Poslovni broj: Usž-4681/2025-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Borisa Markovića, predsjednika vijeća, Željke Zrilić Ježek i Blanše Turić, članica vijeća, uz sudsku savjetnicu Martu Sraka, zapisničarka, u upravnom sporu tužitelja JČ, vlasnik obrta [obrt], obrt za ugostiteljstvo sa sjedištem u [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], kojeg zastupa opunomoćenica Sandra Peharec, odvjetnica u Puli, Dobrilina 4, protiv tuženika Ministarstva turizma i sporta Republike Hrvatske, Zagreb, Prisavlje 14, OIB: 87892589782, radi ukidanja rješenja o ispunjavanju minimalnih uvjeta za obavljanje ugostiteljske djelatnosti, odlučujući o žalbi tužitelja protiv presude Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us I-311/2025-6 od 8. listopada 2025., na sjednici vijeća održanoj 12. ožujka 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba tužitelja i potvrđuje presuda Upravnog suda u Rijeci, poslovni broj: Us I-311/2025-6 od 8. listopada 2025.

II. Odbija se tužitelj sa zahtjevom za naknadu troška žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Prvostupanjskom presudom odbijen je tužbeni zahtjev radi poništavanja rješenja tuženika, klasa: UP/II-335-06/24-01/126, urbroj: 529-06-03-02-01/1-25-2 od 24. veljače 2025. Također, rješenjem prvostupanjskog suda odbijen je prijedlog tužitelja za određivanje odgodnog učinka tužbe te je odbijen zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

2. Osporavanim rješenjem tuženika od 24. veljače 2025. izmijenjena je izreka rješenja Istarske županije, Upravnog odjela za turizam Pula, klasa: UP/I-335-02/24- 01/435, urbroj: 2163-10/19-24-6 od 11. listopada 2024. na način da se odbija zahtjev suvlasnika stambene zgrade na adresi [adresa], za ukidanje rješenje od 29. svibnja 2014. o utvrđivanju ispunjavanja minimalnih tehničkih uvjeta za nastavak obavljanja ugostiteljske djelatnosti u ugostiteljskom objektu vrste bistro – pizzerija, naziva NOMA, na adresi [adresa], u kojem posluje tužitelj te se ukida rješenje Istarske županije, Upravnog odjela za turizam Pula, klasa: UP/I-335-02/23- 01/156, urbroj: 2163-10/26-23-3 od 19. srpnja 2023. o utvrđivanju ispunjavanja minimalnih tehničkih uvjeta za obavljanje ugostiteljske djelatnosti na prostoru za usluživanje na otvorenom – terasi ispred ugostiteljskog objekta.

3. Protiv prvostupanjske presude tužitelj podnosi žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. Prvenstveno ističe kako prvostupanjski sud pogrešno utvrđuje da tužitelj nema pravnu osnovu za korištenje sporne terase, iako postoji valjan ugovor o raspolaganju i nije dokazano da je terasa zajednički dio koji zahtijeva jednoglasnost. Navodi kako sud nikada nije utvrdio što terasa jest, niti je provedeno vještačenje ili uviđaj na licu mjesta, iako je to bilo nužno. Smatra kako sud iz uvida u zemljišno -knjižni izvadak ne može utvrditi pripada li terasa nekom posebnom dijelu ili je zajednički dio, pa je stoga potrebno izvršiti uvid u etažni elaborat ili naložiti provođenje vještačenje i obaviti uviđaj na licu mjesta, što u ovom konkretnom predmetu nije učinjeno. Nadalje, ukazuje da je sud suprotno članku 98. Zakona o upravnim sporovima donio odluku bez održavanja usmene rasprave, iako za to nisu bili ispunjene zakonske pretpostavke, jer u konkretnom slučaju tužitelj nije osporio samo primjenu prava, već smatra i da su sporne činjenice, a stranke se nisu niti suglasile s time da se ne održi rasprava. Nadalje, tužitelj ističe da je upravni postupak strogo formalan postupak te da upravno tijelo ne može odlučivati o stvarima koje ne ulaze u njegovu nadležnost. Prigovori koji su istaknuli suvlasnici u upravnom postupku nisu nešto o čemu odlučuje Istarska županija ili tuženik u postupku ukidanja rješenja o minimalnim tehničkim uvjetima, jer sve dok pravomoćnom odlukom ne bude utvrđeno da ugovor o zakupu ne proizvodi pravne učinke on je valjan i na snazi i kao takav predstavlja valjano ispunjenje uvjeta za korištenje poslovnog prostora ili objekta. Nadalje, tužitelj smatra da je tuženik kao o prethodnom pitanju (valjanost i zakonitost ugovora) odlučio o stvari izvan njegove nadležnosti, kao i da ne postoje uvjeti za ukidanje rješenja ili poništavanje istog te da je postupanje predlagatelja u prvostupanjskom postupku poduzeto izvan svih zakonom predviđenih rokova. Naglašava se da se radi o ugovoru temeljem kojeg tužitelj ima pravo koristiti predmetnu terasu, a taj ugovor nije ni otkazan, niti raskinut, već je na snazi i proizvodi pravne učinke, a temeljem tog ugovora izdano je rješenje o obavljanju djelatnosti u ugostiteljskom objektu koje potom tuženik ukida bez ikakvih novih okolnosti. Naglašava da nema novih činjenica nakon izdavanja minimalnih tehničkih uvjeta, ali tuženik retroaktivno preispituje pravni temelj bez ovlasti. Pored navedenog, u upravnom postupku koji je prethodio ovom upravnom sporu nije omogućeno svim suvlasnicima predmetne nekretnine da sudjeluju u postupku. Naime, CČ i FČ nije dostavljen poziv da sudjeluju u upravnom postupku kao suvlasnici predmetne nekretnine, a ukidanjem minimalnih tehničkih uvjeta upravna tijela faktički derogiraju njihov ugovor i time zadiru u njihovo pravo raspolaganja, što je izravan pravni interes, jer prethodno provedeni upravni postupak i upravni spor dovode do zaključka da oni nemaju pravo dati spornu terasu u zakup bez suglasnosti svih suvlasnika. Dakle, postupak je presudno utjecao na opseg i sadržaj njihovih vlasničkih prava. Naglašava da je upravno tijelo bez provođenje potrebnih dokaznih radnji, bez rasprave i bez sudjelovanja ugovornih strana samovoljno derogiralo učinak valjanog privatno-pravnog ugovora i time preuzelo ulogu civilnog suda, što predstavlja prekoračenje nadležnosti. Nadalje, tužitelj smatra da je pobijanom točkom rješenja povrijeđeno i načelo zaštite stečenih prava stranaka, koje propisuje da se odluka javnopravnog tijela protiv koje se ne može izjaviti žalba, niti pokrenuti upravni spor, a kojom je stranka stekla određeno pravo, odnosno kojom su stranci određene neke obveze, može poništi, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom. Pri tome napominje da su istekli svi rokovi za obnovu postupka, oglašavanje rješenja ništavim ili poništavanje i ukidanje nezakonitog rješenja. Nadalje, prilikom odbijanja prijedloga za odgodni učinak prvostupanjski sud ignorira činjenicu da je objekt sezonski, da postoji opasnost od gubitka radnih mjesta i gubitka poslovanja, što je u konkretnom slučaju jasno samo po sebi – ukoliko objekt više nema minimalne tehničke uvjete on više ne može poslovati. Navodi da je ovakav pristup protiv načela razmjernosti. Slijedom svega navedenog, predlaže poništiti pobijanu presudu i predmet vratiti na ponovno rješavanje, podredno poništiti prvostupanjsku presudu i presudom riješiti ovu upravnu stvar. Također potražuje i trošak žalbenog postupka.

4. Tuženik u odgovoru na žalbu u bitnom navodi razloge zbog kojih smatra da žalbeni razlozi tužitelja nisu osnovani, a prvostupanjska presuda pravilna i na zakonu utemeljena. Ukazuje kako je neupitno izostala suglasnost svih suvlasnika za promjenu namjene predmetnog dvorišta zgrade koje služi svim suvlasnicima te zgrade u prostoru na kojem će tužitelj obavljati ugostiteljsku djelatnost. Također ističe da tužitelj u tužbi nije osporavao činjenično stanje, niti je u tužbi izričito zatražio održavanje rasprave. Stav tuženika da navedeni ugovor nije pravna osnova za stjecanje prava korištenja predmetnog prostora za usluživanje na otvorenom nije odluka o pravnoj valjanosti ugovora u građansko-pravnom smislu, već ocjena da predmetni ugovor nije pravno relevantan u konkretnom upravnom postupku, odnosno da isti nije dostatan dokaz o pravu korištenja predmetnog dvorišta kao prostora za obavljanje ugostiteljske djelatnosti. Nadalje, navodi da se rješenjem o ispunjavanju minimalnih uvjeta za obavljanje ugostiteljske djelatnosti ne stječu „stečena prava“, već samo pravo obavljati tu djelatnost dok ugostitelj ispunjava sve zakonom propisane uvjete. Također, nije osnovan žalbeni navod da je u upravnom postupku povrijeđeno pravo CČ i MČ, obzirom da im nije dostavljen poziv da sudjeluju u postupku te se tuženik poziva na odredbu članka 53. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP), obzirom da nije obveza nadležnog tijela pozivati u upravni postupak osobe koje nisu stranke u tom postupku. Slijedom navedenog, tuženik predlaže odbiti žalbu tužitelja kao neosnovanu i potvrditi osporavanu presudu.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga sukladno članku 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", 36/24. – dalje: ZUS) Sud nalazi da je prvostupanjski sud pravilno postupio kad je odbio tužbeni zahtjev tužitelja, pri čemu je za svoju odluku naveo valjane razloge, utemeljene na podacima spisa predmeta i pravilnoj primjeni materijalnog prava.

7. Iz priloženog spisa predmeta proizlazi da je prvostupanjski sud osporenu presudu utemeljio na dokazima i činjenicama utvrđenim u postupku donošenja pojedinačne odluke javnopravnog tijela nakon čega je pravilnom primjenom mjerodavnog materijalnog prava osnovano zaključio kako u odnosu na tužitelja, u konkretnom slučaju nije ispunjen uvjet propisan odredbom članka 24. stavak 1. točka 2. Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti („Narodne novine“ 85/15. – 126/21. – dalje: Zakon).

8. Iz priloženog spisa predmeta proizlazi da je uvidom u Ugovor o pravu raspolaganja poslovnih prostora i pripadajućih terasa poslovno-stambene zgrade na kč. br. [katastarska čestica], [adresa] od 1. srpnja 2022. isti sklopljen između MČ i CČ kao zakupodavaca i tužitelja kao zakupnika predmet kojeg je zakup tri poslovna prostora u suvlasništvu zakupodavaca s terasama ukupne površine 200 m[2] . Nadalje, iz zemljišno-knjižnog izvatka Općinskog suda u Puli – Pola, Zemljišno- knjižnog odjela Pula, za nekretninu upisanu zk. ul. [broj ZK uloška], k. o. [katastarska općina], u naravi poslovno-stambena zgrada, dvorište uz stambenu zgradu [adresa], proizlazi da su suvlasnički dijelovi E1, E2 i E3 u suvlasništvu MČ i CČ, dok su suvlasnički dijelovi E5 do E11 u vlasništvu drugih vlasnika te iz istog ne proizlazi da bi vlasništvo MČ i CČ obuhvaćalo prostor na otvorenom i natkrivene

2.

terase ukupne površine 200 m

9. Prema odredbi članka 24. stavak 1. točka 2. Zakona jedan od uvjeta za izdavanja rješenja o ispunjavanju minimalnih uvjeta (odobrenje obavljanja ugostiteljske djelatnosti) je da ugostitelj ima pravo korištenja poslovnim prostorom ili objektom.

10. Prema odredbi članka 27. stavak 1. točka 1. Zakona rješenje iz članka 20. stavka 1. i 2. tog Zakona ukinut će se rješenjem ako se utvrdi prestanak ispunjavanja uvjeta za obavljanje ugostiteljske djelatnosti propisanog člankom 24. stavkom 1. tog Zakona.

11. Imajući u vidu da se suvlasnici stambeno-poslovne zgrade izričito protive davanju u zakup terase, odnosno zajedničkog dvorišta, a koju suglasnost tužitelj nije priložio, pravilno je prvostupanjski sud zaključio da tužitelj u svrhu ispunjavanja uvjeta iz Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti, potrebna suglasnost svih suvlasnika stambene zgrade iz članka 41. stavak 1. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima. Također, pravilno prvostupanjski sud navodi da se u konkretnom predmetu ne radi o utvrđivanju pravne valjanosti ugovora u građansko-pravnom smislu, već o utvrđivanju činjeničnog stanja, odnosno utvrđivanju uvjeta koje mora ispunjavati ugostitelj za obavljanje zatražene ugostiteljske djelatnosti.

12. Suprotno navodima tužitelja, prvostupanjski sud pravilno je primijenio odredbu članka 98. stavak 1. točka 4. ZUS-a, jer iz priloženog spisa predmeta proizlazi kako tužitelj nije zahtijevao održavanje rasprave, a u tužbi nije osporavao utvrđeno činjenično stanje, već je isticao prigovore samo u odnosu na valjanost zaključenog ugovora o pravu raspolaganja poslovnih prostora i pripadajućih terasa, tvrdeći da je isti ugovor na snazi i kao takav proizvodi pravne učinke te da se radi o prethodnom pitanju u odnosu na valjanost i zakonitost ugovora, a o čemu da je tuženik odlučio o stvari izvan njegove nadležnosti.

13. Tužitelj je tek u žalbi osporavao što je terasa, a što je posebni, odnosno zajednički dio, te smatra da je potrebno izvršiti vještačenje, odnosno uviđaj na licu mjesta. Međutim, isto nije od utjecaja na rješavanje ove upravne stvari, imajući u vidu odredbu članka 130. stavak 3. ZUS-a, kojom je propisano da se u žalbi ne mogu iznositi nove činjenice. Osim toga, tužitelj nije osporavao utvrđeno činjenično stanje, niti je predložio provođenje dokaza tijekom prvostupanjskog upravnog spora.

14. U situaciji kada je zakonodavac propisao mogućnost ukidanja rješenja, ako naknadno prestanu postojati uvjeti za izdavanje istih, o čemu se u konkretnom slučaju radi, to pozivanje tužitelja na stečena prava nije osnovano, budući da to pravo nije ograničeno, jer ono traje dok su za to ispunjene zakonom propisane pretpostavke koje su, kao što je navedeno, ovdje izostale.

15. Ostali prigovori tužitelja nisu od utjecaja na rješavanje ove upravne stvari, budući da se u ovom postupku utvrđuje jedino jesu li ispunjeni minimalni uvjeti za obavljanje ugostiteljske djelatnosti, a ne valjanost ugovora o zakupu. Pored navedenog, do ukidanja rješenja od 19. srpnja 2023. nije došlo primjenom izvanrednih pravnih lijekova propisanih Zakonom o općem upravnom postupku već primjenom odredbe članka 27. stavak 1. točka 1. Zakona o ugostiteljskoj djelatnosti koja odredba se primjenjuje kada se utvrdi prestanak ispunjavanja propisanih uvjeta.

16. Pored navedenog, prvostupanjski sud pravilno je odbio zahtjev za odgodni učinak tužbe, jer iz tužbe proizlazi kako tužitelj nije dokazao vjerojatnost nastanka štete za njegovo poslovanje, poglavito stoga što ostaje na snazi rješenje o obavljanju ugostiteljske djelatnosti u ugostiteljskom objektu vrste bistro – pizzerija.

17. Sukladno svemu navedenom, pozivom na odredbu članka 135. stavak 1. ZUS- a odlučeno je kao u točki I. izreke ove presude.

18. Odluka o troškovima žalbenog postupka tužitelja temelji se na odredbi članka 147. stavak 1. ZUS-a.

U Zagrebu 12. ožujka 2026.

Predsjednik vijeća

Boris Marković