Poslovni broj: Usž-4716/2025-4

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja Mire Kovačić, predsjednice vijeća, Radmile Bolanča Vuković i dr. sc. Sanje Otočan, članica vijeća te višeg sudskog savjetnika Filipa Mihaljevića, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice FŽ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik iz Zagreba, Radnička cesta 32, protiv tuženika Grada Zagreba, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-5203/2024-7 (ranije: Us I-3778/2023) od 23. rujna 2025., na sjednici vijeća održanoj 18. veljače 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-5203/2024-7 (ranije: Us I-778/2023) od 23. rujna 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Pobijanom presudom odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/1957, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 6. lipnja 2023. (točka I. izreke) te je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora (točka II. izreke).

2. Rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/l-551-06/22-013/2059, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-2 od 31. ožujka 2023.

3. Tužiteljica u žalbi podnosi zahtjev za izuzeće sutkinja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske koje su sudjelovale u postupcima radi ocjene zakonitosti Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, i to dr. sc. Sanje Otočan, Senke Orlić - Zaninović, Gordane Marušić-Babić, Ljiljane Karlovčan-Đurović, Blanše Turić i mr. sc. Inge Vezmar Barlek.

3.1. Prvostupanjsku presudu tužiteljica pobija zbog svih žalbenih razloga, pozivajući se na članke od 126. do 136. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 36/24. ; dalje: ZUS). Navodi da je prvostupanjski sud počinio povredu pravila sudskog postupka jer je povrijedio kogentna pravila o objavi presude propisana člankom 121. ZUS-a. Na ročištu zakazanom za objavu presude 23. rujna 2025. pročitao je i u zapisnik unio izreku presude, ali nije ukratko obrazložio razloge na kojima se temelji odluka. Ističe da iz pobijanog upravnog akta i presude prvostupanjskog suda, ne proizlazi o kojem je pravnom lijeku, odnosno, o kojem je prigovoru tužiteljice odlučeno. Navedeno stoga jer je podnijela prigovor prema odredbama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, kao i prigovor na temelju članka 122. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine", 47/09. i 110/21.; dalje: ZUP). Smatra da se prvostupanjski sud paušalno poziva na odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske donesene u postupku ocjene zakonitosti općeg akta, bez da je ocijenio tužbene razloge kojima se pobija pojedinačni upravni akt koji je predmet ovosudnog postupka. Tužiteljica dalje navodi da upravni akt nije donesen u Odlukom propisanom kogentnom roku, najkasnije 19 dana nakon 27. veljače 2023. na što se sud samo paušalno očituje. Upućuje na sadržaj članka 13. ZUP-a i ističe da se pravomoćna odluka kojom je stranka stekla neko pravo odnosno kojoj su stranci naređene neke obveze može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučaju propisanim zakonom. Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije zakon i na njoj se ne može temeljiti pobijano rješenje koje se može izmijeniti samo pod uvjetima propisanim odredbama ZUP-a o izvanrednim pravnim lijekovima. Navodi da u postupku nije proveden test razmjernosti između zaštite prava tužiteljice i javnog interesa, što je tuženik bio dužan učiniti. Prigovara da pobijani upravni akt nije potpisan od ovlaštene službene osobe, odnosno vjerodostojnosti predmetne isprave. Na tu je okolnost predložila provođenje dokaza grafološkim vještačenjem, koji je prijedlog prvostupanjski sud paušalno i neobrazloženo odbio. Osporava zaključak suda da je tek paušalno prigovarala vjerodostojnosti potpisa, odnosno da je isto bilo usmjereno samo na odugovlačenje postupka zbog čega smatra da joj je u upravnom sporu onemogućeno osporavanje vjerodostojnosti i istinitosti javne isprave.

3.2. Predlaže žalbu usvojiti te predmet vratiti na ponovno odlučivanje prvostupanjskom sudu. Potražuje trošak žalbenog postupka.

4. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

5. Žalba nije osnovana.

6. U odnosu na zahtjeve tužiteljice za izuzeće u žalbi poimenice navedenih sutkinja, rješenjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Ureda predsjednice Suda, poslovni broj: 29 Su-622/2025-41 od 26. siječnja 2026. (u odnosu na sutkinje dr. sc. Sanju Otočan, Senku Orlić-Zaninović, Gordanu Marušić-Babić, Ljiljanu Karlovčan-Đurović i Blanšu Turić) i rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske, Ureda predsjednika, poslovni broj: Su IV-50/2026-2 od 28. siječnja 2026. (u odnosu na predsjednicu ovog Suda mr. sc. Ingu Vezmar Barlek) zahtjevi za izuzeće su odbijeni.

7. Ispitujući presudu upravnog suda sukladno članku 134. stavku 1. ZUS-a, ovaj Sud nalazi da se ista ne može ocijeniti nezakonitom.

8. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 31. ožujka 2023. djelomično izmijenjen zaključak Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/18-013/70, URBROJ: 251-21-21-1/003-18-2 od 19. lipnja 2018., na način da se ranije određena novčana pomoć usklađuje s Odlukom o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 25/22.; dalje: Odluka/22) u pogledu iznosa i trajanja novčane pomoći.

9. Uvidom u spis predmeta ovaj je Sud utvrdio da je pobijanom presudom rješenje tuženika ocijenjeno zakonitim, uz valjano obrazloženje. Stoga neosnovno tužiteljica smatra da iz obrazloženja presude nije vidljivo o kojem se prigovoru točno radi, odnosno o kojem prigovoru je odlučeno. Uvidom u spis tuženika utvrđeno je da je tužiteljica izjavila prigovor protiv rješenja prvostupanjskog upravnog tijela, KLASA: UP/l-551-06/22-013/2059, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-2 od 31. ožujka 2023. pozivajući se na članke 105. i 122. ZUP-a te Odluku o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 25/22. ; dalje: Odluka/22) te je jasno da tužiteljica osporava prvostupanjsko rješenje od 31. ožujka 2023., odnosno da se radi o prigovoru propisanom Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 10/18., 20/21. i 25/22.; dalje: Odluka).

10. Odluka/22, temeljem koje je doneseno prvostupanjsko upravno rješenje i rješenje tuženika, bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka poslovni broj: U-III-1744/2023 od 14. studenoga 2023.).

11. U vezi prigovora tužiteljice da pobijani akt nije donesen u Odlukom propisanom roku, ističe se da je rok, propisan člankom 6. Odluke/22 procesni, instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke za potrebe usklađenja s odredbama Odluke/22.

12. Prigovor tužiteljice da se pravomoćni akti kojima je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje, nije osnovan. Naime, člankom 130. ZUP-a je propisano da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Bilo bi protivno logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni „zakonodavac" nema isto pravo u području svog samoupravnog djelokruga koji je zajamčen Ustavom.

13. U usporedivoj situaciji, u pravomoćnim presudama ovog Suda poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023., ocijenjena je zakonitom intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt "izjednačen" sa zakonom.

14. U situaciji u kojoj je neko pravo, u ovom slučaju ne pravo nego novčana pomoć, priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao što je to u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga na temelju članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena je i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

15. Neosnovani su prigovori tužiteljice da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22 koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III- 1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.) istaknuto je da je Sud već u ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/22. Imao je pri tom na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditeljima odgojiteljima (koju je, bez zakonske obveze, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba, te nije našao da bi Odlukom/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti pa s obzirom da se u Odluci/22 razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je u tom dijelu primjenjiv stav Suda iz ranije presude (odlomak 35.). U konačnici je ocjenjeno da je donošenjem Odluke/22 postupano u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj navedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (odlomci 51. do 56.).

16. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze (grafološko vještačenje) ističe se da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje treba utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza, koje je tužiteljica predložila, nepotrebnim i usmjerenim na odugovlačenje upravnog spora. Naime, sukladno članku 8. stavka 1. ZUS-a, sud upravni spor treba provesti brzo i bez odugovlačenja, uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troškova, onemogućiti zlouporabu prava stranaka i drugih sudionika u sporu te odluku donijeti u razumnom roku, u skladu s kojim načelom je prvostupanjski sud i postupio.

17. Također, neosnovano tužiteljica smatra da su povrijeđene odredbe ZUS -a vezano za poziv za ročište. Navedeno stoga jer iz spisa predmeta proizlazi da je ročište za raspravu održano 26. kolovoza 2025. na kojem je određeno da će se presuda objaviti 23. rujna 2025., što je u skladu s člankom 121. stavkom 1. ZUS-a. U odnosu na prigovor da sud na ročištu za objavu presude nije kratko obrazložio razloge presude, valja reći da iz zapisnika s ročišta za objavu presude proizlazi suprotno, da su razlozi presude ukratko izneseni, a opunomoćenik tužiteljice nije imao primjedbe na predmetni zapisnik.

18. Člankom 10. stavkom 2. ZUS-a propisano je da je pravomoćna presuda suda kojom se odlučuje o zakonitosti općeg akta obvezna za sve, a Odluku/22 kojom je Grad Zagreb na drugačiji način riješio uvjete i način dodjele novčane pomoći za roditelje odgojitelja ocijenili su zakonitom i ustavnopravno prihvatljivom ovaj Sud i Ustavni sud Republike Hrvatske. Slijedom navedenog, Grad Zagreb ima pravo pojedinačnim aktima odrediti trajanje novčane pomoći i njenu visinu u skladu s pravilima uspostavljenima novom Odlukom/22.

19. Kraj takvog stanja stvari, a s obzirom da tužiteljica u žalbi ne iznosi pravno relevantne prigovore koji bi utjecali na drukčije rješenje ove upravne stvari, ovaj Sud nije našao osnove za usvajanje žalbe.

20. S obzirom da tužiteljica nije uspjela u ovom upravnom sporu, to je, temeljem članka 147. stavka 1. ZUS-a, valjalo odbiti zahtjev za naknadu troška sastava žalbe.

21. Slijedom svega navedenog, pozivom na odredbe članka 135. stavka 1. i članka 148. stavka 4. ZUS-a, odlučeno je kao u izreci.

U Zagrebu 18. veljače 2026.

Predsjednica vijeća

Mira Kovačić