REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U ZAGREBU
Zagreb, Avenija Dubrovnik 6 i 8
Poslovni broj: Us I-1747/2024-17
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sucu tog suda Jasni Peroš Nikolić, kao sucu pojedincu, uz sudjelovanje zapisničarke Anđele Hambašić, u upravnom sporu tužiteljice OŽU iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Nenad Pehnec, odvjetnik u Zagrebu, Pavla Šubića 12, protiv tuženika Hrvatskog zavoda za zapošljavanje, Središnjeg ureda, Zagreb, Savska cesta 64, OIB: 91547293790, radi sufinanciranja samozapošljavanja nezaposlenih osoba, nakon održane javne rasprave, dana 24. ožujka 2026.,
p r e s u d i o j e
I Poništava se rješenje Hrvatskog zavoda za zapošljavanje, Središnjeg ureda, KLASA: 103-05/18-04/37, URBROJ: 344-126/1-24-14 od 13. veljače 2024. II Nalaže se tuženiku da u roku od 60 dana od dana dostave pravomoćne presude donese odluku o prigovoru tužiteljice, dok se u preostalom dijelu zahtjev odbija.
III Nalaže se tuženiku da u roku od 15 dana od dana dostave pravomoćne presude nadoknadi tužiteljici troškove upravnog spora u iznosu od 2.000,00 eura sa zakonskim zateznim kamatama, koje teku od dana donošenja presude do isplate, ako ih tuženik ne podmiri u ostavljenom roku.
Obrazloženje
1. Osporavanim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv obavijesti o negativnoj ocijeni zahtjeva, KLASA: 103-05/16-01/5609, URBROJ: 251- 96/1-23-20 od 1. prosinca 2023.
2. Tužiteljica u tužbi i tijekom spora pobija zakonitost osporavanog rješenja , u bitnome navodeći da su u ovoj upravnoj stvari već donesene dvije pravomoćne presude i to poslovni broj: Us I-3360/16 od 16. travnja 2020. i poslovni broj: Us I- 2096/20 od 8. srpnja 2022., te da je osporavano rješenje doneseno u izvršenju te presude. Pobijano rješenje smatra nezakonitim jer tuženik nije vodio računa o naputku iz navedenih presuda te nije objektivno odlučivao o njezinim prigovorima. Navodi da obavijest o negativnoj ocijeni ne sadržava sve dijelove koje mora imati upravni akt. Smatra da je zahtjev ocijenjen arbitrarno jer način bodovanja i ocijene te pojedini kriteriji ocjenjivanja, a posebno koliko je potrebno sakupiti bodova za pozitivnu ocjenu, nisu propisani nikakvim propisom. Navodi da u obrazloženju nije navedeno po pojedinim stavkama koliko bodova isti nose, a navodno da poslovni plan nije sakupio dovoljan broj bodova. Pojašnjava da je u stavci 5) popunjenost poslovnog plana, obrazloženo da je poslovni plan popunjen samo nužnim stavkama bez priloženih obrazloženja ponuda i pisma namjere, a iste se stavke traže i pod točkom 6) priložene ponude/predračuni uz troškovnik, iz čega proizlazi da se iste stavke ocjenjuju pod točkama 5) i 6). Navodi da je poslovni plan tiskanica koja ima točno utvrđene dijelove koje se moraju popuniti te je na tečaju naglašeno da se samo traži da je plan ispravno popunjen. Vezano za točku 7) priložena pisma namjere ili predugovori i točku 10) dodatne prednosti s obzirom na lokalno tržište, ukazuje da odredbe Zakona o odvjetništvu, Statut i Kodeks odvjetničke etike isključuju bilo kakvu mogućnost udovoljavanja ovim kriterijima. Navodi da su točke 8) postotak vlastitih sredstava u odnosu na iznos potpore i 9) procjena prihoda i troškova, na kojima nije ostvarila bodove, očiti primjeri arbitrarnosti i namjernog zakidanja za bodove. Naime, navodi da su na stranici 3. i 4. poslovnog plana u tablici 2. navedeni izvori i iznos financiranja te da Povjerenstvo nije niti pročitalo poslovni plan. Napominje da su procjena prihoda i troškova pregledani od strane voditeljice radionice i odobreni. Napominje da je predvidjela poduzetničkim planom samozapošljavanje kroz osnivanje odvjetničkog društva u partnerskom odnosu s odvjetnikom koji je već na tržištu i ima uhodan posao, čime se osigurava opstanak poduzetničkog pothvata u puno većoj mjeri nego registracijom odvjetničke djelatnosti kao osobne profesionalne djelatnosti gdje je cijeli poduzetnički pothvat na jednoj osobi te smatra da je to trebalo bodovati. Ističe kako tuženik prvi put uz odgovor na tužbu dostavlja Interni priručnik za dodjelu potpora za samozapošljavanje iz ožujka 2016., iako u obrazloženju osporavanog rješenja navodi da se prilikom donošenja pobijanog rješenja pridržavao jednog jedinog propisa i to Uvjeta i načina korištenja sredstava za provođenje mjera u 2016. godini. Napominje da u Uvjetima stranica 41, 42 i 43 uređuju potpore male vrijednosti za samozapošljavanje, a u dijelu kriteriji navedeno je da osoba mora izraditi poslovni plan iz kojeg je razvidno da je poslovna ideja održiva te proći aktivnosti savjetovanja za samozapošljavanje, dodijeljena subvencija usmjerena je u troškove otvaranja i rada poslovnog subjekta, a isti se prikazuju u troškovniku dostavljenom uz poslovni plan, troškovnik podrazumijeva osnovna ili obrtna sredstva povezana s obavljanjem djelatnosti, trošak doprinosa obveznih osiguranja za prvih pet mjeseci obavljanja djelatnosti. Navodi da sve navedeno ispunjava i njezin zahtjev, ali da tuženik sada dostavlja Interni priručnik za dodjelu potpora za samozapošljavanje iz ožujka 2016. za koji ona nije nikako mogla znati, a niti se o njemu govorilo na radionicama o samozapošljavanju. Navodi kako nitko na radionici nije navodio da bi za pozitivno ocjenjivanje poslovnog plana i zahtjeva bilo nužno priložiti predračune i ponude već samo da plan mora biti smislen te sukladan znanjima, radnom iskustvu i djelatnosti osobe koja se samozapošljava, kako bi bio i održiv. Također smatra da je zahtjev trebao biti ocjenjen s obzirom na djelatnost kojom se novi subjekt planira baviti. S tim u vezi, navodi da bi se osnovalo odvjetničko društvo prvo se mora postati odvjetnik. Također, smatra da je prilikom ocjenjivanja zahtjeva neophodno poznavanje i primjena propisa koji reguliraju odvjetničku djelatnost. Također, ukazuje na činjenicu da ona i danas obavlja tu djelatnost, odnosno da je i danas odvjetnica, iako je u odnosu na njezin poslovni plan zaključeno da ne sadržava dovoljno elemenata koji upućuju na tržišnu održivost istog. Također, navodi da je nezaposlena osoba u obvezi priložiti poslovni plan s troškovnikom u kojem će detaljno izložiti svoju poslovnu ideju, što je i učinila. Također, navodi da poslovni plan i vlastita novčana sredstva koje je navela u zahtjevu u iznosu od 69.867,00 kuna uopće nisu valorizirana bodovima , već se samo navodi da trošak upisa u imenik odvjetnika u iznosu od 25.000,00 kuna se ne odnosi na troškove vezane za registraciju i poslovanje subjekta, a što nije točno jer je to upravo prvi korak, odnosno preduvjet za osnivanje odvjetničkog društva. Dapače, u Internom priručniku za dodjelu potpora za samozapošljavanje iz ožujka 2016. , na stranici 4., izričito se navodi da u opravdane troškove za koje se mogu odobriti sredstva potpore za samozapošljavanje spadaju i upisnine u odgovarajuće registre ako su preduvjet za obavljanje djelatnosti.
3. Predlaže da Sud usvoji tužbeni zahtjev i poništi osporavano rješenje . Traži trošak za sastav tužbe, podneska od 14. svibnja 2025. i zastupanja na ročištu, svako u iznosu od 1.000,00 eura, ukupno 3.000,00 eura, zajedno sa zakonskim zateznim kamatama.
4. Tuženik u odgovoru na tužbu i tijekom spora navodi da se prilikom odlučivanja o zahtjevu pridržavao smjernica za razvoj i provedbu aktivne politike zapošljavanja u Republici Hrvatskoj za razdoblje od 2015. -2017. godine Vlade Republike Hrvatske. Navodi da je Upravno vijeće Hrvatskog zavoda za zapošljavanje donijelo Uvjete i načine korištenja sredstava za provođenje mjera u 2016. godini koji su bili i javno dostupni te da se provedbene mjere temelje na člancima 34. do 36. Zakona o posredovanju pri zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti (Narodne novine, broj: 12/13 i 153/13). Navodi da je negativna ocjena donesena obzirom da nisu zadovoljeni propisani kriteriji i uvjeti za dodjelu potpora za samozapošljavanje. Ističe da se mora pridržavati uvjeta i načina korištenja sredstva za provođenje mjera u 2016. godini. Navodi da obavijest o negativnoj ocijeni nije upravni akt te se ne primjenjuju odredbe Zakona o općem upravnom postupku, a upravni postupak se aktivira prigovorom. Navodi da se prilikom donošenja odluke morao pridržavati i Zakona o posredovanju pri zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti pa nije osnovan navod tužitelja da je povrijeđeno načelo zakonitosti. Ističe da ne donosi arbitrarne i subjektivne odluke već odlučuje u skladu sa Zakonom, Uvjetima i načinima korištenja sredstava za provođenjem mjera u 2016., a koji dokument je detaljnije razrađen Internim priručnikom za dodjelu potpore za samozapošljavanje, temeljem kojeg je ocjenjen poslovni plan. Napominje da je tužiteljica zahtjev podnijela kako bi joj se isplatila novčana sredstva kojima bi se pokrio trošak upisa u Imenik odvjetnika, a ne kako bi joj se olakšao rad i podmirivanje obveza u prvim mjesecima rada u odvjetništvu. Ističe da je odvjetnik, s kojim je tužiteljica namjeravala stupiti u partnerski odnos , mogao napisati pismo namjere kojom bi iskazao interes za suradnju na već uhodanim poslovima te na eventualnim novim poslovima s tužiteljicom. Navodi da činjenica da su upisnine u registar načelno navedene kao mogući opravdani trošak ne znači automatsko pravo na dodjelu potpore, a koja se dodjeljuje na temelju cjelovite ocjene poslovnog plana, održivosti i strukture ulaganja. Napominje da dodjela potpore predstavlja diskrecijsku odluku temeljenu na propisanim kriterijima, a ne subjektivno pravo stranke. Smatra da tužiteljica ne može zahtijevati svotu sredstva na ime naknade štete za potporu koja joj nije dodijeljena.
5. Predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev kao neosnovan.
6. Radi ocjene zakonitosti osporavanog rješenja, Sud je izvršio uvid u sudski spis i isprave priložene spisu tuženika te je održao javnu raspravu.
7. Strankama je, u skladu s odredbom članka 6. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 36/24 - dalje ZUS), dana mogućnost izjasniti se o zahtjevima i navodima drugih stranaka te o svim pitanjima koja su predmet ovog upravnog spora.
8. Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je ocijenio tužbeni zahtjev osnovanim.
9. Osporavano rješenje doneseno je u izvršenju presude ovog Suda, poslovni broj: Us I-2096/20 od 8. srpnja 2022., koja je potvrđena presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: Usž-3342/22 od 10. svibnja 2023., a kojom je upućen tuženik da sukladno članku 122. stavku 3. Zakona o općem upravnom postupku odluči ispunjava li tužiteljica uvjete za korištenje predmetne mjere aktivne politike zapošljavanja, a koje uvjete u skladu s člankom 36. stavkom 1. Zakona o posredovanju pri zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti godišnje utvrđuje Upravno vijeće Zavoda.
10. U ponovnom postupku donesena je obavijest o negativnoj ocjeni zahtjeva tužiteljice jer je utvrđeno da poslovni plan tužiteljice ne sadržava dovoljno elemenata koji upućuju na tržišnu održivost istog, te je tužiteljica ostvarila 8 bodova, dok je za pozitivnu ocjenu bilo potrebno ostvariti minimalno 12 od ukupno 18 bodova. Naime, tužiteljica je za radno iskustvo ostvarila maksimalna 3 boda, za obrazovanje ili dodatne edukacije iz poslovnog plana ostvarila je maksimalna 2 boda, za prethodno poduzetničko iskustvo nije ostvarila niti jedan bod, za dobivenu savjetodavnu podršku ostvarila je maksimalna 2 boda, za popunjenost poslovnog plana ostvarila je 1 od maksimalna 2 boda jer predmetni poslovni plan nije dovoljno dobro razrađen , odnosno popunjen je samo nužnim stavkama bez priloženih dodatnih obrazloženja ponuda i pisama namjere. Po kriteriju priložene ponude/predračuni uz troškovnik tužiteljica nije ostvarila niti jedan bod jer uz poslovni plan nisu priložene ponude ni predračuni. Također, nije dobila niti jedan bod za priložena pisma namjere ili predugovore, budući da isti nisu priloženi uz zahtjev i poslovni plan. Po kriteriju postotka vlastitih sredstva za ulaganje u odnosu na iznos potpore nije ostvarila niti jedan bod, a u obrazloženju je navedeno da se bodovi ne dodjeljuju ukoliko nisu predviđena vlastita ulaganja ili su ona manja od 50% iznosa potpore. Naime, u zahtjevu i planu navedeno je da će se registrirat trgovačko društvo, a jedini trošak naveden u troškovniku i istaknut u tablici 2., kao vrsta troška koji će se sufinancirati sredstvima potpore, jest trošak upisnine u Imenik odvjetnika. Navedeno je da je riječ o trošku koji je nastao prije predaje predmetnog zahtjeva i ne odnosi se na troškove vezane uz registraciju i sredstva rada potrebna za rad poslovnog subjekta za koji se sufinanciranje traži (trgovačka društva). Po kriteriju procjena prihoda i troškova, tužiteljica nije ostvarila niti jedan bod, a koju kategoriju poslovnog plana je Povjerenstvo smatralo nerealno procijenjenom, obzirom da procjena prihoda i rashoda nije dovoljno razrađena te je omjer prihoda i troškova prikazan nerazmjernim. Tablica koja se odnosi na troškove rada te iznos doprinosa za zaposlenu/samozaposlenu osobu nije pravilno popunjena što utječe na predviđenu dobit poslovnog subjekta. Po kriteriju dodatne prednosti s obzirom na lokalno tržište , tužiteljica nije ostvarila niti jedan bod. Naime, navedeno je da se pod održivosti smatra da je poslovni plan dobro razrađen te da budući poduzetnik ima jasnu viziju razvoja poslovanja, a konkurentnost se odnosi na dobro razrađen dio poslovnog plana koji se tiče procjene omjera kvalitete i cijene nekog proizvoda/usluge te načina na koji će se budući poduzetnik predstaviti tržištu. Inovativnost obuhvaća uvođenje novih/inovativnih proizvoda/tehničko-tehnoloških procesa. Ocijenjeno je da navedeni elementi u poslovnom planu nisu detaljno razrađeni, a iz poslovnog plana je razvidno da svojim projektom ne uvodi novi proizvod/tehnološki proces.
11. Međutim, ovakav zaključak javnopravnih tijela ovaj Sud ne može prihvatiti.
12. Člankom 4. stavkom 2. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine, broj 36/24, dalje - ZUS) propisano je da se upravni spor ne može voditi o pravilnosti pojedinačne odluke donesene primjenom slobodne ocjene javnopravnog tijela, a on se može voditi o zakonitosti takve odluke, granicama ovlasti i svrsi radi koje je ovlast dana.
13. Iz podataka spisa predmeta, dostavljenog ovom Sudu uz odgovor na tužbu, proizlazi da je tužiteljica 20. srpnja 2016. podnijela zahtjev za sufinanciranje samozapošljavanja nezaposlenih osoba. Prema ranijoj presudi ovog Suda, u postupku je bilo potrebno utvrditi ispunjava li tužiteljica uvjete za korištenje predmetne mjere aktivne politike zapošljavanja, a koje uvjete u skladu s člankom 36. stavkom 1. Zakona o posredovanju pri zapošljavanju i pravila za vrijeme nezaposlenosti godišnje utvrđuje Upravno vijeće Zavoda.
14. Javnopravno tijelo je odluku o negativnoj ocjeni zahtjeva tužiteljice donijelo sukladno Uvjetima i načinima korištenja sredstava za provođenjem mjera u 2016. godini, a koji dokument je posebno razrađen Internim priručnikom za dodjelu potpore za samozapošljavanje iz ožujka 2016. U priručniku je izričito navedeno da u opravdane troškove za koje se mogu odobriti sredstva potpore za samozapošljavanje spadaju i upisnine u odgovarajuće registre ako su preduvjet za obavljanje djelatnosti. U konkretnom slučaju, sukladno članku 46. stavku 1. Zakona o odvjetništvu (Narodne novine, broj; 9/94, 117/08, 50/09, 75/09 i 18/11), pravo na obavljanje odvjetništva na teritoriju Republike Hrvatske stječe se upisom u Imenik odvjetnika. Također, za upis u Imenik odvjetnika plaća se upisnina. Premda Sud ne može ulaziti u pravilnost pojedinačne odluke donesene primjenom slobodne ocijene javnopravnog tijela, po ocijeni ovog Suda, prilikom odlučivanja o zahtjevu tužiteljice trebalo je poslovni plan ocijeniti s obzirom na djelatnost kojom se tužiteljica planira baviti (odvjetnička djelatnost), pri čemu je potrebno imati na umu da je preduvjet za navedeno upravo upis u Imenik odvjetnika, a i ostale elemente trebalo je ocijeniti imajući na umu posebnost djelatnosti za koji je podnesen zahtjev za sufinanciranje samozapošljavanja.
15. Slijedom navedenog, po ocijeni ovog Suda, osporavanim rješenjem tuženika povrijeđen je zakon na štetu tužiteljice.
16. Stoga će tuženik u ponovnom postupku odlučiti o prigovoru tužiteljice novim, zakonitim rješenjem, imajući pri tome u vidu primjedbe i pravno shvaćanje Suda u pogledu postupka.
17. Valjalo je stoga, temeljem članka 117. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima presuditi kao u točki I i II izreke presude.
18. Odluka o trošku u točki III izreke presude temelji se na članku 147. stavku 1. i članku 144. stavku 4. Zakona o upravnim sporovima. Trošak se sastoji od troška sastava tužbe i zastupanja na ročištu, svako u iznosu od 1.000,00 eura , ukupno 2.000,00 eura, sukladno Tbr. 27. Tarife o nagradama i naknadi za rad odvjetnika (Narodne novine, broj: 138/23 i 107/25), dok trošak podneska tužiteljici nije priznat jer nije bio nužan za odluku u ovoj upravnoj stvari, budući da je tužiteljica sve navode iz podneska mogla iznijeti na ročištu na kojem je bila prisutna i za koje joj je priznat trošak.
19.Vezano uz zatraženu naknadu štete u tužbi, prema mišljenju ovog Suda, ne radi se o šteti, budući da će se tužiteljici, ukoliko se njezin zahtjev ocijeni pozitivnim, upravo isplatiti navedeni iznos kao iznos sufinanciranja samozapošljavanja nezaposlenih osoba.
U Zagrebu 24. ožujka 2026.
Sudac:
Jasna Peroš Nikolić
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda, u dovoljnom broju primjeraka za Sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.
Dna:
1. Odvjetnik Nenad Pehnec, e-komunikacijom
2. Hrvatski zavod za zapošljavanje, Središnji ured, Zagreb, Savska cesta 64
3. U spis
