Poslovni broj: Usž-2952/2025-4
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Sanje Štefan, predsjednice vijeća, Silvija Čovića i Ljiljane Karlovčan -Đurović, članova vijeća, uz sudjelovanje sudske savjetnice Katarine Skrbinac, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice IM, OIB: [osobni identifikacijski broj], iz [adresa], zastupane po opunomoćeniku Marku Baničeviću, odvjetniku u Splitu, Vukovarska 28/I, protiv tuženika Ministarstva turizma i sporta Republike Hrvatske, OIB: 87892589782, Zagreb, Prisavlje 14, uz sudjelovanje zainteresirane osobe ŽM, OIB: [osobni identifikacijski broj], iz [adresa], koju zastupa opunomoćenica Ana Perković Žaja, odvjetnica u Splitu, Mažuranićevo šetalište 11, radi ukidanja rješenja o ispunjavanju minimalnih uvjeta za obavljanje ugostiteljske djelatnosti, odlučujući o žalbi tužiteljice koju je ona izjavila protiv presude i rješenja Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: Us I-2533/2024-9 od 15. travnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 26. veljače 2026.
p r e s u d i o j e
I. Poništava se presuda i točka I. izreke rješenja Upravnog suda u Splitu, poslovni broj: Us I-2533/2024-9 od 15. travnja 2025.
II. Poništava se rješenje tuženika Ministarstva turizma i sporta Republike Hrvatske Klasa: UP/II-335-06/24-01/81, Urbroj: 529-06-03-02-01/1-24-2 od 26. rujna 2024. u osporenom dijelu pod točkom 2. izreke.
III. Obustavlja se upravni postupak pokrenut po zahtjevu podnositeljice IM od 12. travnja 2024. za ukidanjem rješenja o ispunjavanju minimalnih uvjeta za obavljanje ugostiteljske djelatnosti.
IV. Dužan je tuženik, u roku 15 dana od dana primitka ove odluke, nadoknaditi tužiteljici troškove upravnog spora u iznosu od 3.000,00 (tritisuće) eura.
Obrazloženje
1. Osporenom odlukom u dijelu presude odbijen je tužbeni zahtjev za poništenjem točke 2. izreke rješenja tuženika Klasa: UP/II-335-06/24-01/81, Urbroj: 529-06-03-02- 01/1-24-2 od 26. rujna 2024., a u dijelu rješenja odbijaju se zahtjevi tužiteljice i zainteresirane osobe za naknadom troškova upravnog spora.
2 . Tužiteljica je protiv navedene odluke u dijelu presude i točke I. izreke rješenja podnijela žalbu zbog, u biti, svih zakonskih razloga. Tvrdi da je osporenom točkom 2. izreke rješenja tuženika odbačen njezin zahtjev za ukidanjem rješenja o ispunjavan ju minimalnih uvjeta za obavljanje ugostiteljske djelatnosti od 12. travnja 2024. i odbijen zahtjev za naknadom troškova upravnog postupka. Tvrdi i da je osporena odluka protivna stanju spisa, da je ona navedeni zahtjev povukla povodom zaključka prvostupanjskog upravnog tijela Klasa: UP/I-335-02/24-02/247, Urbroj: 2117-08/27- 24-2 od 20. lipnja 2024. Zbog toga smatra da nije bilo ikakve osnove za donošenje meritorne odluke o zahtjevu, već da je trebalo obustaviti upravni postupak po tom zahtjevu i deklaratorno utvrditi da je ona taj zahtjev povukla i od njega odustala. Smatra i da drugostupanjsko tijelo ne može izmijeniti prvostupanjsko rješenje na štetu stranke koja je izjavila žalbu, a što je ovdje slučaj. Zatražila je preinačiti osporenu prvostupanjsku odluku, tako da se usvoji tužbeni zahtjev i poništiti rješenje tuženika u osporenom dijelu pod točkom 2. izreke i nadoknadi joj troškove upravnog spora uključujući i trošak sastavljanja žalbe.
3. Tuženik je odgovorio na žalbu, predloživši ju odbiti. Istaknuo je da je zakonito odbačen zahtjev tužiteljice, jer nije u ostavljenom roku određenom zaključkom od 20. lipnja 2024. uklonila nedostatke iz podneska od 12. prosinca 2023. te dostavila dokaz o pravnom interesu za pokretanje konkretnog upravnog postupka. Tvrdi i da je tim zaključkom upozorena da će njezin zahtjev biti odbačen ako ne postupi po traženju javnopravnog tijela i ne ukloni opisani nedostatak.
4. Zainteresirana osoba nije odgovorila na žalbu, iako joj je ona uredno dostavljena.
5. Žalba je osnovana.
6. Ispitujući ju u granicama žalbenih razloga te pazeći po službenoj dužnosti na razloge ništavosti u skladu s odredbom članka 134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24., u daljnjem tekstu: ZUS) Sud ocjenjuje da presuda nije zakonita i pravilna, budući da je prvostupanjski sud pogrešno utvrdio činjenično stanje, jer je o činjeničnom stanju izveo pogrešan zaključak te budući da je sud posljedično tomu i nepravilno primijenio materijalni propis.
7. Predmet spora je ocjena zakonitosti točke 2. izreke rješenja tuženika, kojim je odbačen zahtjev podnositeljice, tužiteljice od 12. travnja 2024. za ukidanjem rješenja o ispunjavanju minimalnih uvjeta za obavljanje ugostiteljske djelatnosti u ugostiteljskom objektu naziva Bufet Žalo, na adresi [adresa], vlasnice UM na temelju odredbe članka 73. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09. i 110/21., u daljnjem tekstu: ZUP).
8. Nije sporno da je tužiteljica ĆM **.**.2024. podnijela prvostupanjskom tijelu Dubrovačko-neretvanskoj županiji, Upravnom odjelu za gospodarstvo i more zahtjev za ukidanjem rješenja o ispunjavanju minimalnih uvjeta za obavljanje djelatnosti u navedenom ugostiteljskom objektu, da ona taj zahtjev nije vlastoručno potpisala te da ju je prvostupanjsko tijelo, zaključkom Klasa: UP/I-335- 02/24-02/247, Urbroj: 2117-08/27-24-2 od 20. lipnja 2024. (kojeg je ona uredno primila 8. srpnja 2024.), pozvalo da potpiše zahtjev, da se izjasni tko je podnositelj zahtjeva i da dostavi dokaz o postojanju pravnog interesa za traženje ukidanja minimalnih uvjeta za obavljanje ugostiteljske djelatnosti.
8.1. Nije sporno ni da je tužiteljica podneskom od 11. srpnja 2024. obavijestila prvostupanjsko tijelo da, povodom zaprimljenog zaključka od 20. lipnja 2024., povlači zahtjev od 12. travnja 2024. Nije sporno ni da je potom to tijelo donijelo rješenje o obustavi postupka, kojeg je tužiteljica osporila, tražeći, u biti, dopunu toga rješenja u dijelu izreke i to tako da se izrekom utvrdi da zahtjev nikada nije niti podnesen.
9. Pokazalo se spornim je li bilo pravnog uporišta da se odbaci zahtjev za ukidanjem rješenja o ispunjavanju minimalnih uvjeta za obavljanje djelatnosti u navedenom ugostiteljskom objektu, jer ga tužiteljica nije u ostavljenom roku uredila (vlastoručno potpisala i priložila dokaz pravnog interesa) ili je trebalo, primjenom odredbe članka 46. stavka 2. ZUP-a, obustaviti upravni postupak, jer je ona, tvrdi, u roku koji joj je određen zaključkom obavijestila to tijelo da je odustala od zahtjeva.
9.1. Pokazalo se spornim i je li tuženik, odlučujući samo o žalbi tužiteljice, povrijedio načelo zabrane reformatio in peius, koje je sadržano u članku 118. ZUP-a. Tužiteljica smatra da je tuženik počinio apsolutno bitnu povredu upravnog postupka, kada je, samo po njezinoj žalbi, poništio rješenje o obustavi i odbacio zahtjev (od kojeg je ona odustala).
10. Prvostupanjski sud je ocijenio zakonitom odluku tuženika, kojom je, po žalbi podnositeljice IM, u točki 1. izreke, poništeno rješenje prvostupanjskog tijela Klasa: UP/I-335-02/24-01/247, Urbroj: 2117-08/27-24-5 od 22. srpnja 2024., kojim je obustavljen upravni postupak zbog odustanka tužiteljica od zahtjeva. Osporenom točkom 2. izreke toga rješenja odbačen je zahtjev podnositeljice IM od 12. travnja 2024. Sud je ocijenio pravilnim da podnositeljica nije postupila po navedenom zaključku i u roku 5 dana otklonila nedostatke u podnesku te dostavila dokaz pravnog interesa za pokretanje upravnog postupka.
11. Prvo, vezano za povredu odredbu članka 118. ZUP-a, valja istaknuti sljedeće.
12. Odredbom članka 118. stavka 1. ZUP-a je propisano da drugostupanjsko tijelo ne može izmijeniti prvostupanjsko rješenje na štetu stranke koja je izjavila žalbu, dok prema stavku 2. toga članka iznimno, drugostupanjsko tijelo može izmijeniti prvostupanjsko rješenje na štetu stranke koja je izjavila žalbu samo iz razloga zbog kojih bi to rješenje moglo oglasiti ništavim ili poništiti, ako nije drukčije propisano.
13. Institut zabrane reformatio in peius u svim granama prava, pa tako i u upravnom postupku, nužno je pravilo pravne sigurnosti u situaciji, kada je samo jedna stranka podnijela žalbu na odluku, i zabranjuje preinačavanje odluke u žalbenom postupku na štetu podnositelja. Pravni lijek može ići samo u korist stranke koja ga je uložila a ne na njegovu štetu, što je i smisao žalbe, jer stranka teži da prvostupanjsko ili drugostupanjsko tijelo, odluku promijeni u njenu korist, a ne na njenu štetu. To je pravilo utemeljeno i u odredbi članka 18. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00., 124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. – pročišćeni tekst i 5/14.), kojom se jamči pravo na žalbu protiv pojedinačnih pravnih akata donesenih u postupku prvog stupnja pred sudom ili drugim ovlaštenim tijelom.
14. Uzimajući u obzir izloženo, a osobito uzimajući u obzir da je tuženik, samo po žalbi podnositeljice zahtjeva, izmijenio prvostupanjsko rješenje tako što je poništio rješenje o obustavi postupka i odbacio konkretni zahtjev, sud ocjenjuje da je opisanim postupanjem došlo do izmjene osporenog prvostupanjskog rješenja na štetu stranke, odnosno do povrede načela zabrane reformatio in peius.
15. Vezano za drugo dvojbeno, Sud smatra i da nije bilo pravnog uporišta da se odbaci zahtjev za ukidanjem rješenja o ispunjavanju minimalnih uvjeta za obavljanje djelatnosti u navedenom ugostiteljskom objektu . Riječ o pretjeranom (ekscesivnom) formalizmu u suđenju odnosno zauzimanju pravnog stajalište koje je proizvod "mehaničke" primjene pozitivnog propisa bez uzimanja u obzir konteksta i bez sagledavanja pravnog problema kao jedinstvene cjeline. S aspekta zaštite ustavnih prava podnositelja, ali i s aspekta temeljnih vrijednosti tuzemnog ustavnog poretka, prema ustaljenoj ustavno-sudskoj praksi, takva je primjena pozitivnog prava na konkretne predmete neprihvatljiva. Naime, način na koji je prvostupanjski sud protumačio i primijenio zakonske odredbe može se ocijeniti arbitrarnim, s obzirom na to da za svoje tumačenje nije dao razloge rješavanja upravne stvari koji bi imali uporište u činjenicama utvrđenim tijekom postupka te logično i racionalno utemeljenje u mjerodavnom propisu.
16. Naime, ako se uzme u obzir njegov sadržaj, tužiteljica je, postupajući po zaključku prvostupanjskog tijela od 20. lipnja 2024., podneskom od 12. srpnja 2024., konkludentno uklonila nedostatke u zahtjevu koji su omogućili tom tijelu meritorno postupanje po njemu (pa i odbijanje takvog zahtjeva ako su za to postojali propisom utvrđeni razlozi). Ona je tim podneskom istovremeno izrijekom i odustala od zahtjeva kojeg je podnijela 12. travnja 2024.
17. Odredbom članka 46. stavka 2. ZUP-a je propisano da ako stranka odustane od zahtjeva, donijet će se rješenje o obustavi postupka.
18. U izloženom je zakonito postupilo prvostupanjsko tijelo, kada je rješenjem (koje je tuženik, pravomoćnom točkom 1. izreke osporenog rješenja poništio), obustavio konkretni postupak bez navođenja u izreci i deklaratornog dijela kojim bi se utvrdilo i da zahtjev nikada nije ni podnesen. Sud ocjenjuje da su u kontekstu utvrđenih ključnih činjenica ispunjene pretpostavke za obustavu upravnog postupka primjenom odredbe članka 46. stavka 2. ZUP-a.
19. Valja istaknuti i da, po pravnom shvaćanju Suda, ZUP, u članku 46. stavku 2., ne propisuje da izreka rješenja o obustavi upravnog postupka u situaciji odustanka od zahtjeva mora sadržavati i deklaratorni dio kojim bi se utvrdio zahtjev nikada nije ni podnesen.
20. Stoga je valjalo, na temelju odredbe članka 135. stavka 2. ZUS-a, poništiti odluku prvostupanjskog suda u dijelu presude i točke I. izreke, poništiti rješenje tuženika u osporenom dijelu pod točkom 2. izreke te obustaviti upravni postupak, odnosno presuditi kao u točkama I. do III. izreke.
21. Odluka o troškovima upravnog spora, sadržana u točki IV. izreke, utemeljena je na odredbama članka 144., 147. i 148. ZUS-a i Tbr. 27. Tarife o nagradama i naknadi troškova za rad odvjetnika („Narodne novine“, broj: 138/23. i 107/25.).
21.1. S obzirom da se pri odlučivanju o zahtjevu stranke na naknadu troškova vrijednost predmeta spora smatra neprocjenjivom, a cijeneći uspjeh stranaka u sporu, unutar granica zahtjeva, tužiteljici, koja je bila zastupana po odvjetniku, valjalo je priznati za sastavljanje tužbe, zastupanja na jednom ročištu (20. ožujka 2025.) i za sastavljanje žalbe po (zatraženih) 500 bodova, odnosno ukupno 1.500,00 bodova, što pomnoženo s vrijednošću boda od 2,00 eura iznosi sveukupno priznatih 3.000,00 eura, a što je obvezan platiti tuženik koji ga je uzrokovao svojim nezakonitim postupanjem.
U Zagrebu 26. veljače 2026.
Predsjednica vijeća
Sanja Štefan
