REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U ZAGREBU
Avenija Dubrovnik 6, Zagreb
Poslovni broj: Us I-1346/2024-10
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji Vanji Crnković, uz sudjelovanje zapisničarke Jasminke Janković, u upravnom sporu tužiteljice JC, OIB: [osobni identifikacijski broj], iz [adresa], koju zastupa opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik u Zagrebu, Radnička cesta 32, protiv tuženog Grada Zagreba, OIB: 61817894937, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 22. svibnja 2026.
p r e s u d i o j e
I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika KLASA: UP/II-551-06/23-014/3065, URBROJ: 251-02-01/001-24-3 od 9. siječnja 2024.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.
Obrazloženje
1. Rješenjem Grada Zagreba, Gradonačelnika KLASA: UP/II-551-06/23-014/3065, URBROJ: 251-02-01/001-24-3 od 9. siječnja 2024. odbijen je prigovor tužiteljice protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/I-551-06/23-014/590, URBROJ: 251-09- 22-1/003-23-3 od 31. listopada 2023. kojim joj prestaje novčana pomoć za roditelja odgojitelja s 30. rujnom 2023.
2. Tužiteljica u tužbi i tijekom spora u bitnome navodi da podnosi tužbu protiv osporavanog rješenja u cijelosti zbog svih zakonskih razloga. Ističe da je Grad Zagreb, Gradski ured za obrazovanje, kulturu i sport donio pojedinačni upravni akt u odnosu na nju, kojim su utvrđena njezina prava i to pravomoćno, konačno i izvršno. Poziva se na članak 13. Zakona o općem upravnom postupku. Dodaje da Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije zakon, kako to propisuje članak 13. Zakona o općem upravnom postupku, te da navedeni Zakon propisuje mogućnost "poništaja, ukidanja ili izmjene" pravomoćnog upravnog akta isključivo putem izvanrednih pravnih lijekova. Ističe da izmjena pravnog propisa nije jedan od razloga za izvanredni pravni lijek niti je tuženik pokrenuo takav postupak niti je pobijano rješenje doneseno u takvom postupku. Iznosi da je protiv predmetne Odluke podnijela zahtjev za ocjenu zakonitosti Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske te tužbu Ustavnom sudu Republike Hrvatske. Smatra da je predmetna Odluka nezakonita te stoga i pobijano rješenje. Nastavlja da je prvostupanjsko rješenje od 31. listopada 2023. ništavo jer je njegovo izvršenje pravno i stvarno nemoguće. Opisuje da je rješenjem donesenim 31. listopada 2023. konstituirano da korisniku prestaje novčana pomoć za roditelja odgojitelja s danom 30. rujnom 2023. što je pravno i stvarno nemoguće s obzirom da datum donošenja rješenja kronološki slijedi datumu za koji se pobijanim rješenjem određuje da prestaje novčana pomoć roditelju odgojitelju. Navodi da je pored prigovora, kao pravnog lijeka propisanog Odlukom, podnio i prigovor čelniku tijela na temelju članka 122. Zakona o općem upravnom postupku. Na ročištu ističe da je podnesen prigovor temeljem Odluke i prigovor temeljem članka 122. Zakona o općem upravnom postupku, a da iz pobijanih rješenja nije vidljivo po kojem prigovoru je odlučeno te kao posljedicu toga prigovara i nadležnosti tuženika. Prigovara da bi osporeni upravni akt bio potpisan od strane Gradonačelnika na koju okolnost predlaže dokaz grafološkog vještačenja. Ističe da je opći akt temeljem kojeg je donesena pobijana odluka nezakonit iz razloga koji proizlaze iz recentne i relevantne prakse VUS-a u predmetu Usoz-25/2024 u kojem postupku je VUS ukinuo opći akt Grada Zagreba iz razloga što je isti donesen bez ikakve poveznice na odgovarajuću zakonsku odredbu odnosno povredu zakona koji regulira pravo koje se tim aktom uređuje. Upravo je sporna odluka tuženika koja uređuje materiju roditelja odgojitelja iz istog razloga nezakonita. Također predlaže prekid ovog postupka do donošenja odluke Ustavnog suda te odluke o zahtjevima pred Europskim sudom za ljudska prava broj 8985/2024 i 8792/2024 te do donošenja odluke VUS-a u predmetu podnositeljice JCH, a u odnosu na koje sve postupke su dostavljeni dokazi podneskom od dana 22. travnja 2026. Predlaže poništiti rješenje tuženika uz naknadu troškova upravnog spora.
3. Tuženik se u odgovoru na tužbu i tijekom spora u bitnome poziva na presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske Usoz-143/22 od 27. veljače 2023. i Usoz- 254/23 od 19. prosinca 2023. te na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske U-III- 1744/2023 od 14. studenog 2023. Predlaže sudu da odbije tužbeni zahtjev.
4. Tužbeni zahtjev nije osnovan.
5. Tijekom spora sud je izvršio uvid u sudski spis i spis tuženika dostavljen uz odgovor na tužbu te je održao ročište.
6. Nesporno je da je rješenjem Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport KLASA: UP/I-551-06/17-013/95, URBROJ: 251-10-01-17-2 od 17. siječnja 2017. odlučeno da se tužiteljici priznaje pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja propisano Odlukom o novčanoj pomoći za majku odgojiteljicu (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj: 16/16. i 19/16., dalje: Odluka/16) s time da će se novčana pomoć isplaćivati mjesečno u visini prosječnog iznosa neto mjesečne plaće u Republici Hrvatskoj prema zadnjim objavljenim podacima Državnog zavoda za statistiku prije isplate novčane pomoći, umanjenog za pripadajuće doprinose, porez i prirez, počev od 13. siječnja 2017., a da pravo na novčanu pomoć prestaje sukladno odredbama članka 6. Odluke/16.
7. Sporno je, je li pravilno tuženik odbio prigovor tužiteljice protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/I-551-06/23-014/590, URBROJ: 251-09-22-1/003- 23-3 od 31. listopada 2023. kojim joj je prestala novčana pomoć za roditelja odgojitelja s 30. rujnom 2023.
8. Prvostupanjsko osporavano rješenje doneseno je na temelju članka 4. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj: 25/22., dalje: Odluka/22) kojim se članak 7. mijenja i glasi: "Novčana pomoć prestaje:
- 30. rujna 2023., korisniku čije je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina ili će do 30. rujna 2023. navršiti 7 godina;
- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je dijete za koje je ostvarena novčana pomoć navršilo 7 godina, korisniku čije će dijete navršiti 7 godina nakon 30. rujna 2023.;
- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je odjavljeno prebivalište u [adresa] ili je evidentiran privremeni odlazak iz Republike Hrvatske korisnika ili djece;
- posljednjeg dana u mjesecu u kojem je podnesen zahtjev za prestankom novčane pomoći od strane korisnika;
- posljednjeg dana u mjesecu u kojem su dijete za koje je ostvarena novčana pomoć ili ostala djeca ispisana iz osnovne škole na području Grada Zagreba ili Zagrebačke županije;
- posljednjeg dana u mjesecu u kojem se navršava šest mjeseci od kada je preminulo dijete za koje je ostvarena novčana pomoć.
O prestanku novčane pomoći iz ovoga članka nadležno gradsko upravno tijelo odlučit po službenoj dužnosti."
9. Navedena Odluka/22 bila je predmet ocjene zakonitosti pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske te je taj sud presudom poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. odbio prijedloge podnositelja čime je donio meritornu odluku o zakonitosti osporavane Odluke/22.
10. Ustavni sud Republike Hrvatske je odlukom U-III/1744/2023 od 14. studenog 2023. odbio ustavne tužbe u povodu presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023.
11. Stoga je prvostupanjsko tijelo na temelju Odluke/22 bilo nadležno donijeti osporavano rješenje.
12. Imajući u vidu sadržaj navedene odredbe Odluke/22 osporavanim rješenjem nije povrijeđen zakon na štetu tužiteljice, budući da joj je prestala novčana pomoć u skladu s tim člankom.
13. Tužiteljici se ističe da se je Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudi poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. pozvao na svoj pravni stav iz pravomoćne presude poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022. u kojoj je jasno izraženo da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja pomoć se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega je Sud zaključio da adresati Odluke/16 i Odluke/17 nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja, koja stajališta su primjenjiva i na Odluku/22, koja se osporava. Dodao je da Sud nije našao da bi skraćivanje novčane pomoći bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti.
14. Nadalje, Ustavni sud Republike Hrvatske se je u odluci U-III/1744/2023 od 14. studenog 2023. pozvao na obrazloženje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske prema kojem su status roditelja odgojitelja i novčana pomoć za roditelja odgojitelja, ustanovljeni Odlukom/16 i Odlukom/18, rezultat političke volje predstavničkog tijela Grada Zagreba da određenoj kategoriji osoba pruži financijsku pomoć pri čemu prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave nije dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Odnosno da, drugim riječima, novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u klasičnom smislu, već financijska pomoć koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti, a koja se ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti. Polazeći od članka 130. Ustava i naprijed navedenog obrazloženja Visokog upravnog suda u odnosu na ovlast za donošenje Odluke/21, za Ustavni sud je također nedvojbena ovlast predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, u konkretnom slučaju Gradske skupštine, da u skladu sa svojom (izmijenjenom) pronatalitetnom politikom donese Odluku/22 kojom se, između ostaloga, skraćuje trajanje mjere roditelj odgojitelj, a posljedično i trajanje prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja s petnaest na sedam godina života djeteta. U vezi s tim Ustavni sud je ponovio da u demokratskom društvu, pod uvjetom da zakonodavna intervencija kojom se preoblikuje neki društveni sustav ima legitimni cilj, adresati pravnih normi koje se mijenjanju ili ukidaju nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost određenog pravnog uređenja. Zaključeno je da je nedvojbeno da miješanje u imovinska prava roditelja odgojitelja je poduzeto na temelju članka 41. točke 2. Statuta Grada Zagreba, koji je jasan, precizan i predvidljiv te da je, dakle, miješanje provedeno "pod uvjetima predviđenim zakonom".
15. Vezano uz prigovor povratnog djelovanja Odluke/22 Ustavni sud Republike Hrvatske je naveo da je u obrazloženju presude od 5. srpnja 2022. Visoki upravni sud najprije iznio da imajući na umu činjenicu da Odluka/21 ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo kao takvo ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti (ali u razdoblju koje je obuhvaćeno pravomoćnim pojedinačnim aktima), Visoki upravni sud zaključio je da Odluka/21 djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti, odnosno da se novo pravno pravilo ne primjenjuje na situaciju koja je dovršena, iz čega slijedi ocjena toga suda da Odluka/21 nema povratno djelovanje koje je (za opće akte) beziznimno, zabranjeno, već da je riječ o tzv. nepravnoj retroaktivnosti, odnosno o pravnom učinku općeg akta koji je pod određenim uvjetima dopušten. Ustavni sud je utvrdio da se navedeni zaključak o nepravoj retroaktivnosti Odluke/21 može preslikati na Odluku/22.
16. Također, Ustavni sud Republike Hrvatske je zaključio da Odluka/22 ima legitiman cilj te da se vezano za vrijeme prilagodbe korisnika ne može složiti s tvrdnjom podnositelja da je navedeno razdoblje prekratko za ijednu od tih kategorija.
17. Ustavni sud je prihvatio ocjenu Visokog upravnog suda da je navedenim kompenzacijskim mjerama Grad Zagreb uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke/22 olakšavajući im povratak na tržište rada.
18. Vezano za rok iz članka 6. Odluke/22 valja navesti da se radi o instruktivnom roku, budući da nisu propisane posljedice nepostupanja u navedenom roku. Nadalje, ističe se da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske 12. prosinca 2022. obustavio od izvršenja Odluku/22 do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti toga općeg akta, a koja odluka je donesena 27. veljače 2023.
19. Napominje se da je o zakonitosti predmetnog prigovora odlučivao Visoki upravni sud Republike Hrvatske, povodom čega je donesena pravomoćna presuda poslovni broj Usoz-254/23-7 od 19. prosinca 2023., kojom su odbijeni zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti. Taj sud je u bitnom ocijenio da taj pravni lijek ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske. Osim toga, da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita.
20. Sud smatra da je tuženik bio ovlašten riješiti upravnu stvar neposredno u skladu s člankom 49. točkom 1. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine, broj: 47/09. i 110/21.), jer se je pravo stanje stvari moglo utvrditi na temelju službenih podataka kojima raspolažu javnopravna tijela te jer nije bilo potrebno posebno izjašnjenje stranke radi zaštite njezinih prava ili pravnih interesa. Naime, sud je imao u vidu da su se iz podataka upravnog spisa mogle utvrditi sve relevantne činjenice, a da je tužiteljici pravo prestalo budući da je njezino dijete VC **.**.2021. navršilo 7 godina.
21. Vezano uz izreku osporavanog rješenja tuženika valja navesti da je ista sastavljena u skladu s člankom 98. stavkom 3. Zakona o općem upravnom postupku, kojim je propisano da izreka sadržava odluku o upravnoj stvari te da mora biti kratka i određena.
22. U odnosu na navod tužiteljice da je prigovor podnijela temeljem Odluke i temeljem članka 122. Zakona o općem upravnom postupku, pa da iz osporavanog rješenja nije razvidno o kojem prigovoru je odlučeno, iz kojeg razloga prigovara i nadležnosti tuženika, sud napominje da je taj navod bespredmetan, jer je tužiteljica podnijela jedan prigovor i to tijelu koje je sama (zastupana po profesionalnom opunomoćeniku) smatrala nadležnim za odlučivanje o istom, a o kojem je i odlučeno.
23. Na ročištu 23. travnja 2026. odbijen je prijedlog tužiteljice za izvođenjem grafološkog vještačenja na okolnost da je osporavani akt potpisao Gradonačelnik, budući da izvođenje navedenog dokaza nije bilo potrebno za rješavanje spora, jer prema ocjeni ovog suda osporavanje da bi Gradonačelnik potpisao osporavano rješenje je neosnovano i usmjereno na odugovlačenje upravnog spora. Također, odbijen je prijedlog tužiteljice da se prekine predmetni spor do donošenja odluke Ustavnog suda te odluke o zahtjevima pred Europskim sudom za ljudska prava broj:
8985/2024 i 8792/2024 te do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u predmetu podnositeljice JCH, a u odnosu na koje sve postupke su dostavljeni dokazi podneskom od 22. travnja 2026., jer sud smatra da nije potrebno prekinuti predmetni spor, a ne radi se o nijednom razlogu iz članka 105. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine" broj: 36/24. i 39/26.). Konačno pozivanje na presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj: Usoz-25/2024-8 od 28. listopada 2024. nije osnovano, budući da je tom odlukom ukinuta Odluka o najmu stanova koja se ne primjenjuje u predmetnom sporu.
24. Sud nije našao niti jedan razlog ništavosti pojedinačne odluke na koji pazi po službenoj dužnosti u skladu s člankom 47. Zakona o upravnim sporovima.
25. Slijedom svega navedenog u točki I. izreke odbijen je tužbeni zahtjev na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima.
26. Kako je tužiteljica izgubila spor u cijelosti valjalo je odlučiti kao u točki II. izreke na temelju članka 147. stavka 1. u vezi članka 148. stavka 4. Zakona o upravnim sporovima.
U Zagrebu 22. svibnja 2026.
Sutkinja
Vanja Crnković
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.
Dna:
1. Odvjetnik Karlo Novosel – e. komunikacijom
2. Grad Zagreb, Gradonačelnik – e. komunikacijom
3. U spis
