REPUBLIKA HRVATSKA

UPRAVNI SUD U RIJECI

[adresa] G 5

Poslovni broj: Us I-1817/2025-10

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

I

R J E Š E NJ E

Upravni sud u Rijeci, po sutkinji Ani Sabljak, uz sudjelovanje zapisničarke Petre Horvat Delimehić, u upravnom sporu tužitelja PREMEC j.d.o.o. sa sjedištem u [adresa], OIB: 99194389197, kojeg zastupaju opunomoćenici, odvjetnici u Zajedničkom odvjetničkom uredu Teo Ranić i Ivo Matić, Rijeka, Užarska 17/III, protiv tuženika Ministarstva unutarnjih poslova, Policijske uprave primorsko-goranske, Sektora za imigraciju, državljanstvo i upravne poslove, Rijeka, Ž. fašizma 3, OIB: 36162371878, radi izdavanja dozvole za boravak i rad, 7. travnja 2026.,

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev radi poništavanja rješenja tuženika KLASA: UP/I-216- 02/25-09/36147, URBROJ: 511-09-38-25-4 od 23. kolovoza 2025.

r i j e š i o  j e

I. Odbija se prijedlog tužitelja za određivanjem odgodnog učinka tužbe do pravomoćnosti odluke u ovom sporu.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnoga spora.

Obrazloženje

1. Rješenjem tuženika KLASA: UP/I-216-02/25-09/36147, URBROJ: 511-09- 38-25-4 od 23. kolovoza 2025. odbijen je zahtjev tužitelja kao poslodavca za izdavanje dozvole za boravak i rad za GU (točka 1.) te je određeno da je TU dužan napustiti Europski gospodarski prostor (EGP) u roku od 15 dana računajući od dana izvršnosti rješenja (točka 2.), uz popratne odluke.

2. Tužitelj u tužbi osporava zakonitost predmetnog rješenja zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnost stanja, pogrešne primjene materijalnog prava te povrede odredaba upravnog postupka. Ističe da je radnik HU kao državljanin treće zemlje u Republiku Hrvatsku došao radi zakonitog rada te je u tu svrhu priložio svu zakonom propisanu dokumentaciju, zbog čega ne predstavlja opasnost za javni poredak. Smatra da je zahtjev odbijen isključivo zbog činjenice da se protiv njega kao poslodavca i navedenog radnika vode prekršajni postupci, pri čemu tuženik nije potpuno utvrdio činjenično stanje niti pravilno primijenio materijalno pravo. Nadalje navodi da je u trenutku pokretanja prekršajnih postupaka zahtjev za izdavanje dozvole već bio u postupku, a duljina trajanja upravnog postupka ne može ići na štetu stranaka. Ističe da prekršajni postupci nisu pravomoćno okončani te da su na prekršajne naloge podneseni prigovori pa da se mora primijeniti načelo presumpcije nevinosti. Također naglašava da je radniku naknadno izdana dozvola za boravak i rad od druge policijske postaje, čime je stekao određena prava. Konačno, prigovara da tuženik nije valjano obrazložio razloge primjene diskrecijske ovlasti niti proveo razmjerno vrednovanje svih okolnosti slučaja. Naglašava da se dio navedenih prekršaja odnosi na osobu zakonskog zastupnika ili na prometne i komunalne prekršaje koji nisu u vezi s primjenom Zakona o strancima pa ih tuženik neosnovano uzima u obzir i da je jedan od prekršajnih postupaka protiv poslodavca pravomoćno obustavljen zbog zastare prije donošenja osporavanog rješenja. Predlaže sudu poništiti rješenje. Nezakonitim rješenjem da mu se nanosi teško popravljiva šteta koja se očituje u tome da bi se izvršenjem rješenja izložio trošku odlaska i ponovnog vraćanja u Republiku Hrvatsku, a uzevši u obzir da je došao u namjeri zaposlenja i zarade. Stoga predlaže da sud odredi i odgodni učinak tužbe.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu osporava tužbeni zahtjev u cijelosti te ustraje kod navoda iz obrazloženja osporavanog rješenja. Ističe da osporavano rješenje nije doneseno isključivo zbog vođenja prekršajnih postupaka, već temeljem čl. 93. st. 1. t. 7. Zakona o strancima budući je utvrđeno da je državljanin treće zemlje zatečen u nezakonitom radu, čime je prekršio odredbe koje uređuju boravak i rad te je protiv njega, poslodavca i odgovorne osobe tužitelja podnijet prekršajni nalog, odnosno optužni prijedlog. Ističe da je tužitelju omogućeno sudjelovanje u postupku sukladno članku 30. Zakona o općem upravnom postupku u kojem je upoznat s razlozima donošenja rješenja. Smatra neosnovanim navode o nepostojanju opasnosti za javni poredak jer osporavano rješenje nije temeljeno na toj osnovi, već na utvrđenoj povredi zakonskih odredbi. Nadalje navodi da podnošenje zahtjeva za dozvolu ne daje pravo na rad prije njezina izdavanja te da kasnije izdana dozvola ne utječe na zakonitost osporavanog rješenja. U odnosu na prekršajne postupke ističe da činjenica ulaganja prigovora ne isključuje relevantnost utvrđene povrede kao činjenice za potrebe upravnog postupka. Protivi se i prijedlogu za odgodni učinak tužbe, navodeći da bi isti bio protivan javnom interesu, osobito imajući u vidu da je strani radnik već napustio Republiku Hrvatsku. Predlaže sudu odbiti tužbeni zahtjev.

4. U sporu je održana rasprava te je strankama, u skladu s odredbom čl. 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine broj 36/24., dalje: ZUS), dana mogućnost da se izjasne o zahtjevima i navodima druge strane te o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora.

5. Radi razjašnjenja činjenica važnih za donošenje odluke (čl. 49. st. 2. ZUS-a), sud je proveo dokazni postupak čitanjem dokumentacije koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je doneseno osporavano rješenje i u spisu ovog spora. Druge po tužitelju predložene dokazne prijedloge sud nije izvodio jer ih nije smatrao odlučnim za donošenje odluke budući se činjenice važne za donošenje odluke mogu utvrditi iz isprava u spisu, a sve kako je to obrazloženo u nastavku obrazloženja ove odluke.

6. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, u skladu s odredbom čl. 114. st. 3. ZUS-a, sud je utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

7. Iz podataka spisa proizlazi da je tužitelj kao poslodavac 7. veljače 2025. podnio zahtjev za izdavanje dozvole za boravak i rad u Republici Hrvatskoj za GU, državljanina treće države (Republika Albanija), koji je osporavanim rješenjem odbijen jer je uvidom u službene evidencije utvrđeno da je HU od strane policijskih službenika Policijske postaje Delnice, Ispostave Čabar, zatečen u nezakonitom radu 26. siječnja 2024. na gradilištu u Delnicama, slijedom čega je podnesen i prekršajni nalog protiv radnika zbog počinjenja prekršaja iz čl. 88. st. 1. Zakona o strancima (Narodne novine br. 133/20., 114/22. i 151/22.; dalje: ZoS-a), a protiv tužitelja i odgovorne osobe tužitelja optužni prijedlog zbog počinjenja prekršaja iz čl. 88. i čl. 229. st. 1. t. 3. i st. 2. Zakona o radu, čl. 172. st. 2. t. 4. i st. 3. Zakona o mirovinskom osiguranju i čl. 150. st. 1. i 3. Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju. Tužitelju je omogućeno izjašnjavanje u postupku (zapisnik od 4. travnja 2025.).

8. Sud utvrđuje da je u upravnom postupku na nedvojben način utvrđeno da je državljanin treće zemlje HU dana 26. siječnja 2024. zatečen u obavljanju rada protivno odredbama Zakona o strancima, odnosno prije ishođenja potrebne dozvole za boravak i rad. Navedena činjenica predstavlja dostatnu pravno relevantnu okolnost za primjenu odredbe čl. 93. st. 1. t. 7. ZoS-a kojom je propisano da nadležno tijelo može odbiti zahtjev ako državljanin treće zemlje krši odredbe tog Zakona koje se odnose na ulazak, boravak ili rad. Sud pritom ocjenjuje da se u konkretnom slučaju ne radi o izoliranom propustu, već o povredi temeljnih pravila o zakonitom zapošljavanju državljana trećih zemalja, koja po svojoj naravi opravdava donošenje negativne odluke.

9. Pri tome sud dalje naglašava da za primjenu navedene odredbe nije odlučna pravomoćnost prekršajnog postupka, niti ishod istoga, budući da upravno tijelo ne odlučuje o prekršajnoj odgovornosti, već ocjenjuje postojanje relevantnih činjenica koje upućuju na nepoštivanje pravnog poretka. Stoga prigovor tužitelja kojima otklanja svoju prekršajnu odgovornost koji se temelji na načelu presumpcije nevinosti ne mogu biti od utjecaja na drugačiju odluku. Za zakonitost odluke presudno je to što je u upravnom postupku utvrđeno da je radnik - državljanin treće zemlje zatečen u nezakonitom radu, što predstavlja povredu propisa iz Zakona o strancima i samostalnu osnovu za odbijanje zahtjeva prema čl. 93. st. 1. t. 7. ZoS-a.

10. Iako se u obrazloženju osporenog rješenja navodi veći broj prekršajnih postupaka koji se odnose na tužitelja i odgovornu osobu tužitelja, a koji nisu u neposrednoj vezi s primjenom čl. 93. st. 1. t. 7. ZoS-a, iz sadržaja rješenja nedvojbeno proizlazi koja je činjenica bila odlučujuća za donošenje osporene odluke, odnosno da je utvrđeno kako je državljanin treće zemlje HU zatečen u obavljanju rada protivno zakonskim odredbama. Navedenu okolnost dodatno potvrđuje i iskaz zastupnika po zakonu tužitelja iz kojeg proizlazi da je bio upoznat s počinjenom povredom budući da je radniku dao novac za podmirenje prekršajnog naloga Državnog inspektorata. Sud tu okolnost cijeni u povezanosti s ostalim utvrđenim činjenicama, ne kao samostalnu osnovu odlučivanja, već kao dodatnu potvrdu da je do povrede propisa doista došlo i da je ista bila poznata poslodavcu. Rad državljanina treće zemlje bez potrebne dozvole predstavlja jasnu povredu propisa koji uređuju zapošljavanje stranaca te kao takav čini dostatnu osnovu za odbijanje zahtjeva.

11. Slijedom navedenog, okolnost da su u obrazloženju rješenja spomenuti i drugi prekršajni postupci ne dovodi u pitanje njegovu zakonitost, budući da ti navodi nemaju odlučan značaj za meritum stvari. Naime, zakonitost upravne odluke ne ovisi o opsegu obrazloženja niti o broju dodatno navedenih okolnosti, već o postojanju jedne jasno utvrđene i pravno relevantne činjenice koja je podobna za primjenu mjerodavne zakonske odredbe. U konkretnom slučaju ta činjenica postoji i dostatno je obrazložena, pa eventualno navođenje drugih, za odluku nebitnih postupaka, ne predstavlja nedostatak koji bi mogao utjecati na pravilnost i zakonitost osporavanog rješenja.

12. Nije od utjecaja na drugačiju odluku ni naknadno nastala okolnost da je jedan od prekršajnih postupaka (Pp-1591/2023) obustavljen zbog nastupa zastare rješenjem Općinskog suda u Rijeci, Stalne službe u Delnicama, od 9. lipnja 2025. Naime, odluka o obustavi postupka zbog zastare ne sadrži meritornu ocjenu o (ne)postojanju prekršaja. Takva odluka ne dovodi u pitanje činjenične okolnosti koje su bile utvrđene u upravnom postupku, niti utječe na postojanje povrede propisa relevantnih za primjenu čl. 93. st. 1. t. 7. ZoS-a. Osim toga, navedeni prekršajni postupak nije predstavljao odlučnu osnovu za donošenje osporavanog rješenja, već je odluka utemeljena na činjenici nezakonitog rada državljanina treće zemlje.

13. Neosnovan je i prigovor tužitelja da tuženik nije valjano obrazložio primjenu diskrecijske ovlasti. Naime, iako se u konkretnom slučaju radi o odlučivanju u okviru diskrecijske ocjene, iz obrazloženja osporavanog rješenja jasno i nedvosmisleno proizlazi da je upravo utvrđena povreda odredbi Zakona o strancima bila odlučujuća za donošenje negativne odluke. Sud pritom ne nalazi da bi tuženik prekoračio granice diskrecijske ovlasti ili postupao protivno svrsi zakona. Osporavana odluka je razmjerna svrsi jer je donesena radi osiguranja zakonitosti zapošljavanja i sprječavanja nezakonitog rada. U takvim okolnostima, interes tužitelja za zapošljavanje radnika ne preteže nad javnim interesom poštivanja pravnog poretka.

14. Odredba čl. 93. st. 1. t. 7. ZoS-a izričito veže mogućnost odbijanja izdavanja dozvole za boravak i rad uz okolnost da državljanin treće zemlje krši odredbe toga Zakona koje se odnose na ulazak, boravak ili rad. Slijedom navedenog, državljani trećih zemalja koji sudjeluju u radu protivno odredbama Zakona o strancima i njihovi poslodavci moraju računati s mogućnošću da takvo postupanje može rezultirati odbijanjem zahtjeva za izdavanje dozvole za boravak i rad. U situaciji kada je utvrđeno da je radnik već bio angažiran protivno zakonu, upravno tijelo je imalo opravdan razlog zaključiti da nisu ispunjeni uvjeti za izdavanje dozvole.

15. Navodi tužitelja o kasnijem izdavanju dozvole za boravak i rad od strane druge policijske postaje, kao i o podnošenju zahtjeva prije podnošenja prekršajnih naloga, nisu od utjecaja na zakonitost osporavanog rješenja, budući da se zakonitost upravnog akta ocjenjuje prema činjeničnom i pravnom stanju u vrijeme njegova donošenja.

16. Odluke iz točaka 2. do 4. osporavanog rješenja donesene su pravilnom primjenom odredbi čl. 184. i 203. Zakona o strancima, na koje se tuženik u obrazloženju rješenja osnovano pozvao.

17. Na temelju utvrđenih činjenica i provedenog postupka, sud zaključuje da osporavano rješenje nije doneseno isključivo zbog vođenja prekršajnih postupaka, već zbog utvrđene povrede Zakona o strancima budući da je državljanin treće zemlje zatečen u nezakonitom radu prije ishođenja potrebne dozvole, a što predstavlja osnovu za odbijanje zahtjeva. Dodatni prekršajni postupci, uključujući one protiv zakonskog zastupnika ili nepovezane prekršaje, nisu bili odlučujući za donošenje rješenja, a naknadna obustava postupka posl.br. Pp-1591/2023 zbog zastare ne utječe na utvrđenu činjeničnu osnovu niti na zakonitost odluke. Primjena diskrecijske ovlasti bila je proporcionalna i usmjerena zaštiti javnog interesa u sprječavanju nezakonitog rada i zlouporabe sustava radnih dozvola.

18. Slijedom navedenoga, sud je stajališta kako osporavanim rješenjem nije povrijeđen zakon na štetu tužitelja te je isto pozivom na naprijed citirane zakonske odredbe ocijenjeno zakonitim pa je valjalo na temelju odredbe čl. 116. st. 1. ZUS-a odbiti tužbeni zahtjev kao neosnovan i odlučiti kao u izreci presude.

19. Prijedlog za određivanjem odgodnog učinka tužbe sud je ocijenio neosnovanim.

20. Čl. 42. ZUS-a propisano je da tužba nema odgodni učinak (stavak 1.) te da sud može odlučiti da tužba ima odgodni učinak ako bi se izvršenjem pojedinačne odluke tužitelju nanijela šteta koja bi se teško mogla popraviti, ako zakonom nije propisano da žalba ne odgađa izvršenje pojedinačne odluke, a odgoda nije protivna javnom interesu (stavak 2.).

21. Imajući u vidu naprijed citirani članak i polazeći od utvrđenja da je osporavano rješenje o povratku već izvršeno, a što proizlazi i iz navoda samog tužitelja (podnesak od 14. listopada 2025.), sud nalazi da određivanje odgodnog učinka tužbe više ne može ostvariti svoju svrhu. Naime, institut odgodnog učinka služi (privremenom) sprječavanju izvršenja upravnog akta, dok u situaciji kada je izvršenje već nastupilo takva zaštita više nije moguća. Tako i Visoki upravni sud Republike Hrvatske u rješenju posl.br. Usž-4503/2025-2 od 26. studenog 2025.

22. Slijedom navedenog, na temelju odredbe čl. 42. st. 4. ZUS-a, odlučeno je kao pod t. I. izreke rješenja.

23. O trošku upravnog spora, sud je odlučio odgovarajućom primjenom odredbe čl. 147. st. 1. ZUS-a prema kojoj stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora, ako zakonom nije drukčije propisano. Kako tužitelj nije uspio u ovom upravnom sporu, nema zakonskog osnova udovoljiti njegovom zahtjevu za naknadu troškova upravnog spora. Stoga je odlučeno kao u t. II. izreke ove rješenja.

U Rijeci 7. travnja 2026.

Sutkinja

Ana Sabljak

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ove presude i rješenja dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave presude (čl. 131. st. 1. i 2. ZUS-a). Žalba odgađa izvršenje pobijane presude (čl. 126. st. 6. ZUS-a).