REPUBLIKA HRVATSKA
UPRAVNI SUD U ZAGREBU
Zagreb, Avenija Dubrovnik 6
Poslovni broj: Us I-5249/2024-6
(ranije poslovni broj: Us I-4042/2023)
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Upravni sud u Zagrebu, po sutkinji Lidiji Prica, uz sudjelovanje Gordane Katarine Ronyi, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice BĐ iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Martin Sherri, odvjetnik u Zagrebu, Kordunska 1, OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, kojega zastupa opunomoćenica ŠĐ, službena osoba, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, 13. veljače 2026.,
p r e s u d i o j e
I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Grada Zagreba, Gradonačelnika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/304, URBROJ: 251-02-01/001-23-5 od 10. srpnja 2023.
II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.
Obrazloženje
1. Osporenim rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/304, URBROJ: 251-02-01/001-23-5 od 10. srpnja 2023. odbačen je kao nepravodoban prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/l-551-06/22- 013/186, URBROJ: 251-09-22-1/003-23-6 od 8. svibnja 2023., kojim se djelomično zamjenjuje ranije rješenje Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: UP/I-551-06/16-013/1029, URBROJ: 251-10-01-16-3 od 27. listopada 2016., na način da se ranije određena novčana pomoć usklađuje s Odlukom o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 25/22, dalje Odluka/22) u pogledu iznosa i trajanja novčane pomoći.
2. Tužiteljica u tužbi u bitnom navodi da je prigovor podnesen pravodobno, jer je mjerodavan opći rok od 15 dana iz članka 109. Zakona o općem upravnom postupku, a ne rok od 8 dana propisan gradskom Odlukom. Nadalje navodi da je prvostupanjskim rješenjem nezakonito zadirano u pravomoćno stečena prava protivno članku 131. stavku 2. Zakona o općem upravnom postupku te da je isto potpisala neovlaštena osoba, zbog čega je drugostupanjsko tijelo bilo dužno postupati ex offo, neovisno o pitanju pravodobnosti prigovora. Predlaže poništenje osporavanog rješenja i dosudu troškova upravnog spora.
3. Tuženik u odgovoru na tužbu u bitnom navodi da je pobijano drugostupanjsko rješenje zakonito, jer je prigovor tužiteljice pravilno odbačen kao nepravodoban, budući da je podnesen nakon isteka roka od 8 dana propisanog člankom 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, koji predstavlja poseban pravni režim u odnosu na opći rok žalbe iz članka 109. Zakona o općem upravnom postupku. Smatra da pravo na pravni lijek nije uskraćeno, već tužiteljica nije postupila u propisanom roku. Navodi da su prigovori tužiteljice usmjereni na prvostupanjsko rješenje irelevantni, jer ono nije predmet ovog upravnog spora, te da je prvostupanjsko rješenje zakonito doneseno radi usklađivanja iznosa i razloga prestanka novčane pomoći, sukladno Odluci 25/22, čiju je zakonitost potvrdio Visoki upravni sud Republike Hrvatske (presude B8/22 i B143/22). Tuženik dodatno ističe da tužiteljica nema legitimno očekivanje trajnosti predmetne novčane pomoći, da nije dokazala da je prigovor podnijela unutar roka od 8 dana te da je prvostupanjsko rješenje potpisala ovlaštena službena osoba u skladu s člankom 23. ZUP-a i Pravilnikom o unutarnjem redu. Tuženik predlaže odbiti tužbeni zahtjev i zahtjev za naknadu troškova upravnog spora, kao neosnovane.
4. Tužbeni zahtjev nije osnovan.
5. Tijekom postupka sud je izvršio uvid u sudski spis i spis tuženika dostavljen uz odgovor na tužbu te je održao raspravu.
6. Tužiteljica u podnesku od 10. listopada 2023. tvrdi da rok određen u čl. 6. Odluke/22 čini taj propis vremenskim propisom te je zadnji dan važenja 31. prosinca 2022., jer je isti unaprijed u samom propisu utvrđen kao posljednji dan primjene, a primjena propisa nakon posljednjeg dana važenja predstavlja kršenje apsolutne zabrane retroaktivnosti. Smatra kako, unatoč privremenoj mjeri VUSRH, tuženik nije imao temelj donositi sporne pojedinačne upravne akte po proteku 31. prosinca 2022. , a tim više nije imao ovlast postupati ex offo zbog strogih pravila iz Zakona o općem upravnom postupku o pokretanju upravnog postupka. Ističe kako sudovi sude na temelju Ustava i zakona Republike Hrvatske, a koji su propisi hijerarhijski iznad podzakonskih akata, pa tako i odluka Gradske skupštine tuženika, slijedom čega je sud u obvezi potpuno zanemariti sve podzakonske akte koji su u proturječju s višim propisima i izravno primijeniti viši propis. Dodatno tvrdi da gradonačelnik nije nadležan odlučivati o pravnom lijeku protiv akta gradskog upravnog tijela. Navodi da je izostao prethodni postupak i sudjelovanje stranke pri izmjeni pravomoćno utvrđenih prava, što smatra protivnim ZUP-u, uz povredu prava na pravičan postupak i načela razmjernosti. Dodaje kako tuženik ne zna primjerice, je li stranka dobila u međuvremenu još djece, pa logično ne može niti utvrđivati na koje se maloljetno dijete veže pravo koje se izrekom prvostupanjskog spornog rješenja dodjeljuje upravo za točno poimenično određeno mlt. dijete. Tužiteljici ostaje nejasno kako je tuženik utvrdio da je naznačeno dijete u prvostupanjskom rješenju još uvijek najmlađe u obitelji, niti zašto de lege ferenda pravo na novčanu pomoć nije vezano za dijete koje je kasnije rođeno. Tvrdi da pobijano rješenje ne sadrži vlastoručni potpis ni kvalificirani elektronički potpis, da se iz „rukopisa/parafa” ne može utvrditi identitet potpisnika te da se izvornik u spisu razlikuje od primjerka dostavljenog tužiteljici, pa predlaže da sud naloži dostavu javnobilježničkih isprava o deponiranom potpisu gradonačelnika. Smatra da je pobijano drugostupanjsko rješenje nezakonito zbog nenadležnosti i/ili nedostatka valjanog potpisa.
7. Sud je raspravu 15. siječnja 2026. proveo u odsutnosti uredno pozvane tužiteljice na temelju članka 91. stavka 3. u vezi članka 89. stavka 4. Zakona o upravnim sporovima (Narodne novine broj 36/24, dalje ZUS). Naime, opunomoćenik tužiteljice je neposredno prije početka rasprave dostavio podnesak u kojem navodi da nije u mogućnosti pristupiti na ročište, da ostaje kod svega iznesenoga te predlaže usvojiti tužbeni zahtjev. S obzirom da opunomoćenik nije naveo razlog spriječenosti ni dokazao opravdanost istoga, a niti je predložio odgodu ročišta, sud je raspravu proveo u njegovoj odsutnosti.
8. Tužiteljica u podnesku od 15. siječnja 2026. navodi da je presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022. presuđeno da se radi o upravnim aktima, slijedom čega smatra nedvojbenim da je pravni lijek ili barem rok za ulaganje istoga onaj za ulaganje žalbe i da traje 15 dana. Ukoliko ne uslijed primjene pravila o rješavanju antinomija između roka propisanog u članku 10. Odluke i članku 109. ZUP-a, tada uslijed primjene načela razmjernosti i članka 6. stavak 3. ZUP-a po kojemu je u upravnom postupku strankama nužno po zakonu omogućiti što lakše zaštiti i ostvariti svoja prava, pa samim time i u smislu prava na djelotvorni pravni lijek je jedino razumno da se tužiteljici omogući uložiti pravni lijek u što duljem trajanju odnosno u roku od najmanje 15 dana, neovisno o roku propisanom u članku 10. Odluke. Ne jer je članak 10. Odluke nezakonit odnosno zakonit, nego jer osim istoga i uz istu odredbu, postoji i odredba članka 164. Statu ta Grada Zagreba koji stranci omogućava da lakše zaštiti i ostvari svoja prava.
9. Odredbom članka 10. Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 10/18, 20/21 i 25/22, dalje Odluka) propisano je da se prigovor na pojedinačne akte nadležnog gradskog upravnog tijela donesene na temelju ove odluke podnosi gradonačelniku Grada Zagreba u roku od 8 dana od dostave pojedinačnog akta, preko nadležnoga gradskoga upravnog tijela.
10. Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je tužiteljica prvostupanjsko rješenje zaprimila 5. lipnja 2023. Prigovor na predmetno rješenje predala je poštanskom uredu 16. lipnja 2023., dok je rok za podnošenje pogovora istekao 13. lipnja 2023 . Stoga je prigovor podnesen izvan roka određenog člankom 10. Odluke.
11. Ovaj sud je, u predmetu poslovni broj: Us I-1407/23, podnio Visokom upravnom sudu zahtjev za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke te članaka 3., 4. i 6. Odluke/22, slijedom čega je predmetni spor prekinut rješenjem od 10. listopada 2023. dok Visoki upravni sud ne odluči o zakonitosti općeg akta koji se u konkretnom slučaju primjenjuje.
11.1. Visoki upravni sud je presudom i rješenjem poslovni broj: Usoz-254/2023-7, surj. Usoz-328/2023-2 od 19. prosinca 2023., odbio zahtjev za ocjenu zakonitosti članka 10. Odluke i obustavio postupak ocjene zakonitosti članaka 3., 4. i 6. Odluke/22. U obrazloženju navodi kako je vezano za prigovore podnositelja zahtjeva o nezakonitosti članka 10. Odluke, Visoki upravni sud iznio svoj stav da pravni lijek iz ove odredbe ne onemogućuje sudsku zaštitu, jer se nakon odluke o prigovoru može pokrenuti sudski spor pred sudom pune jurisdikcije, u kojem sporu je sud ovlašten preispitati sva činjenična i pravna pitanja, a stranka u sporu ima sva prava zajamčena Ustavom RH. Osim toga, nakon odluke prvostupanjskog upravnog suda, pod zakonom propisanim uvjetima, moguće je izjaviti žalbu Visokom upravnom sudu, čime se osigurava dvostupanjska sudska zaštita. Time što je člankom 10. Odluke propisan prigovor kao pravni lijek protiv pojedinačnog upravnog akta, o kojem odlučuje gradonačelnik, nije onemogućeno pravo stranke na kontrolu zakonitosti pojedinačnog upravnog akta od strane suda pune jurisdikcije. Stoga Visoki upravni sud nalazi da je u konkretnom slučaju, zakonom propisanom mogućnosti pokretanja upravnog spora protiv pojedinačnog upravnog akta, osigurana sudska kontrola takvih pojedinačnih upravnih akata, zbog čega zahtjev i prijedlog nisu osnovani.
12. Prema članku 10. stavku 2. ZUS-a pravomoćna presuda suda kojom se odlučuje o zakonitosti općeg akta obvezna je za sve.
13. Slijedom navedenoga, ne mogu se uvažiti prigovori tužiteljice da gradonačelnik nije nadležan odlučivati o pravnom lijeku protiv akta gradskog upravnog tijela ni da je mjerodavan opći rok od 15 dana iz članka 109. Zakona o općem upravnom postupku, a ne rok od 8 dana propisan gradskom Odlukom, kao niti da je ovaj sud u obvezi potpuno zanemariti sve podzakonske akte koji su u proturječju s višim propisima i izravno primijeniti viši propis, jer je odlukom suda nadležnog za ocjenu zakonitosti općih akata utvrđeno da podzakonski akt u pitanju nije u proturječju s višim propisima, a koja sudska odluka djeluje erga omnes.
14. Neovisno o tome, čak i kada bi se osporila zakonitost ili ustavnost navedene normativne osnove za odbačaj prigovora, to ne bi imalo za posljedicu poništenje prvostupanjskog rješenja. U takvoj procesnoj situaciji upravni sud bi, sukladno članku 117. stavku 1. ZUS-a, mogao poništiti isključivo drugostupanjsko rješenje te sam riješiti stvar, odnosno odbiti prigovor, pri čemu bi prvostupanjsko rješenje ostalo na snazi , budući da je prema ocjeni suda u prvostupanjskom upravnom postupku donesena sadržajno zakonita odluka. Slijedom navedenoga, eventualni nedostaci u pogledu pravne osnove za odbačaj prigovora ne bi imali utjecaja na meritum upravne stvari. Stoga nije od utjecaja ni pozivanje tužiteljice na čl. 164. Statuta Grada Zagreba.
15. Nije sporno da je pravomoćnim upravnim aktom KLASA: UP/I-551-06/16- 013/1029, URBROJ: 251-10-01-16-3 od 27. listopada 2016., tužiteljici priznato pravo na novčanu pomoć u trajanju i iznosima propisanim Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 16/16 i 19/16). Isto tako nije sporno ni da je Odlukom/22 propisano da će o iznosima novčane pomoći i razlozima prestanka novčane pomoći sukladno ovoj odluci nadležno gradsko upravno tijelo po službenoj dužnosti donijeti pojedinačne akte, radi usklađenja s odredbama ove odluke, do 31. prosinca 2022. (čl. 6.). Predmetno prvostupanjsko rješenje od 8. svibnja 2023. doneseno je temeljem citirane odredbe. Nadalje nije sporno da su tim rješenjem iznosi novčane pomoći i razlozi prestanka u budućnosti izmijenjeni sukladno odredbama čl. 3. i 4. Odluke/22.
16. Visoki upravni sud Republike Hrvatske se u presudi poslovni broj: Usoz-143/22- 91 od 27. veljače 2023., pozvao na svoj raniji pravni stav iz pravomoćne presude poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022., u kojoj je jasno naveo da novčana pomoć za roditelje odgojitelje nije pravo u njegovom klasičnom smislu, već financijska pomoć, koju je javna vlast ovlaštena dodijeliti, ali i oduzeti. Iz ovog razloga zaključeno je da se takva pomoć ne temelji na obvezi javne vlasti, nego na solidarnosti, zbog čega adresati Odluke nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost pravnog uređenja statusa roditelja odgojitelja. Posljedično nepostojanju legitimnog očekivanja, ne postoji ni zabranjena retroaktivnost. Konačno Visoki upravni sud je u svojoj odluci naveo i kako nije našao da bi skraćivanje trajanja novčane pomoći bilo u nesug lasju s načelom razmjernosti.
17. Ustavni sud Republike Hrvatske u svojoj odluci broj: U-III-1744/2023 od 14. studenoga 2023., kojom su odbijene ustavne tužbe podnesene u povodu presude Visokog upravnog suda broj: Usoz-143/22-91 od 27. veljače 2023., ukazuje da su status roditelja odgojitelja i novčana pomoć za roditelja odgojitelja, ustanovljeni Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba, broj 16/16 i 19/16, dalje Odluka/16) i Odlukom o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 10/18, 20/21, 29/21, 14/22 - rješenje Visokog upravnog suda RH, dalje Odluka/18), rezultat političke volje predstavničkog tijela Grada Zagreba da određenoj kategoriji osoba pruži financijsku pomoć, pri čemu prava koja su uređena tim odlukama nisu zakonom zajamčena prava i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave nije dužna urediti pitanja koja su uređena tim odlukama. Polazeći od članka 130. Ustava i naprijed navedenog obrazloženja Visokog upravnog suda u odnosu na ovlast za donošenje Odluke o izmjenama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 29/21), za Ustavni sud je također nedvojbena ovlast predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave, u konkretnom slučaju Gradske skupštine, da u skladu sa svojom (izmijenjenom) pronatalitetnom politikom donese Odluku/22 kojom se, između ostaloga, skraćuje trajanje mjere roditelj odgojitelj, a posljedično i trajanje prava na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja s petnaest na sedam godina živo ta djeteta. U vezi s tim Ustavni sud je ponovio da u demokratskom društvu, pod uvjetom da normativna intervencija kojom se preoblikuje neki društveni odnos ima legitimni cilj, adresati pravnih normi koje se mijenjanju ili ukidaju, nemaju legitimno pravo očekivati trajnu nepromjenjivost određenog pravnog uređenja, pri čemu je zaključeno da je miješanje u imovinska prava roditelja odgojitelja poduzeto na temelju članka 41. točke 2. Statuta Grada Zagreba, koji je jasan, precizan i predvidljiv te da je, dakle, miješanje provedeno "pod uvjetima predviđenim zakonom". Slijedeći navedeno, Ustavni sud je u tom smislu zaključio da Odluka/22 ima legitiman cilj te da se vezano za vrijeme prilagodbe korisnika ne može složiti s tvrdnjom podnositelja da je navedeno razdob lje prilagodbe prekratko. Konačno Ustavni sud prihvaća i ocjenu Visokog upravnog suda da je navedenim kompenzacijskim mjerama Grad Zagreb uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke/22 olakšavajući im povratak na tržište rada.
18. Kod svih prigovora koje tužiteljica iznosi u pogledu zakonitosti pojedinačnog akta koji je predmet ovoga spora, treba imati na umu da je riječ o novčanoj pomoći koja nije ustanovljena zakonom niti postoji zakonska obveza za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da takvu pomoć uspostave. Stoga ni uvjeti za izmjenu priznate pomoći niti postupak u kojem se o tome odlučuje ne mogu biti predmet zakonskog reguliranja. Naime, Hrvatski sabor kao zakonodavac nije nadležan normativno regulirati pitanja iz djelokruga predstavničkog tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.
19. U vezi prigovora da se prvostupanjsko tijelo nije imalo ovlaštenje za pokretanje postupka po službeno dužnosti, treba navesti da se prema članku 42. st. 1. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine br. 47/09, 110/21, dalje ZUP) postupak pokreće po službenoj dužnosti kad je to propisano zakonom ili je nužno radi zaštite javnog interesa. U situaciji kao predmetnoj, kada se vodi postupak o pravu koje ne proizlazi iz zakona, već iz općeg akta jedinice regionalne samouprave, po samoj logici stvari pokretanje takvog postupka (po službenoj dužnosti) ne može biti propisano zakonom, već upravo općim aktom kojim je samo pravo, u konkretnom slučaju novčana pomoć, i ustanovljeno. Stoga odredbu čl. 42. st. 1. ZUP -a treba promatrati vezano za čl. 6. Odluke/22, iz čega proizlazi zaključak da je prvostupanjsko tijelo imalo pravnu osnovu za pokretanje predmetnog postupka po službenoj dužnosti. Naime, ovlast za donošenje pojedinačnih akata iz čl. 6. Odluke/22 nesumnjivo obuhvaća i ovlast za pokretanje upravnog postupka, jer se upravni akt (pojedinačna odluka kojom javnopravno tijelo odlučuje o pravu, obvezi ili pravnom interesu stranke u upravnoj stvari, čl. 3. st. 1. t. 1. ZUS-a) ne može donijeti bez da se prethodno pokrene upravni postupak.
20. Nadalje, nije osnovan prigovor da je prvostupanjsko rješenje doneseno nakon proteka roka iz čl. 131. st. 2. ZUP-a, jer se navedena odredba odnosi samo na poništavanje i ukidanje nezakonitog rješenja, dok je rješenje kojim je tužiteljici priznato pravo na novčanu pomoć nesporno bilo zakonito rješenje, slijedom čega se taj rok ne može primijeniti na konkretan slučaj.
21. Prema čl. 130. st. 1. ZUP-a zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može se ukinuti u cijelosti ili djelomično:
1. ako je ukidanje tog rješenja dopušteno zakonom,
2. ako sadržava pridržaj ukidanja, a stranka nije ispunila obvezu iz rješenja ili je nije ispunila u roku,
3. ako je to potrebno zbog otklanjanja teške i neposredne opasnosti za život i zdravlje ljudi i javnu sigurnost, ako se to ne bi moglo otkloniti drugim sredstvima kojima bi se manje diralo u stečena prava.
21.1. ZUP uopće ne propisuje rok za ukidanje zakonitog rješenja, što je sasvim razumljivo s obzirom na navedene razloge za ukidanje zakonitog rješenja, jer npr. potrebu za otklanjanjem teške i neposredne opasnosti za život i zdravlje ljudi i javnu sigurnost nije moguće ograničiti rokom.
22. Nedvojbeno zakonodavac može zakonom, kojim uređuje pojedino upravno područje, propisati ukidanje (potpuno ili djelomično) zakonitog i pravomoćnog upravnog akta. Ako su na temelju prethodnog zakona doneseni ovlašćujući upravni akti, koji su postali pravomoćni, novijim zakonom uz ispunjenje određenih pretpostavki mogu se takva prava ukinuti s djelovanjem ex nunc. U skladu s načelom a maiore ad minus umjesto prestanka prava moguće je smanjiti visinu priznatog prava i/ili skratiti trajanje tog prava.
22.1. Ako se uzme u obzir to da „nijedan zakon ne nalaže jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave uređivanje statusa roditelja odgojitelja odnosno davanje novčane pomoći za treće i/ili svako daljnje dijete te da se promjene nastale (…) Odlukom (…) odnose na povlastice koje je određenoj kategoriji osoba dodijelila ranija gradska vlast u skladu sa svojom politikom“ (presuda Visokog upravnog suda poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022., točka 147.), kao i „neupitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj, kategoriji osoba dala ranija gradska vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladnim s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba“ (presuda Visokog upravnog suda poslovni broj: Usoz-8/22-68 od 5. srpnja 2022., točka 141.), tada zakonito propisivanje ukidanja zakonitog rješenja treba shvatiti u širem smislu te riječi tako da obuhvaća i opće akte. Drugim riječima, ako je općim aktom (bez zakonske obveze) propisano davanje novčane pomoći za treće i/ili svako daljnje dijete, tada se općim aktom smije propisati ukidanje pravomoćnog i zakonitog rješenja kojim je stranka stekla pravo na tu novčanu pomoć. Dakle, osim što se novim propisom može derogirati stariji propis, njime se uz određene pretpostavke može i ukinuti pravomoćne upravne akte donesene na temelju ranijeg propisa. Jedna od pretpostavki je to da je novi propis istog ili višeg ranga. Prema takvom tumačenju odredbe članaka 3., 4. i 6. Odluke/22 nisu u nesuglasnosti s prethodno citiranom odredbom članka 130. stavka 1. točke 1. ZUP-a, a niti s odredbom članka 13. ZUP-a (načelo zaštite stečenih prava stranaka), prema kojoj se pravomoćna odluka može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u slučajevima propisanim zakonom. Slijedom navedenoga, primjenom navedenih odredbi u konkretnom slučaju nisu povrijeđena načela zakonitosti, zaštite stečenih prava, ne bis in idem i res iudicata.
22.2. Sud napominje i kako je razlog svakog donošenja nekog pravnog propisa drukčije određenje društvenih odnosa, odnosno njihovo prilagođavanje volji zakonodavca. U tom smislu ustanovljena je i Odluka/22 te je upravo razlog njenog donošenja da se temeljem nje drugačije urede odnosi između roditelja odgojitelja i Grada Zagreba. Stoga je i razumljivo da svaki novi propis, pa i Odluka/22, može inicirati donošenje novih pojedinačnih rješenja koja će izmijeniti ranije pravne odnose.
23. Također treba navesti da rok iz čl. 6. Odluke/22 nije prekluzivan, već instruktivan, budući da iz samog teksta Odluke/22 ne proizlazi da bi se radilo o prekluzivnom roku, jer nije propisana nikakva posljedica za slučaj prekoračenja navedenog roka, a niti se može utvrditi intencija donositelja općeg akta za propisivanjem roka prekluzivne naravi. Naime, evidentna intencija propisanog roka je zahtjev administrativnim tijelima za što bržim usklađenjem stvarnog stanja s novim općim propisom. Izvan ovog instruktivnog zahtjeva, sud nalazi da bi bilo potpuno pogrešno smatrati da donositelj općeg akta, koji želi promijeniti dotadašnju pronatalitetnu politiku i u skladu s time kreirati drukčiji pravni odnos koji bi bez iznimke ravnopravno obuhvatio sve korisnike novčane pomoći, u toj namjeri ustanovio kratki rok po proteku kojeg bi svojim tijelima onemogućio da naprave ono zbog čega je propis i donio. Nadalje, Odluka/22 stupila je na snagu 17. rujna 2022., a Visoki upravni sud je rješenjem poslovni broj: Usoz-143/22-15 od 12. prosinca 2022. obustavio izvršenje Odluke/22 do donošenja odluke u postupku ocjene zakonitosti općeg akta, koja odluka je donesena 23. veljače 2023. Da je donositelj općeg akta smatrao da je njime propisao prekluzivan rok u čl. 6., isti bi produžio nakon donošenja presude poslovni broj: Usoz- 143/22-91.
23.1. Potpuno je neosnovan prigovor tužiteljice da je Odluka/22 člankom 6. definirana kao tzv. temporalni odnosno vremenski propis, jer Odluka/22 evidentno ne sadrži izričitu odredbu o tome do kojeg je dana propis na snazi.
24. Sud smatra da je prvostupanjsko tijelo bilo ovlašteno riješiti upravnu stvar neposredno u skladu s člankom 49. točkom 1. ZUP-a, jer se je pravo stanje stvari moglo utvrditi na temelju službenih podataka kojima raspolažu javnopravna tijela te nije bilo potrebno posebno izjašnjenje stranke radi zaštite njezinih prava ili pravnih interesa. Naime, sud je imao u vidu da su se iz podataka upravnog spisa mogle utvrditi sve relevantne činjenice, a da su rješenja mijenjana samo na način da su mijenjani iznosi novčane pomoći i razlozi prestanka u budućnosti u skladu s Odlukom/22. Dakle, pravno relevantne činjenice za donošenje predmetnog prvostupanjskog rješenja među strankama nisu ni sporne, jer je u konkretnom slučaju prvostupanjsko tijelo trebalo na činjenično stanje koje je utvrđeno prethodnim pravomoćnim pojedinačnim aktom primijeniti izmijenjene odredbe općeg akta, samo u pogledu iznosa pomoći i trajanja mjere, a za što nije trebalo utvrđivati nikakve nove ili dodatne činjenice koje u prethodnom upravnom postupku nisu bile utvrđene. U odnosu na navod tužiteljice da tuženik ne zna, primjerice, je li stranka u međuvremenu dobila još djece, zbog čega ne može ni utvrđivati na koje se maloljetno dijete veže pravo, sud napominje da u takvom slučaju stranka po osnovi naknadno rođenog djeteta, koje nije bilo obuhvaćeno prethodnim rješenjem i za koje nikada nije podnesen zahtjev, ne može niti ostvarivati predmetno pravo na novčanu pomoć, imajući u vidu da je rok za podnošenje zahtjeva istekao 5. rujna 2021. (čl. 6. st. 6. i 7. Odluke).
24.1. Nadalje, primjena općeg akta mora biti ista za sve korisnike predmetne mjere, budući da su svi pred zakonom jednaki (čl. 14. Ustava Republike Hrvatske, Narodne novine br. 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/, 76/10, 55/01, 5/14, 85/10). Naime, primjena Odluke/22 na pojedinačni slučaj ne može ovisiti o financijskim obvezama, zdravstvenom stanju, obiteljskim prilikama, socijalnom statusu i sličnim okolnostima svakog pojedinog korisnika mjere, jer to ne proizlazi iz Odluke/22, niti su takve okolnosti bile relevantne kod samog priznavanja prava na novčanu pomoć, slijedom čega ne mogu biti relevantne ni kod izmjene iznosa pomoći i njenog trajanja. Ukoliko se radi o specifičnom slučaju kao npr. djetetu s teškoćama u razvoju ili socijalno ugroženoj obitelji, za takve situacije su zakonom propisana odgovarajuća prava iz obveznog zdravstvenog osiguranja odnosno socijalne skrbi, koja roditelji u takvim slučajevima mogu koristiti sukladno zakonskim uvjetima, dok je mjera novčane pomoći roditeljima odgojiteljima bila uvedena isključivo kao demografska, a ne socijalna mjera. Slijedom navedenoga, nakon što je Visoki upravni sud RH u postupku ocjene zakonitosti Odluke/22 proveo test razmjernosti, ovaj sud ne smatra da je tuženik trebao provesti test razmjernosti u odnosu na svakog pojedinačnog korisnika novčane pomoći, slijedom čega nije trebalo ni izvoditi dokaze. Sud smatra da je tužiteljici na adekvatan način omogućeno sudjelovanje u predmetnom sporu, budući da se o svim činjenicama i pravnim pitanjima koja su predmet upravnog spora opširno očitovala putem svog opunomoćenika, kojeg je svojom voljom ovlastila za zastupanje u ovome sporu.
25. U pogledu prigovora o povredi prava vlasništva te prava na privatan i obiteljski život, sud smatra da tuženik postupnim smanjenjem iznosa novčane pomoći i skraćivanjem njenog trajanja nije zadirao u stečeno pravo vlasništva, nego u iznose novčane pomoći koje je tužiteljica očekivala da će u budućnosti steći. Takvo zadiranje je utemeljeno na važećem propisu (zakonitom općem aktu kojim je pravo i ustanovljeno), imalo je legitiman cilj i nije bilo nerazmjerno toj svrsi (kako navode Ustavni sud i Visoki upravni sud u prethodno citiranim odlukama). Naime, ukidanje je postepeno, čime je svim korisnicima mjere omogućeno vrijeme za prilagodbu i drugačiju organizaciju obiteljskog i privatnog života. Prema mišljenju ovoga suda postupno smanjivanje iznosa novčane pomoći i skraćivanje njenog trajanja do dobi kada najmlađe dijete po redovitom tijeku stvari započinje obvezno školsko obrazovanje (7 godina) nije nerazmjerno niti je time tužiteljici nametnut prekomjeran teret, jer je na taj način zapravo dovedena u situaciju u kakvoj se nalaze svi ostali roditelji maloljetne djece u gradu Zagrebu odnosno da moraju uzdržavati i odgajati svoju maloljetnu djecu sukladno Obiteljskom zakonu.
25.1. Iako predmetni pojedinačni akt nije deklaratoran, isti je donesen na temelju općeg akta, čije norme su jasne i određene i iz kojih je bilo sasvim izvjesno da će nakon stupanja na snagu općeg akta uslijediti donošenje pojedinačnih akata sukladno izmijenjenim odredbama. Nadalje, Odluka/22 je objavljena 9. rujna 2022., dok je u javnosti bilo poznato da će doći do modifikacije mjere roditelj odgojitelj još od studenoga 2021., kada je tuženik to javno najavio te su svi mediji navedenu informaciju prenijeli široj javnosti. Dakle, korisnici mjere su imali dovoljno vremena za prilagodbu (kako to navode i Ustavni sud te Visoki upravni sud u prethodno citiranim odlukama), a za koje vrijeme prilagodbe se ne može smatrati da je počelo teći tek s nastupanjem izvršnosti pojedinačnog akta.
26. U pogledu prigovora da je prvostupanjsko rješenje donijela neovlaštena gradska ustrojstvena jedinica i neovlašteni službenik, sud upućuje na odredbe čl. 15. Odluke o ustrojstvu i djelokrugu gradskih upravnih tijela (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 17/21) i čl. 5. t. 2. i 2.2. Pravilnika o unutarnjem redu Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 13/22), iz čega proizlazi da je rješenje prvog stupnja doneseno u okviru propisanog djelokruga nadležnog gradskog upravnog tijela te po ovlaštenom službeniku.
26.1. Naime, prema članku 15. navedene Odluke, Gradski ured za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom obavlja poslove koordinacije i provedbe mjera populacijske politike. Pravilnikom o unutarnjem redu tog Ureda određeno je da je u djelokrugu Sektora za socijalnu politiku, odnosno Odjela za demografski razvoj, rješavanje i ostvarivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja. Nakon izmjena i dopuna Pravilnika o unutarnjem redu tog Ureda (Službeni glasnik Grada Zagreba broj 31/22), Odsjek za pronatalitetnu politiku izričito je ovlašten rješavati u upravnim stvarima vezanima uz tu novčanu pomoć.
26.2. Navedenim Pravilnikom određeno da poslovi radnog mjesta višeg stručnog savjetnika za pronatalitetnu politiku, među ostalima, obuhvaćaju rješavanje u najsloženijim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci (točka 73.), poslovi radnog mjesta stručnog savjetnika za provedbu i kontrolu mjera pronatalitetne politike među ostalim, obuhvaćaju rješavanje u složenim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci (točka 74.), a poslovi radnog mjesta višeg stručnog suradnika za provedbu mjera pronatalitetne politike, među ostalim, obuhvaćaju rješavanje u složenijim upravnim stvarima u prvom stupnju sukladno Odluci (točka 75.). Tužiteljica nije ničime učinila vjerojatnim da službenica koja je potpisana kao donositelj prvostupanjskog akta nije bila raspoređena na radno mjesto na kojem ima ovlast odlučivati o upravnim stvarima te vrste.
27. Tužbeni navod da je osporeno drugostupanjsko rješenje nezakonito , jer ne sadrži vlastoručni potpis donositelja, sud ocjenjuje neosnovan im.
27.1. Prema članku 98. stavku 1. ZUP-a, potpis je sastavni element rješenja, ali zakonom nije propisana forma potpisa, niti se zahtijeva čitljivost slova, ispis imena i prezimena niti grafička identičnost s ranije deponiranim potpisnim uzorcima. Bitna funkcija potpisa jest identifikacija donositelja akta. U konkretnom slučaju drugostupanjsko rješenje jasno označava gradonačelnika Grada Zagreba kao donositelja akta, a potpis, iako grafički pojednostavljen, na aktu postoji. Gradonačelnik nije osporio da je akt donio niti je doveo u pitanje vlastiti identitet kao donositelja, već tuženik kao javnopravno tijelo drugostupanjsko rješenje prihvaća, brani i smatra valjanim. U situaciji kada samo javnopravno tijelo koje je navodno potpisnik ne dovodi u pitanje autentičnost akta, a tužiteljica iznosi hipotetična razmatranja o mogućnosti fizičkog potpisivanja većeg broja predmeta, ne postoji pravna sumn ja koja bi opravdala provođenje dokaznog postupka u tom pogledu, slijedom čega sud nije naložio dostavu javnobilježničkih isprava o deponiranom potpisu gradonačelnika. Budući da tuženik ne osporava potpis niti postojanje volje gradonačelnika za donošenje drugostupanjskog rješenja, sud prihvaća da je potpis na aktu izraz volje nadležnog donositelja u smislu članka 98. ZUP-a.
27.2. Navodi o postojanju „više rukopisa odnosno parafa“ na izvorniku osporavanog rješenja i o kolegijalnom odlučivanju nisu pravno relevantni, jer prisutnost više parafa na izvorniku ne znači da je akt donijelo kolegijalno tijelo. Parafi mogu označavati faze interne kontrole, ali ne mijenjaju činjenicu da je drugostupanjsko rješenje formalno doneseno kao akt gradonačelnika.
28. Slijedom svega navedenoga, prigovori tužiteljice nisu od utjecaja na donošenje drugačije odluke u ovoj upravnoj stvari te je sud na temelju čl. 116. st. 1. ZUS -a odbio tužbeni zahtjev kao neosnovan.
29. Odluka o trošku upravnog spora temelji se na članku 147. stavku 1. ZUS-a.
U Zagrebu 13. veljače 2026.
Sutkinja
Lidija Prica
Uputa o pravnom lijeku:
Protiv ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog suda, u dovoljnom broju primjeraka za sud i sve stranke u sporu, u roku od 15 dana od dana dostave ove presude.
Dna:
1. Odvjetnik Martin Sherri, Kordunska 1, [adresa] Zagreb
2. Grad Zagreb, Gradonačelnik, Trg Stjepana Radića 1, [adresa] Zagreb
3. U spis
