Poslovni broj: Usž-218/2026-2
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja Mire Kovačić, predsjednice vijeća, Radmile Bolanča Vuković i dr. sc. Sanje Otočan, članica vijeća te višeg sudskog savjetnika Filipa Mihaljevića, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice ĆO iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik iz Zagreba, Kordunska 1, OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgajatelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I- 3282/2023-10 od 5. rujna 2025., na sjednici vijeća održanoj 18. veljače 2026.
p r e s u d i o j e
I. Odbija se žalba i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3282/2023-10 od 5. rujna 2025.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova sastava žalbe.
Obrazloženje
1. Pobijanom presudom odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/2083, URBROJ: 251-02-01/001-23-4 od 14. lipnja 2023. i rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/3157, URBROJ: 251- 09-22-1/002-23-2 od 29. ožujka 2023. (točka I. izreke) i zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora (točka II. izreke).
2. Tužiteljica je protiv prvostupanjske presude podnijela žalbu zbog svih razloga propisanih Zakonom o upravnim sporovima („Narodne novine“, 36/24.; dalje: ZUS). U razlozima žalbe, u bitnom, prigovora da je u postupku došlo do bitne povrede odredbi upravnog spora te povrede prava na pravično suđenje, pristupa sudu i povrede prava vlasništva. Takvim postupanjem su njezina pojedinačna prava i interesi i pojedinačne okolnosti pojedene obitelji i djeteta zanemareni u cijelosti. Pri tome se poziva na dopis Pravobraniteljice za djecu Predsjedniku Hrvatskog sabora od 31. ožujka 2023. Time što joj je sud uskratio pravo da bude saslušana, uskratio joj je pravo na pristup sudu zajamčeno Općom deklaracijom o ljudskim pravima i Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Naglašava da je korisnica mjere kao roditelj pa se očito radi o interesu djeteta, čije potrebe se ne mogu utvrđivati materijalnim dokazima, već saslušanjem roditelja. Smatra da tuženik nije ovlašteno drugostupanjsko tijelo za odlučivanje o žalbi protiv prvostupanjskog rješenja te da isti prema članku 23. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, 47/09., 110/21.; dalje: ZUP) i članku 4. Pravilnika o unutarnjem redu Stručne službe Gradske uprave („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 34/22. od 30. studenoga 2022.) nije ovlašten rješavati, odnosno nema ovlast voditi upravni postupak. Ukazuje da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis donositelja akta. Nepravilnim smatra zaključak prvostupanjskog suda da je rok propisan člankom 6. Odluke/22 procesni instruktivni rok. Navedeno stoga jer se tu radi o prekluzivnom roku. Mišljenja je da nije dopušteno primijeniti Odluku/22 izravno na prava i obveze uređene pravomoćnim upravnim aktom, bez vremenskog ograničenja. Smatra da prvostupanjsko rješenje treba oglasiti ništavim sukladno članku 128. stavku 1. točki 5. ZUP-a jer ne postoji ni zahtjev stranke, ni zakon koji ovlašćuje postupiti. Poziva se na brojne odluke Europskog suda za ljudska prava i Ustavnog suda Republike Hrvatske koje smatra primjenjivima u konkretnoj upravnoj stvari. Osporava odluku suda o prigovoru nenadležnosti osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje. Tvrdi da Sistematizacija na koju se sud poziva, a primjenu koje je ona također osporila, sadrži propisivanje ovlasti ovisno o rangu i kategoriji odnosno podkategoriji službenika, a sud ničime nije utvrdio koji je rang imala konkretna službena osoba i samim time je li ista bila ovlaštena donijeti rješenje. Poziva se na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj U-III-5442/2023, te smatra da u predmetnom slučaju nisu bili ispunjeni uvjeti za neposredno rješavanje sukladno članku 49. ZUP-a obzirom da se radi o potrebi stranke da se očituje o svojim pravima i obvezama s obzirom da je već ranije bilo riješeno pravomoćnim upravnim aktom. Povrijeđeno joj je pravo na pravično suđenje jer joj sud nije onemogućio da se upozna s dokazima koje je izveo, konkretno s upravnim spisom tuženika. Tužiteljica je još u tužbi predložila da se izvede dokaz priklopom spisa tuženika, a koji spis sud nije nikada po tom dokaznom prijedlogu tuženiku naložio dostaviti, niti je o dostavi istoga spisa u sudski spis obavijestio tužiteljicu ili je pak pozvao izvršiti uvid. Slijedom navedenoga sud je počinio bitnu povredu članka 114. stavka 3. ZUS-a jer je presudu donio temeljem dokaza za koje nije prethodno u sporu dao mogućnost izjašnjavanja. U predmetu je došlo i do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa, u prilog čemu se poziva na odluku Europskog suda za ljudska prava (Winterwerp protiv Nizozemske). Zabrana retroaktivnosti narušena je jer je prvostupanjskim i drugostupanjskim rješenjem, uzimajući u obzir trenutak njihove izvršnosti, rješavano ex tunc, a ne pro futuro, jer se zadiralo u upravni akt za period koji je protekao prije nastupa izvršnosti. Tuženik nije zanemario samo rok iz članka 6. Odluke/22, već da je zanemario da se drugostupanjsko rješenje donosi nakon što je protekao rok koji se uređuje sada modificiranim rješenjem. Tužiteljica naglašava da je prava stekla rješenjem donesenim na temelju Odluke/16, koja Odlukom/22 nije izmijenjena. Odlukom/22 nije se zadiralo u prava ostvarena po Odluci/16. Stoga joj je nejasno kako može biti od utjecaja Odluka/22 i njezin članak 6. na rješenje koje je doneseno na temelju drugog propisa, o čemu se prvostupanjski sud nije očitovao. Posljedično prethodno iznijetom, smatra nezakonitom i točku II. izreke presude. Sud je umjesto da usvoji tužbeni zahtjev i dosudi zatražene troškove, istog odbio, kao i zahtjev za naknadu troškova spora. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti prvostupanjsku presudu u cijelosti i vratiti predmet prvostupanjskom sudu na ponovno odlučivanje, podredno predlaže presudom riješiti stvar na način da se u cijelosti usvoji tužbeni zahtjev. Potražuje trošak sastava žalbe po ovlaštenom opunomoćeniku odvjetniku.
3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije dostavio odgovor na žalbu.
4. Žalba nije osnovana.
5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga sukladno članku 134. stavku 1. ZUS-a, Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.
6. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da su rješenjem tijela prvog stupnja od 29. ožujka 2023. zamijenjene točke II. i III. izreke rješenja Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: UP/I-551-06/18-013/161, URBROJ: 251-21-01-18-2 od 21. veljače 2018., na temelju članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 25/22., dalje: Odluka/22) na način kako je to propisano člancima 3. i 4. navedene Odluke/22 kojom su izmijenjeni članci 5. i 7. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 10/18. i 20/21.) sve detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja i prvostupanjskoj presudi (odlomak 1). Osporenim rješenjem tuženika prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.
7. Naprijed navedena Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupanja i tuženika, bila je predmetnom ocjene zakonitosti te su presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023., odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, koju presudu je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka i rješenje poslovni broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.).
8. Tužiteljica smatra da je ovdje sporna stvarna nadležnost tuženika budući da je i u presudi, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022., ovaj Sud utvrdio da se radi o upravnim aktima pa da izvršno tijelo, tuženik, ne nadzire zakonitost uprave.
9. Člankom 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba", 10/18., 20/21., 25/22.) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju te Odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od osam dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnoga tijela. Gradonačelnikova odluka o prigovoru je konačna.
10. Članak 10. navedene Odluke bio je predmet ocjene zakonitosti u objektivnom upravnom sporu. Presudom ovog Suda, poslovni broj: Usoz-254/2023-7 od 19. prosinca 2023., zahtjev i prijedlog za ocjenu zakonitosti naprijed navedenog članka 10. Odluke su odbijeni.
11. U toj presudi Sud je ocijenio da, s obzirom na odredbe ZUS-a, proizlazi da time što je člankom 10. Odluke/18 propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije te da pravni lijek iz te odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom Republike Hrvatske te da je nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće izjaviti žalbu ovom Sudu. Time se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Stoga da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani (odlomci 17. i 20. presude).
11.1. Izražavajući naprijed navedeno shvaćanje Sud je imao u vidu stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske iz odluke U-I-2911/2017 od 5. veljače 2019.
(odlomci 18. i 19. presude).
12. Također, neosnovano tužiteljica smatra da drugostupanjsko rješenje ne sadrži potpis budući da je u konkretnom slučaju kao osoba koja je donijela rješenje naznačen Gradonačelnik Grada Zagreba koji je isto i potpisao.
13. Suprotno navodu tužiteljice da je sporna nadležnost osobe koja je donijela prvostupanjsko rješenje, pravilno je prvostupanjski sud otklonio navedeni prigovor. Pravilnom primjenom članka 23. ZUP-a rješenje je donijela službena osoba u opisu poslova koje je vođenje tog postupka ili rješavanje u upravnim stvarima sukladno propisima o ustrojstvu javnopravnih tijela. Naime, Sud je uvidom u Pravilnik o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom („Službeni glasnik Grada Zagreba", 13/22. i 31/22.) utvrdio da je člankom 5. podtočkom 2.2.1. propisano da se u Odsjeku za pronatalitetnu politiku, obavljaju, između ostalog, poslovi rješavanja u upravnim stvarima vezano uz ostvarenje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Prema točki 74. Sistematizacije radnih mjesta u uredu, koja je prilog navedenom Pravilniku, u opis poslova stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike spadaju i poslovi rješavanja u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci u novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Zbog navedenog, osnovano je zaključio prvostupanjski sud da je odluku u prvom stupnju donijelo nadležno tijelo i potpisala osoba koja je to rješenje i donijela čime je postupljeno sukladno članku 23. ZUP-a.
14. Nadalje, rok propisan člankom 6. Odluke/22 je procesni, instruktivni, rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022., obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je navedeno ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023. Za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj. Odluke na koje se poziva tužiteljica u žalbi nisu usporedive ni primjenjive u konkretnom slučaju.
15. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze ističe se da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje je trebalo utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužiteljica predložila nepotrebnim budući da se sve relevantne činjenice o kojima ovisi odluka o zakonitosti rješenja tuženika, na nedvojben način mogu utvrditi temeljem dokumentacije u spisu predmeta. Slijedom navedenog, i po ocjeni ovog Suda izvođenje predloženih dokaza ne bi dovelo do drugačijeg rješenja ove upravne stvari, imajući u vidu podatke spisa predmeta.
16. Neprovođenje dokaza predloženih po tužiteljici, samo po sebi nema za posljedicu povredu načela pravičnog suđenja (načelo jednakosti oružja) na koje se tužiteljica poziva u žalbi. Zahtjevi načela pravičnog postupka ne postavljaju pravila o tome koje bi dokazne prijedloge sud trebao u konkretnom slučaju prihvatiti ili na koji način bi trebao ocjenjivati dokaze, slijedom čega je odluka o tome koje će od predloženih dokaza izvesti isključivo na sudu i ne ovisi o volji stranaka. Pritom se napominje da ni ustavne ni konvencijske odredbe ne jamče stranci u postupku pravo da se sasluša određena stranka, izvede određeni dokaz. Jednakost stranaka je u mogućnosti korištenja procesnih sredstava i pretpostavlja razumnu mogućnost stranaka da izlože činjenice, podupru ih dokazima na način da ni jednu od stranaka ne stavljaju u bitno lošiji položaj u odnosu na suprotnu stranku, čemu je ovdje udovoljeno. Kako je tužiteljica i tijekom upravnog postupka kao i upravnog spora, imala mogućnost, koju je iskoristila, izjasniti se o činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje stvari, to joj nije onemogućeno sudjelovanje u upravnom postupku niti upravnom sporu. Naime, imajući na umu dokaznu dokumentaciju spisa predmeta iz koje nedvojbeno proizlazi osnovanost tvrdnji tuženika, koje tužiteljica žalbenim prigovorima nije osporila, to je prvostupanjski sud zakonito odbio dokazne prijedloge tužiteljice.
16.1. Suprotno žalbenim navodima tužiteljice, Sud ne nalazi povredu ZUS-a u tome što prvostupanjski sud tužiteljicu nije "upoznao sa spisom tuženika". Naime, osim što je uvid u spis tuženika punomoćnik tužiteljice mogao osobno izvršiti kako za vrijeme upravnog spora tako i za vrijeme upravnog postupka, sukladno članku 6. ZUS-a, tužiteljici je na raspravi održanoj 21. listopada 2024. pred prvostupanjskim sudom osim mogućnosti uvida u spis, pružena mogućnost izjašnjavanja o svim činjeničnim i pravnim pitanjima važnim za rješavanje konkretne upravne stvari.
17. U odnosu na prigovor tužiteljice da je u konkretnom predmetu došlo do povrede načela zabrane retroaktivne primjene propisa, upućuje se na obrazloženje presude ovog Suda, poslovni broj: Usoz-8/2022 od 5. srpnja 2022., u kojoj se Sud detaljno očitovao i navedeni prigovor otklonio (odlomci 104. do 124.).
18. Tužiteljica smatra da se naprijed navedena Odluka na nju nije mogla primijeniti jer je tom Odlukom izmijenjena Odluka iz 2018. godine, a ne Odluka iz 2016. godine. Naime, Odluka iz 2016. godine, temeljem koje je tužiteljici priznata novčana pomoć, prestala je važiti donošenjem Odluke iz 2018. Međutim, adresati Odluke iz 2016. nastavili su primati novčanu pomoć i nakon njezinog prestanka važenja. Stoga se i na njih primjenjuje opći akt kojim je modificirana novčana pomoć za roditelja odgojitelja, uključujući i korisnike te pomoći koji su ju ostvarili temeljem Odluke iz 2016. Naime, ovaj Sud je već u presudi, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022., naveo da je člankom 11. Odluke/18 propisano da će se roditeljima odgojiteljima koji su novčanu pomoć ostvarili do stupanja na snagu Odluke/18, uskladiti mjesečni novčani iznosi s iznosima iz Odluke/18. Izrazio je shvaćanje da adresati Odluke/16 i Odluke/18 nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja. U okolnostima legitimne promjene uređenja položaja roditelja odgojitelja, nema pravnog uporišta očekivati apsolutnu zaštitu postojećeg statusa (odlomci 89. i 146.).
19. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na članak 135. stavak 1. ZUS-a, odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na članku 147. stavku 1. istog Zakona.
U Zagrebu 18. veljače 2026.
Predsjednica vijeća
Mira Kovačić
