjigama općeg dobra i o upisu neotuđivog vlasništva Republike Hrvatske odnosno pojedine jedinice lokalne samouprave. Iz navedenog proizlazi da je takva odluka Vlade isprava nužno potrebna za upis u zemljišnu knjigu uz geodetski elaborat.
17. Dakle, polazeći od ustavnih i zakonskih odredaba kojima se štiti opće dobro, te od pravnog režima propisanog za javne ceste jasno proizlazi da promjena u vlasnički režim (ovdje spornim upisom u zemljišne knjige) nije moguća bez prethodnog prelaska iz režima općeg dobra u režim neotuđivog vlasništva. To stoga što je i prema odredbi čl. 133. st. 1. ZC propisano da se nerazvrstane ceste iz čl. 131. st. 1. i čl. 132. st. 1. ZC evidentiraju u katastru i upisuju u zemljišne knjige kao nerazvrstane ceste javno dobro u općoj uporabi i kao neotuđivo vlasništvo jedinice lokalne samouprave na čijem se području nalaze, neovisno o postojanju upisa vlasništva i/ili drugih stvarnih prava treće osobe. Dakle, prema shvaćanju ovog suda, a svrsishodnim tumačenjem svih navedenih ustavnih i zakonskih odredaba, zemljišnoknjižni sud bi mogao provesti upis neovisno o postojanju upisa vlasništva ili drugih stvarnih prava treće osobe, ali ne i zanemarujući upis općeg dobra, kako to pogrešno drži drugostupanjski sud. To stoga što konkretnom slučaju nije bilo upisano pravo vlasništva ili neko drugo stvarno pravo koje bi se moglo izbrisati, već je nesporno bilo upisano pomorsko dobro koje je opće dobro izvan pravnog prometa na kojem se ne može stjecati pravo vlasništva niti bilo koje drugo stvarno pravo.
18. Odredbom čl. 117. st. 1. ZZK određeno je da će Sud, nakon što je pregledao prijedlog za upis i priloge, dopustiti upis ako: a) iz zemljišne knjige nije vidljivo da bi glede predmeta upisa postojala zapreka tom upisu; b) nema osnove za sumnju u to jesu li osobe protiv kojih se zahtijeva upis sposobne raspolagati predmetom na koji se upis odnosi, niti u to je li osoba koja je prijedlog podnijela za to ovlaštena; c) utemeljenost prijedloga proizlazi iz sadržaja podnesenih isprava i d) isprave imaju potreban oblik. Kad zemljišnoknjižni upis određuje drugi sud ili drugo nadležno tijelo, a ne zemljišnoknjižni sud, zemljišnoknjižni sud će se ograničiti na ispitivanje je li upis odredilo nadležno tijelo te je li upis provediv s obzirom na stanje zemljišne knjige, a glede ostalih pretpostavki odlučuje onaj sud ili drugo tijelo koje upis dopušta (st. 2.).
19. U konkretnom slučaju, s obzirom na upis pomorskog dobra, iz zemljišne je knjige bilo vidljivo da upis nije provediv tj. postoji zapreka tom upisu. To stoga što je, kako je već navedeno, pomorsko dobro kao opće dobro („res communes omnium“), stvar koja pripada svim ljudima te je u tom smislu neotuđivo, ne može biti objekt stjecanja prava vlasništva ni drugih stvarnih prava, što svakako predstavlja zapreku za upis u zemljišnu knjigu prava vlasništva na tom dobru, dok se postojeći pravni režim eventualno ne izmijeni i to odlukom onoga tko je jedini na to ovlašten, a to je Republika Hrvatska (čl. 3. st. 3. ZVDSP).
20. Prema tome, reafirmirajući pravno shvaćanje ovog suda izraženo u odluci broj Rev- 540/2025-2 od 29. listopada 2025., odgovor na pitanje zbog kojeg je dopuštena revizija glasi:
Zemljišnoknjižni sud ne može dopustiti cijepanje nekretnine koja predstavlja pomorsko dobro i pripajanje dijela površine te nekretnine nekretnini koja predstavlja nerazvrstanu cestu radi upisa javnog dobra u općoj upotrebi u vlasništvu jedinice lokalne samouprave bez pribavljene odluke nadležnog tijela Republike Hrvatske (Vlade Republike Hrvatske) o isključenju dijela nekretnine iz statusa pomorskog dobra, na temelju odredbi čl. 117. st. 2. Zakona o zemljišnim knjigama („Narodne novine“, broj 63/19) i čl. 131. i 132. Zakona o cestama („Narodne novine“, broj 84/11, 22/13, 54/13, 148/13, 92/14 i 110/19).
21. Slijedom navedenog, kako nižestupanjski sudovi zbog pogrešnog pravnog pristupa nisu razmotrili sve činjenice odlučne za odluku o zatraženom upisu to je valjalo ukinuti nižestupanjska rješenja te odlučiti kao u izreci ovog rješenja, sve na temelju odredbe čl. 391. st. 7. ZPP i čl. 400. st. 2. ZPP, u vezi s odredbom čl. 99. st. 2. ZZK.
Zagreb, 27. svibnja 2026.
Predsjednik vijeća:
mr. sc. Dražen Jakovina
