Poslovni broj: Usž-3387/2025-5
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Borisa Markovića, predsjednika vijeća, Blanše Turić i Željke Zrilić Ježek, članova vijeća, uz sudsku savjetnicu Martu Sraka, zapisničarku, u upravnom sporu tužiteljice OD iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenica Maja Topić, odvjetnica u Zagrebu, Kralja Držislava 4 , OIB: 10371378741, protiv tuženika Grada Zagreba, gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći roditelju odgojitelju, odlučujući o žalbi tužiteljice izjavljenoj protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-2800/2024-6 od 17. lipnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 29. travnja 2026.
p r e s u d i o j e
I. Odbija se žalba tužiteljice i potvrđuje se presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-2800/2024-6 od 17. lipnja 2025.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova žalbenog postupka.
Obrazloženje
1. Presudom Upravnog suda u Zagrebu odbijen je tužbeni zahtjev tužiteljice za poništenje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, klasa: UP/II-551-06/23- 014/1610, urbroj: 251-02-01/001-23-2 od 19. svibnja 2023. i zahtjev za naknadu troškova upravnog spora.
2. Navedenim rješenjem tuženika od 19. svibnja 2023. odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, klasa: UP/I-551-06/22-013/2132, urbroj: 251-09-22-1/004-23-2 od 30. ožujka 2023. kojim je zamijenjeno rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, klasa: UP/I-551-06/16- 013/1650, urbroj: 251-10-01-16-2 od 7. prosinca 2016. na način da se ranije određena novčana pomoć, prvostupanjskim rješenjem usklađuje s Odlukom o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja.
3. Tužiteljica je protiv osporene presude izjavila žalbu, u okviru koje je, prije svega, postavila zahtjev za pokretanje postupka ocjene zakonitosti općeg akta donesenog od strane Gradske skupštine Grada Zagreba i to članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 25/22. – dalje u tekstu: Odluka/22) i članka 10. stavka 1. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21. – dalje u tekstu: Odluka/18), a koji zahtjev dalje u žalbi detaljnije obrazlaže. Ujedno podnosi i zahtjev za izuzeće svih sudaca Visokog upravnog suda Republike Hrvatske koji su sudjelovali u postupcima ocjene zakonitosti Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja i to dr. sc. Sanje Otočan, Senke Orlić Zaninović, Gordane Marušić-Babić, Ljiljane Karlovčan-Đurović, mr. sc. Inge Vezmar Barlek, predsjednice Suda i Blanše Turić, uz obrazloženje da bi se imenovani suci mogli naći u situaciji da preispituju vlastite odluke i ranije iznesene stavove, a takva situacija predstavlja okolnost koja dovodi u sumnju njihovu nepristranost pa u datim okolnostima sudsko vijeće čiji bi oni bili članovi, ali i sama predsjednica Suda, ne bi nudili dovoljno jamstvo da isključe svaku legitimnu sumnju u poštivanje njihove nepristranosti, čime bi došlo do povrede prava tužiteljici da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično odluči u njezinoj stvari, odnosno do povrede odredbe članka 29. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske te članka 6. stavka 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Nadalje, u žalbi osporava zakonitost pobijane presude zbog bitne povrede odredaba upravnog spora, pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u sporu, pogrešne primjene materijalnog prava te odluke o trošku. U iscrpno obrazloženim žalbenim navodima, u bitnom, tužiteljica upire na odluke Ustavnog suda Republike Hrva tske i Europskog suda za ljudska prava u odnosu na pravo na pravično suđenje, koje drži povrijeđenim. Smatra da u okolnostima konkretnog predmeta nisu postojali uvjeti za donošenje prvostupanjskog rješenja jer je protekao rok (uvjet) propisan člankom 6. Odluke/22 te da je stoga postupanje javnopravnih tijela nezakonito, što nastavno detaljnije pojašnjava. Ponavlja da je u upravnom postupku prvostupanjsko rješenje donijela službena osoba koja se trebala izuzeti od rješavanja u konkretnoj upravnoj stvari, pri čemu upire na odluku o ustrojstvu i djelokrugu gradskih upravnih tijela, na članak 122. Statuta Grada Zagreba, na Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom te načela o unutarnjem ustrojstvu i načinu rada u gradskim upravnim tijelima, a iz kojih propisa se vidi hijerarhija odnosa unutar Grada Zagreba, kao i to da pročelnici niti službenici unutar gradskih upravnih tijela nisu samostalni u obavljanju svojih poslova, već su vezani za upute gradonačelnika. Naglašava da je u upravnom postupku uz prigovor podnesen i zahtjev za izuzeće gradonačelnika, o kojem nikada nije odlučeno, a koju činjenicu tuženik tijekom spora nije niti osporavao. Mišljenja je da mogućnost i obveza izuzeća gradonačelnika prvenstveno proizlazi iz odredbe članka 24. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21., dalje u tekstu: ZUP), iako tom odredbom nije izričito uređeno izuzeće čelnika drugostupanjskog tijela, ali tužiteljica drži da podnormiranost navedenog instituta ne može dovesti do toga da se stranku u upravnom postupku onemogući u isticanju zahtjeva za izuzeće službene osobe koja vodi konkretan drugostupanjski upravni postupak. Pritom tužiteljica s tim u vezi upire na pravna stajališta Europskog suda za ljudska prava u izrijekom navedenim odlukama. Navodi da je tijekom postupka isticala prigovor povrede prava vlasništva, smatrajući da je u okolnostima konkretnog predmeta došlo do miješanja u njezino pravo na mirno uživanje vlasništva te da to miješanje nije bilo predviđeno zakonom i zakonito, da ono nije bilo u skladu s javnim interesom i da nije bilo nužno i razmjerno, a što sve nastavno obrazlaže detaljnijim razlozima. Iznoseći opširno i druge razloge zbog kojih smatra da osporena presuda nije na zakonu utemeljena, tužiteljica ističe da nije bilo mjesta ni odbijanju njezinog zahtjeva za naknadu troškova postupka. Slijedom svega navedenog, tužiteljica predlaže ovom Sudu provesti postupak ocjene zakonitosti pobijanih odredaba Odluke/22 i Odluke/18, ukinuti pobijane odredbe tih općih akata, potom poništiti osporenu presudu te rješenja tuženika i prvostupanjskog tijela, uz nalog tuženiku da joj nadoknadi zatražene troškove upravnog spora uvećane za trošak sastava ove žalbe zajedno sa zakonskim zateznim kamatama, podredno, usvojiti žalbu, poništiti osporenu presudu i usvojiti tužbeni zahtjev te naložiti tuženiku da joj nadoknadi iskazani trošak sastav ove žalbe zajedno s zakonskim zateznim kamatama.
4. Žalba tužiteljice dostavljena je tuženiku na odgovor, no međutim tuženik u ostavljenom roku nije dostavio Sudu odgovor na žalbu tužiteljice, iako je istu uredno primio.
5. Žalba nije osnovana.
6. Prije svega, treba istaknuti da je sadržaj žalbe propisan odredbom članka 130. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24. – dalje u tekstu: ZUS) te da se o zahtjevu za ocjenu zakonitosti općeg akta ne može odlučivati kroz žalbu protiv pojedinačne odluke javnopravnog tijela, već u posebnom postupku koji se pokreće posebnim zahtjevom/obaviješću sukladno odredbama članka 158. – 165. ZUS-a, slijedom čega ovaj Sud žalbene navode tužiteljice u vezi s pokretanjem postupka ocjene zakonitosti općeg akta nije posebno razmatrao.
7. U odnosu na zahtjev tužiteljice za izuzeće svih sudaca Visokog upravnog suda koji su sudjelovali u postupcima ocjene zakonitosti predmetnih općih akata, među inim i sutkinja Blanše Turić i Željke Zrilić Ježek (koje su članice ovog vijeća) ističe se da je navedeni zahtjev odbijen rješenjem predsjednice ovoga Suda broj: 29 Su -466/2025- 26 od 27. studenoga 2025. i rješenjem broj: 29 Su-466/2025-33 od 16. siječnja 2026., u bitnom, uz obrazloženje da pravno shvaćanje izraženo u presudi kojom se odlučuje o zakonitosti općeg akta (u objektivnom sporu) ne dovodi samo po sebi do nepristranosti u smislu članka 15. stavka 1. točke 5. ZUS-a prilikom odlučivanja o zakonitosti pojedinačne odluke donesene primjenom tog općeg akta (u subjektivnom sporu), niti se tvrdnje navedene u zahtjevu za izuzeće uopće mogu podvesti pod bilo koji od razloga propisanih odredbom članka 15. stavka 1. ZUS-a, a pravilnost kojeg stajališta je potvrđena i odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske od 6. studenoga 2025. broj: U-III-3085/2025. Također, treba istaknuti da je rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske broj: Su IV-392/2025-2 od 9. prosinca 2025. odbijen i zahtjev za izuzeće predsjednice Visokog upravnog suda Republike Hrvatske mr. sc. Inge Vezmar Barlek od odlučivanja, među ostalim, i u ovom predmetu.
8. Ispitujući osporenu presudu u odnosu na meritum ove stvari, a u granicama razloga navedenih u žalbi, sukladno odredbi članka 134. stavka 1. ZUS -a, ovaj Sud nalazi da je prvostupanjski sud pravilno postupio kada je odbio tužbeni zahtjev tužiteljice te da time nije povrijedio zakon na njezinu štetu.
9. Naime, prema odredbi članka 126. stavka 1. ZUS-a, protiv presude upravnog suda stranke mogu izjaviti žalbu zbog bitne povrede odredaba upravnog spora, pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u sporu i pogrešne primjene materijalnog prava. Tužiteljica presudu prvostupanjskog suda kao i rješenja upravnih tijela smatra nezakonitim, jer nije uzeto u obzir da nisu postojali uvjeti za pokretanje upravnog postupka radi proteka roka propisanog člankom 6. Odluke/22. Međutim, u nizu presuda ovoga Suda izraženo je shvaćanje da rok propisan navedenom odredbom nije prekluzivni, već procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22 u postupku pokrenutom po službenoj dužnosti. Naime, naprijed navedena Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila je predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.). Stoga su neosnovani prigovori tužiteljice kojim osporava primjenu Odluke/22 smatrajući da je neusklađena sa zakonom.
10. U odnosu na prigovor tužiteljice da joj je povrijeđeno pravo na pravni lijek treba istaknuti da pitanje pravne prirode prigovora i s tim u vezi daljnje pravne zaštite riješeno je odlukom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-254/23 od 19. prosinca 2023. u kojoj je Sud izrazio stav da pravni lijek iz odredbe članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Službeni glasnik Grada Zagreba", broj: 10/18., 20/21., 29/21. i 25/22.), ne onemogućuje sudsku zaštitu jer se nakon odluke o prigovoru može pok renuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske. Osim toga, nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, po zakonom propisanim uvjetima, moguće je izjaviti žalbu ovom Sudu, čime je osigurana dvostupanjska sudska zaštita. Stoga, imajući na umu združene učinke navedene odredbe s odredbama ZUS-a, time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije.
11. Nadalje, treba istaknuti da nije odlučan niti prigovor tužiteljice o pokretanju upravnog postupka po službenoj dužnosti u kojem je odluka donesena neposrednim rješavanjem bez provođenja ispitnog postupka. Naime, ovlast za donošenje pojedinačnih akata iz članka 6. Odluke/22 nesumnjivo obuhvaća i ovlast za pokretanje upravnog postupka, jer se upravni akt (pojedinačna odluka kojom javnopravno tijelo odlučuje o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari, članak 3. stavak 1. točka 1. ZUS-a) ne može donijeti bez prethodnog pokretanja upravnog postupka. Stoga odredbu članka 42. stavka 1. ZUP-a treba promatrati vezano za članak 6. Odluke/22, iz čega proizlazi zaključak da je prvostupanjsko tijelo imalo pravnu osnovu za pokretanje predmetnog postupka po službenoj dužnosti. Osim toga, prvostupanjsko tijelo bilo je ovlašteno riješiti upravnu stvar neposredno u skladu s člankom 49. točkom 1. ZUP-a, jer se pravo stanje stvari moglo utvrditi na temelju službenih podatka kojima raspolažu javnopravna tijela te nije bilo potrebno posebno izjašnjenje stranke radi zaštite njezinih prava ili pravnih interesa.
12. Sud ocjenjuje neosnovanim prigovore povrede prava vlasništva zajamčenog Ustavom Republike Hrvatske i člankom 1. Protokola 1 uz Konvenciju obzirom da je već u presudi ovoga Suda poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. utvrđeno da ciljeve koje Grad želi postići donošenjem osporene Odluke smatra legitimnima pri čemu valja imati na umu neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba (točka 141.). U presudi ovoga Suda poslovni broj: Usoz - 143/2022-91 od 27. veljače 2023. Sud nije našao da bi donošenjem nove Odluke/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti te zaključio da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točka 35., 51. – 56.).
13. Također, neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.
14. U pogledu zahtjeva tužiteljice za izuzeće gradonačelnika treba istaknuti da, prema ocjeni ovoga Suda, ne postoji zakonska osnova za izuzeće gradonačelnika, u konkretnom slučaju čelnika drugostupanjskog tijela, budući da niti jednom zakonskom odredbom niti ZUP-a niti Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi ("Narodne novine", broj: 33/01. – 144/20.) nije propisana niti mogućnosti niti obveza izuzeća čelnika drugostupanjskog tijela. Osim toga i razlozi izuzeća koje navodi tužiteljica su, prema ocjeni ovoga Suda, paušalni i neosnovani, budući da je predmetni opći akt donesen u skladu s zakonskim ovlastima predstavničkog tijela Grada Zagreba i gradonačelnika Grada Zagreba. Također je u upravnom sporu u dva stupnja suđenja osigurana sudska kontrola zakonitosti postupanja i prvostupanjskog tijela i gradonačelnika kao drugostupanjskog tijela.
15. U odnosu na prigovore tužiteljice da sud nije proveo predložene dokaze treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje tužiteljica predlaže nepotrebnim budući da se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta, zbog čega, i po ocjeni ovoga Suda izvođenje predloženih dokaza ne bi doveo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući na umu podatke spisa predmeta.
16. Konačno, vezano za prigovor tužiteljice da sud nije riješio o svim tužbenim zahtjevima treba reći da je u ustaljenoj upravnosudskoj praksi (odluke poslovni broj: Usž-2022/2015, Usž-599/2015 i dr.) izraženo shvaćanje da sud nije vezan doslovnim sadržajem tužbenog zahtjeva i nije vezan procesnopravnim kvalifikacijama tužbenog zahtjeva. Naime, ovlast odnosno obveza upravnog suda prilikom odlučivanja o tužbenom zahtjevu propisane su kogentnim odredbama članka 116. i 117. ZUS-a.
17. Slijedom navedenog, valjalo je na temelju odredbe članka 135. stavka 1. ZUS - a odlučiti kao u točci I. izreke ove presude, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke presude) utemeljena je na odredbi članka 147. stavka 1. ZUS-a.
U Zagrebu 29. travnja 2026.
Predsjednik vijeća:
Boris Marković
