Poslovni broj: Usž-3885/2025-4

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Borisa Markovića, predsjednika vijeća, Željke Zrilić Ježek i Blanše Turić, članice vijeća, uz sudsku savjetnicu Martu Sraka, zapisničarku, u upravnom sporu tužiteljice TT iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik u Zagrebu, Radnička cesta 32, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-5185/2024-8 od 23. srpnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 7. svibnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-5185/2024-8 od 23. srpnja 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Osporavanom presudom prvostupanjskog suda, točkom I. izreke, odbija se tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1959, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 14. lipnja 2023. te je točkom II. izreke odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

2. Osporavanim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/3438, URBROJ: 251-09-22- 1/002-23-02 od 30. ožujka 2023. kao neosnovan.

3. Tužiteljica prvenstveno u žalbi podnosi zahtjev za izuzeće sutkinja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske koje su sudjelovale u postupcima radi ocjene zakonitosti Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj: 25/22., dalje u tekstu: Odluka/22.), iz razloga propisanih u članku 15. stavku 1. točki 5. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24., dalje u tekstu: ZUS). Nadalje, osporavanu presudu pobija u cijelosti iz svih žalbenih razloga, pozivajući se na članke 126. do 136. ZUS-a. U bitnom, smatra da je sud počinio povrede pravila sudskog postupka jer suprotno odredbi članka 89. stavka 3. ZUS-a između ročišta održanog dana 16. srpnja 2025. i 23. srpnja 2025. nije proteklo 15 dana. Prigovara i povredi odredbe članka 121. ZUS-a jer smatra da je sud povrijedio kogentna pravila o objavi presude, jer na ročištu zakazanom za objavu presude dana 23. srpnja 2025., nije postupio sukladno gore citiranoj zakonskoj odredbi, odnosno isti je tek «pročitao» i u zapisnik unio izreku presude, dok nije ni na koji način, pa niti ukratko obrazložio istu, bilo usmeno, bilo pismeno. Također, navodi da joj spis predmeta tuženika nije dostavljen na očitovanje, niti joj je odobren uvid, iako je podneskom izričito zatražila dostavu spisa tuženika, a na raspravi je tražila da joj se odobri uvid u spis upravnog postupka, koji prijedlog sud nije odobrio, a na činjenicama i dokazima iz istog spisa je zasnovao svoju presudu, iz kojeg razloga tužiteljica prvostupanjsku presudu smatra nezakonitom. Također ističe kako iz pobijanog upravnog akta, kao niti iz prvostupanjske presude, ne proizlazi o kojem je pravnom lijeku, odnosno, o kojem je to prigovoru tužiteljice odlučeno, jer je tužiteljica podnijela prigovor prema odredbama Odluke/22., kao i prigovor na temelju odredbe članka 122. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21., dalje: ZUP). Smatra da se prvostupanjski sud tek paušalno poziva na odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske donesene u postupku ocjene zakonitosti općeg akta, bez da je ocijenio tužbene razloge te druge razloge i dokaze predložene za pobijanje pojedinačnog upravnog akta koji je predmet ovosudnog postupka, budući da predmet ovog postupka nije opći akt već pojedinačni upravni akt. Također, ističe da upravni akt nije donesen u Odlukom/22. propisanom kogentnom roku odnosno najkasnije 19 dana nakon 27. veljače 2023., na što se sud samo paušalno očituje. Citira sadržaj podneska od 5. listopada 2023. kojim upire na odredbu članka 13. ZUP- a te ističe da se pravomoćna odluka kojom je stranka stekla neko pravo odnosno kojoj su stranci naređene neke obveze može poništiti ukinuti ili izmijeniti samo u slučaju propisanim zakonom, a Odluka/22. nije zakon zbog čega se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje koje se može izmijeniti samo pod uvjetima propisanim odredbama ZUP-a o izvanrednim pravnim lijekovima. Navodi da u postupku nije proveden test razmjernosti između zaštite prava tužitelja i javnog interesa, a što je tuženik bio dužan učiniti. Navodi da pobijani upravni akt nije potpisan od ovlaštene službene osobe, te je na tu okolnost predložio provođenje dokaza grafološkim vještačenjem. Sukladno svemu navedenom, predlaže žalbu usvojiti te predmet vratiti na ponovno odlučivanje prvostupanjskom sudu i potražuje trošak sastava žalbe.

4. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga sukladno odredbi članka 134. stavka 1. ZUS-a Sud nalazi da je prvostupanjski sud pravilno postupio kad je odbio tužbeni zahtjev tužiteljice.

7. Suprotno žalbenim navodima da tužiteljici nije omogućeno očitovati se na zaprimljeni spis tuženika, treba reći da je spis tuženika dana 3. listopada 2023. dostavljen prvostupanjskom sudu te je tužiteljica prije održavanja rasprave imala mogućnost kod prvostupanjskog suda zatražiti razgledavanje spisa predmeta sukladno odredbi članka 113. ZUS-a, s obzirom da ZUS-om nije propisana obveza suda da tužitelju u upravnom sporu dostavlja spis tuženika. Stoga, nije bilo razumne potrebe da profesionalni opunomoćenik tužiteljice na samoj raspravi proučava dokumentaciju koja prileži spisu predmeta, posebice imajući u vidu da se radi o podnescima, prigovoru koji je sama tužiteljica dostavila tuženiku, kao i odlukama javnopravnog tijela u odnosu na koje je tužiteljica izjavila prigovor pa je opravdano očekivati da je sadržaj navedenih akata i podnesaka tužiteljici poznat.

8. Također, neosnovano tužiteljica smatra da su povrijeđene odredbe ZUS -a glede poziva za ročište budući da iz spisa predmeta proizlazi da je ročište za raspravu održano dana 16. srpnja 2025. na kojem je određeno da će se presuda objaviti 23. srpnja 2025., što je u skladu s odredbom članka 121. stavka 1. ZUS-a. U odnosu na prigovor da sud na ročištu za objavu presude nije kratko obrazložio razloge presude, valja reći da takva eventualna povreda ne predstavlja bitnu povredu pravila postupka u smislu odredbe članka 126. stavka 2. ZUS-a, jer takva povreda u konkretnom slučaju nije bila od utjecaja na donošenje zakonite i pravilne presude.

9. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 30. ožujka 2023. djelomično zamijenjen zaključak Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: UP/I-551-06/19-013/96, URBROJ: 251-21-21-1/003-19-2 od 8. veljače 2019. na način da je usklađena novčana pomoć i razlozi prestanka novčane pomoći sukladno odredbi članka 6. Odluke/22 na način kako je to propisano odredbom članka 3. i 4. navedene Odluke kojom su izmijenjene odredbe članka 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 10/18. i 20/21.) sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem tuženika prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

10. Tužiteljica je podnijela tužbu protiv rješenja tuženika od 14. lipnja 2023. kojim je, kao što je već navedeno, odbijen njen prigovor izjavljen protiv rješenja tijela prvog stupnja od 30. ožujka 2023., a prvostupanjski sud je osporenom presudom taj pojedinačni akt tuženika ocijenio zakonitim, uz obrazloženje kakvo je u presudi dano pa neosnovno tužiteljica smatra da iz obrazloženja presude nije vidljivo o kojem se to prigovoru točno radi, odnosno o kojem prigovoru je odlučeno.

11. Treba reći da je naprijed navedena Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka poslovni broj: U-III-1744/2023 od 21. studenoga 2023.).

12. Nadalje, glede prigovora tužiteljice da pobijani akt nije donesen u Odlukom/22. propisanom roku treba reći da je rok, propisan odredbom članka 6. Odluke/22, procesni instruktivni rok, istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke za potrebe usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem Suda poslovni broj: Usoz143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno, ocijenjen zakonitim presudom Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije ni smjelo po njoj postupati.

13. Glede prigovora tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje nije osnovan. Naime, odredbom članka 130. ZUP- a propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta, rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Bilo bi protivno svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni "zakonodavac" nema isto pravo u području svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

13.1. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocjenjena zakonitim intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta ("Službeni glasnik" Grada Zagreba, broj: 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt "izjednačen" sa zakonom.

14. Osim toga, naglašava se da u situaciji u kojoj neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao što je u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju odredbe članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

15. Nadalje, nisu osnovani prigovori tužiteljice da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22 koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.) istaknuto je da je Sud u već ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/21 imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba, te nije našao da bi Odlukom/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti pa s obzirom da se u Odluci/22 razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je u tom dijelu primjenjiv stav Suda iz ranije presude (točka 35.). U konačnici je ocjenjeno da je donošenjem Odluke/22 postupano u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj navedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točke 51. do 56.).

16. Također neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis gradonačelnika budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen upravo Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao. Tužiteljica ne navodi pravno relevantne razloge zbog kojih naznačeni potpis nije vjerodostojan te razloge zbog kojih bi trebalo provesti grafološko vještačenje. U tom smislu nije osnovan prigovor povrede načela pravičnog suđenja, zbog neprovođenja predloženog vještačenja, a na koje tužiteljica upire u žalbi. Naime, zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu te ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz, već jednakost stranaka u mogućnosti korištenja procesnih sredstava pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih svojih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Kako je tužiteljica i tijekom upravnog postupka kao i upravnog spora, imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj nije onemogućeno sudjelovanje u upravnom postupku niti upravnom sporu.

17. Zaključno, zahtjevi tužiteljice za izuzeće sudaca koji su sudjelovali u postupcima ocjene zakonitosti Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja odbijeni su kao neosnovani rješenjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: 29 Su-524/2025-32 od 12. prosinca 2025., odnosno rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj: Su IV-409/2025-2 od 18. prosinca 2025.

18. Kraj takvog stanja stvari, a s obzirom da tužiteljica u žalbi ne iznosi pravno relevantne prigovore koji bi utjecali na drukčije rješenje ove upravne stvari, ovaj Sud nije našao osnove za usvajanje žalbe. Stoga je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS-a odlučeno je kao u točki I. izreke ove presude.

19. S obzirom da tužiteljica nije uspjela u ovom upravnom sporu, to je temeljem članka 147. stavka 1. ZUS-a, valjalo odbiti zahtjev za naknadu troška sastava žalbe.

U Zagrebu 7. svibnja 2026.

Predsjednik vijeća

Boris Marković