Poslovni broj: Us II-5/2026-8

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Blanše Turić, predsjednice vijeća, Željke Zrilić Ježek i Ljiljane Karlovčan-Đurović članica vijeća te sudske savjetnice Marte Sraka, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Magnum Supra d.o.o., Zagreb, Samoborska cesta 266, OIB:38176145202, kojeg zastupa direktor CZ, protiv tuženika Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, Zagreb, Ulica grada Vukovara 23/V, OIB:95857869241, uz sudjelovanje zainteresiranih osoba Grad Pula – Pola, Pula, Forum 1, kojeg zastupa službenica CZP, univ. mag. iur., i Modulor d.o.o., Beograd, Nikolaja Saltikova 61, Republika Srbija i Modulor Constructions d.o.o., Zagreb, Slavonska avenija 1, radi javne nabave, na sjednici vijeća održanoj 4. veljače 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev tužitelja za poništenje rješenja tuženika Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, klasa: UP/II-034-02/25- 01/566, urbroj: 354-2/19-25-04 od 4. studenoga 2025.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

Obrazloženje

1. Osporenim rješenjem tuženika od 4. studenog 2025. točkom 1. izreke odbijena je žalba tužitelja, a točkom 2. izreke odbijen je zahtjev tužitelja za naknadom troškova žalbenog postupka.

2. Protiv rješenja tuženika tužitelj je podnio tužbu zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava. Tužitelj navodi kronologiju događa predmetnog postupka javne nabave ističući da je tuženik pogrešno primijenio odredbu članka 293. ZJN 2016. Navodi da je ranijim rješenjem tuženika, klasa: UP/II-034-02/25-01/359, urbroj: 354-2/19-25-06 od 29. kolovoza 2025. usvojena žalba tužitelja te je tuženik pošao od nesporne činjenice da ponuda odabranog ponuditelja u izvornom obliku nije bila u cijelosti usklađena s dokumentacijom o nabavi jer nisu bile iskazane jedinične i ukupne cijene pojedinih podstavki kompleta za koje je u stupcu „količina“ bila navedena numerička vrijednost. Takav nedostatak u ranijem rješenju tuženika od 29. kolovoza 2025. ocijenjen je kao nedostatak u troškovniku zbog kojeg je prethodna odluka o odabiru naručitelja bila poništena. Tužitelj ističe da je tuženik u ovom žalbenom postupku izričito utvrdio da iz njegovog ranijeg rješenja ne proizlazi pravno shvaćanje prema kojem bi navedeni nedostatak bio neotklonjiv, niti da bi primjena instituta pojašnjenja i upotpunjavanja ponude bila isključena. Primjenjujući članak 293. stavak 1. ZJN 2016, tuženik je prihvatio stajalište naručitelja da se radi o otklonjivom nedostatku u dijelu troškovnika, budući da je odabrani ponuditelj već u izvornom troškovniku iskazao jedinične i ukupne cijene kompleta, a naknadnim upotpunjavanjem su unesene jedinične cijene podstavki koje nisu utjecale na cijenu kompleta, ukupnu cijenu ponude, predmet nabave, niti kriterij za odabir ponude. Stoga je tuženik utvrdio da navedenim upotpunjavanjem nije došlo do pregovaranja u vezi s kriterijem za odabir ponude niti do izmjene ponude u smislu članka 293. stavka 2. ZJN 2016, već isključivo do otklanjanja formalnog nedostatka u ponudi. Nadalje ističe da je u odnosu na žalbene navode tužitelja o povredi dokumentacije o nabavi, tuženik zauzeo pravno shvaćanje da odredba dokumentacije o nabavi prema kojoj će ponuda biti odbijena ako troškovnik nije ispunjen u skladu sa zahtjevima, ne isključuje primjenu instituta iz članka 293. ZJN 2016 u slučaju otklonjivih nedostataka. Tužitelj ističe da je tuženik nepravilno utvrdio da je nedostatak u troškovniku odabranog ponuditelja otklonjiv, odnosno da se radi o formalnom propustu od strane odabranog ponuditelja koji se može otkloniti primjenom navedenog instituta. Tužitelj ponovno ističe da, iako je odabrani ponuditelj ispunio jediničnu cijenu kompleta, nije ispunio jedinične cijene troškovnika koje su imale upisanu numeričku vrijednost, a što za posljedicu ima odbijanje ponude te nakon što mu je naručitelj omogućio naknadno upisivanje jediničnih cijena 328 stavki troškovnika stekao je neopravdanu prednost pred tužiteljem jer je imao dovoljno vremena da detaljno prouči projektnu dokumentaciju i na temelju toga procijeni koje stavke troškovnika bi imale najveću vjerojatnost prekoračenja propisanih količina u troškovniku te na taj način povećati cijene za te stavke troškovnika kako bi prilikom obračuna izvedenih radova ostvario veću materijalnu korist od one s kojom je prvotno kalkulirao. Smatra da se ne radi o istoj ponudi koju je prvotno predao odabrani ponuditelj, već se radi o suštinskoj izmijenjenoj i prilagođenoj ponudi. Tužitelj ponavlja, iako je cijena kompleta ista – jedinične cijene pojedinih stavki (328 stavki troškovnika) koje čini komplet, nisu iste nego su naknadno upisane od strane odabranog ponuditelja, koji je zbog te mogućnosti stekao neopravdanu prednost u odnosu na tužitelja. Takvo postupanje, prema mišljenju tužitelja protivno je načelima jednakog tretmana i transparentnosti iz članka 4. ZJN 2016 te derogira obvezatnost zahtjeva iz dokumentacije o nabavi propisanog člankom 290. stavka 1. ZJN 2016 i dovodi do pravne nesigurnosti sudionika postupka javne nabave, budući da ponuditeljima onemogućuje da unaprijed znaju hoće li se izričite posljedice nepravilno ispunjenog troškovnika uistinu primijeniti ili će biti naknadno neutralizirane pozivanjem na institut upotpunjavanja ponude iz članka 293. ZJN 2016. Iz navedenih razloga predlaže ovom Sudu da zauzme jasan stav o primjenjivosti pravnih normi ZJN te da usvoji tužbeni zahtjev, poništi rješenje tuženika i naloži tuženiku da tužitelju nadoknadi troškove upravnog spora.

3. Tuženik u odgovoru na žalbu u bitnom ističe da se protivi tuženom zahtjevu i predlaže ga odbiti iz razloga navedenih u osporenom rješenju. Tuženik ističe da je u ranijem rješenju od 29. kolovoza 2025. povodom žalbe tužitelja utvrdio da odabrana zajednica ponuditelja nije upisala jedinične i ukupne cijene određenih podstavki kompleta za koje je u stupcu „količina“ bila navedena numerička vrijednost te da je naručitelj pogrešno postupio kada je takav troškovnik prihvatio kao potpun i važeći, budući da je odredbama dokumentacije o nabavi bilo propisano da ponuditelj treba upisati cijenu za svaku stavku troškovnika koja u stupcu „količina“ ima navedenu numeričku vrijednost zbog čega je predmet vratio naručitelju na ponovni postupak. U tom rješenju nije utvrđeno da bi se radilo o neotklonjivom nedostatku ponude odnosno nije utvrđeno niti navedeno da bi u ponovljenom postupku pregleda i ocjene ponuda u odnosu na navedeni nedostatak ponude u konkretnom slučaju bila isključena mogućnost primjene članka 293. ZJN 2016. Smatra da naručitelj u ponovljenom postupku pregleda i ocjene ponuda nije postupio protivno navedenom rješenju te je iskoristio ovlasti koje mu daje sam ZJN 2016 te ujedno upućuje i na ovlasti naručitelja u ponovljenom postupku pregleda i ocjene ponuda, kao i na stajalište ovog Suda zauzeto u presudama poslovni broj: Us II-136/2019. od 13. ožujka 2019. te Us II- 253/2021 od 3. rujna 2021. Tuženik nadalje ističe da iz činjenica utvrđenih u ponovljenom postupku pregleda i ocjene ponuda proizlazi da je naručitelj u ponovljenom postupku pregleda i ocjene ponuda pozvao odabranu zajednicu ponuditelja da dopuni dostavljeni troškovnik, čime je iskoristio pravo koje ima po članku 293. stavku 1. ZJN 2016, odnosno pravo da pozove ponuditelja na upotpunjavanje troškovnika, kao dokumenata kojeg je odabrani ponuditelj dostavio u ponudi. Pojašnjava da se u konkretnom slučaju radilo o tome da su u ponudi odabrane zajednice ponuditelja – troškovniku, uneseni podaci, odnosno jedinične cijene i ukupne cijene stavki – kompleta, dok je ponuditelj propustio u nekim stavkama unijeti jedinične cijene i ukupne cijene podstavki kompleta. Navodi da je pri ocjeni postupanja naručitelj, posebno cijenio činjenicu što naknadna dostava upotpunjenog troškovnika od strane odabrane zajednice ponuditelja nije dovela do izmjene cijena kompleta iz ugovornog troškovnika, niti do izmjene cijene ponude, a niti je navedenim postupanjem došlo do pregovaranja u vezi s kriterijem za odabir ponude ili ponuđenim predmetom nabave, što bi predstavljalo povredu članka 293. stavka 2. ZJN2016. Stoga smatra neosnovanim navode tužitelja da je opisanim postupanjem odabrana zajednica ponuditelja izmijenila svoju ponudu odnosno predala novu ponudu. Tuženik upućuje na svoju praksu potvrđenu presudom ovoga Suda poslovni broj: Us II-254/2021 od 24. kolovoza 2021. prema kojoj se i ponuda u kojoj nedostaje ESPD obrazac može upotpuniti, a navedeno ima zakonsku podlogu u članku 293. stavku 1. ZJN 2016 koji je preuzet u nacionalno zakonodavstvo iz članka 56. stavka 3. Direktive 2014/24/EU. Navedena Direktiva o javnoj nabavi dopušta podnošenje nužnih informacija ili dokumentacije, dakle čak i ako određeni dokumenti nedostaju, za razliku od odgovarajućeg članka prethodne Direktive 2004/18/EZ (članak 51.) koji tu mogućnost nije predviđao. Ujedno tuženik ističe da je naručitelj pravilno utvrdio, a što je naveo u zapisniku o pregledu i ocjeni ponuda, da se odredba članka 20. stavka 8. Pravilnika o dokumentaciji o nabavi te ponudi u postupcima javne nabave ("Narodne novine", broj 65/2017., 75/2020., 92/2025.) ima tumačiti, da iako se troškovnik ne smatra dokumentom koji nedostaje u smislu članka 293. ZJN 2016, da to ne znači da naručitelj ne smije zatražiti pojašnjenje i upotpunjavanje troškovnika, a koji stav proizlazi iz presude, poslovni broj: Us II-109/24 od 4. srpnja 2024. Tuženik nadalje pojašnjava da bi jedina situacija na koju se odnosi zabrana upotpunjavanja temeljem članka 293 ZJN 2016 bila situacija u kojoj ponuditelj u ponudi nije dostavio troškovnik, dok svako drugo ispravljanje odnosno uklanjanje nedostataka troškovnika ovisi o prirodi nedostatka s obzirom na činjenicu hoće li takvo ispravljanje dovesti do pregovaranja vezano za kriterij odabira ponude ili ponuđeni predmet nabave, odnosno hoće li dovesti do nedopuštene izmjene ponude (članak 280. stavak 8. ZJN 2016). U konkretnom slučaju naknadna dostava upotpunjenog troškovnika od strane odabrane zajednice ponuditelja nije dovela do izmjene cijene ponude niti je dovela do toga da odabrana zajednica ponuditelja mijenja određeni predmet nabave. Tuženik zaključno u odnosu na tvrdnje tužitelja o povredi načela jednakog tretmana, ističe da nije pronašao osnove za zaključak da je naručitelj u primjeni instituta pojašnjenja i upotpunjavanja ponude odabrane zajednice ponuditelja povrijedio načelo jednakog tretmana te se vodio činjenicom da naručitelj nije nejednako postupao prema ponuditeljima te se ovdje ne radi o situaciji da su druge ponude imale isti ili sličan nedostatak ponude kao i ponuda odabrane zajednice ponuditelja, a da je naručitelj samo odabranoj zajednici ponuditelja dopustio da otkloni utvrđeni nedostatak ponude. U kontekstu obveze poštivanja načela jednakog tretmana, tuženik ističe i da sama činjenica što je odabrana zajednica ponuditelja upotpunila svoju ponudu, nakon što je imala uvid u cijene drugih ponuditelja, sama po sebi ne upućuje na povredu načela jednakog tretmana jer bi do navedene povrede došlo u situaciji da je odabrana zajednica nakon što je saznala cijene drugih ponuditelja izmijenila cijenu svoje ponude ili izmijenila ponuđeni predmet nabave kako bi utjecala na odabir svoje ponude, što ovdje nije slučaj. Zaključno smatra neosnovanim i navod tužitelja da je naručitelj povrijedio načelo transparentnosti jer je u ponovljenom postupku objavio zapisnik s detaljnim obrazloženjem, osiguravši na taj način transparentnost cijelog postupka i mogućnost svakom gospodarskom subjektu da izvrši kontrolu zakonitost pregleda i ocjene ponuda te iskoristi mogućnost izjavljivanja pravnih lijekova. Tuženik iz navedenih razloga predlaže da se odbije tužbeni zahtjev.

4. Zainteresirana osoba Grad Pula – Pola u odgovoru na tužbu u bitnom osporava navode tužbe i tužbeni zahtjev te ga predlaže odbiti.

5. Tužitelj, iako pozvan po članku 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24.) nije se očitovao na odgovor tuženika.

6. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

7. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je ranijim rješenjem tuženika od 28. kolovoza 2025. povodom žalbe tužitelja poništena ranija Odluka o odabiru od 16. lipnja 2025. kojom je naručitelj Grad Pula-Pola, za izvođenje radova na izgradnji Dječjeg vrtića Valmade u Puli kao najpovoljniju ponudu odabrao zajednicu ponuditelja Modulor d.o.o. i Modulor Constructions d.o.o. Naime, tuženik je u tom rješenju utvrdio da su u ponudi odabrane zajednice ponuditelja odnosno troškovniku, uneseni podaci, jedinične cijene i ukupne cijene podstavki kompleta, dok je ponuditelj propustio u nekim stavkama unijeti jedinične cijene i ukupne cijene podstavki kompleta te je vratio predmet naručitelju na ponovni postupak.

8. Naručitelj je na temelju ranijeg rješenja tuženika izvršio ponovni pregled ponude zajednice ponuditelja Modulor d.o.o. i Modulor Constructions d.o.o te je pregledom ponude ustanovio da nisu popunjene jedinične cijene za podstavke kompleta u dijelu troškovnika 7. elektrotehničkih instalacija te je od zajednice ponuditelja dopisom od 17. rujna 2025. zatražio da upotpuni ponudu u tom dijelu troškovnik. Nakon dostavljenog traženja od zajednice ponuditelja 19. veljače 2025. naručitelj je donio Odluku o odabiru 23. rujna 2025. kojom je ponovno kao ekonomski najpovoljniju ponudu odabrao ponudu navedene zajednice ponuditelja.

9. S obzirom da je tužitelj izjavio žalbu na novo donesenu Odluku o odabiru, tuženik je u žalbenom postupku utvrdio da naručitelj nije postupio protivno ranijem rješenju tuženika od 29. kolovoza 2025. iz kojeg i ne proizlazi pravo shvaćanje da bi upotpunjavanje podstavki kompleta bilo nezakonito, zbog čega je tuženik ocijenio neosnovanim navod tužitelj da je naručitelj nezakonito primijenio odredbu članka 239. ZJN 2016 i da je u konkretnom slučaju traženjem upotpunjavanja dijela troškovnika došlo do izmjene ponude odabrane zajednice ponuditelja, odnosno nove ponude. Tužitelj i u tužbi ponavlja navode žalbe.

10. Odredbom članka 293. stavka 1. ZJN 2016 propisano je ako su informacije ili dokumentacija koje je trebao dostaviti gospodarski subjekt nepotpune ili pogrešne ili se takvima čine ili ako nedostaje određeni dokument, javni naručitelj može, poštujući načela jednakog tretmana i transparentnosti, zahtijevati od dotičnih gospodarskih subjekata da dopune, razjasne, upotpune ili dostave nužne informacije ili dokumentaciju u primjerenom roku ne kraćem od 5 dana. Prema stavku 2. tog članka propisano je da postupanje sukladno stavku 1. ovoga članka ne smije dovesti do pregovaranja u vezi s kriterijem za odabir ponude ili ponuđenim predmetom nabave. Prema stavku 3. tog članka propisano je da ako javni naručitelj u postupku javne nabave ne primjenjuje mogućnost iz stavka 1. ovoga članka, obvezan je obrazložiti razloge u zapisniku o pregledu i ocjeni ponuda.

11. U odnosu na navod tužitelja da je tuženik u žalbenom postupku pogrešno protumačio odredbu članka 293. stavka 1. ZJN 2016, ovaj Sud prije svega ističe da je već izrazio stajalište da ne postoji načelni odgovor u odnosu na doseg primjene članka 293. ZJN 2016 i da je potrebno u svakom pojedinom slučaju ocijeniti je li određeno postupanje naručitelja, odnosno ponuditelja izlazi iz okvira propisanog tom odredbom. Također je izraženo stajalište da je naručitelju dopušteno zahtijevati od gospodarskih subjekata dopunu, razjašnjenje, upotpunjavanje ili dostavljanje nužnih informacija ili dokumentacije u primjerenom roku sve dok to ne bi dovelo do nove ponude. To nadalje znači da uvođenje novih elemenata u ponudu koji dovode do sadržajno različite ponude od inicijalne ponude, prelazi granicu dopuštenog postupanja naručitelja, odnosno ponuditelja u smislu odredbe članka 293. ZJN 2016. Nadalje, osnovano tuženik ističe da iako se prema odredbi članka 20. stavka 8. Pravilnika o dokumentaciji o nabavi te ponudi u postupcima javne nabave, troškovnik ne smatra određenim dokumentom koji nedostaje u smislu članka 293. ZJN 2026, to ne znači da naručitelj ne smije tražiti pojašnjenje i upotpunjavanje dostavljenog troškovnika, odnosno navedena zabrana odnosi se na situaciju kada ponuditelj u ponudi nije dostavio troškovnik, dok svako drugo ispravljanje ovisi o prirodi same stvari, odnosno hoće li dovesti do izmjene ponude. U odnosu na naprijed navedeno, upućuje se na istovjetno stajalište zauzeo u presudi poslovni broj: Us I-109/2024-9 od 4. srpnja 2024.

12. Analizirajući podatke spisa predmeta, mjerodavne odredbe dokumentacije o nabavi kao i navode stranaka ovoga spora te ih dovodeći u vezu s mjerodavnim odredbama ZJN 2016, ovaj Sud prihvaća stajalište tuženika da naručitelj u ponovljenom postupku pregleda i ocjene ponuda nije postupio protivno ranijem rješenju tuženika i da je u okolnostima konkretnog slučaja mogao pozvati odabranu zajednicu ponuditelja da dopuni dostavljeni troškovnik te da upotpunjavanjem troškovnika u dijelu spornih podstavki kompleta odabrana zajednica ponuditelja nije mijenjala ponuđeni predmet nabave niti je uslijed naknadnog upisivanja jediničnih cijena podstavki kompleta došlo do drukčije cijene ponude. Suprotno navodima tužbe, ocjenjuje se da naknadom dostavom upotpunjenog troškovnika od strane odabrane zajednice ponuditelja nije došlo do izmjene cijena kompleta iz troškovnika, niti do izmjene cijene ponude, a niti je navedenim postupanjem došlo do pregovaranja u vezi s kriterijem za odabir ponude ili ponuđenim predmetom nabave, odnosno odabrana zajednica ponuditelja upotpunjavanjem troškovnika u konkretnom slučaju nije predala novu ponudu.

13. Slijedom navedenog, u pravu je tuženik kada navodi da u svom rješenju od 29. kolovoza 2025. nije naveo da bi se u konkretnom slučaju radilo o neotklonjivom nedostatku ponude, odnosno da naručitelj nije mogao primijeniti odredbu članka 293. stavka 1. ZJN 2016. Nadalje, polazeći od toga da je odabrana zajednica ponuditelja u troškovniku dostavljenom u ponudi ponudila sporne komplete te iskazala jedinične i ukupne cijene kompleta, tuženik je imao osnove za zaključak da se radi o otklonjivom nedostatku u ponudi te da je naručitelj iskoristio svoje diskrecijsko pravo koje mu je omogućeno člankom 293. ZJN 2016, na način da zatraži nadopunu cijena podstavki kompleta i da takvim postupanjem naručitelj nije povrijedio načelo jednakog tretmana niti je time došlo do pregovaranja u vezi s kriterijem za odabir ponude ili ponuđenim predmetom nabave. Nadalje, u pravu je tuženik kada obrazlaže da bi do povrede jednakog tretmana došlo u situaciji da je odabrana zajednica ponuditelja, nakon što je saznala cijene drugih ponuda, izmijenila svoju ponudu ili izmijenila ponuđeni predmet nabave kako bi utjecala na odabir svoje ponude, o čemu se u konkretnom slučaju ne radi.

14. Prema ocjeni ovoga Suda, osporeno rješenje tuženika uz obrazloženje kako je njime dano ne može ocijeniti nezakonitim, budući da je tuženik za svoju odluku dao iscrpno i argumentirano obrazloženje, odgovorio je na sve navode žalbe i obrazložio razloge zbog kojih se žalba ne nalazi osnovanom. Tužitelj u tužbi iznosi istovjetne prigovore, koji ne mogu dovesti do drukčije odluke. Naime, tužitelj pravilnost osporenog rješenja tuženika osporava dajući svoje viđenje i ocjenu činjeničnog stanja utvrđenog u postupku i svoju interpretaciju primijenjenog materijalnog prava što nije utjecalo na drukčije rješenje predmetne upravne stvari.

15. Trebalo je stoga, temeljem odredbe članka 116. stavka 1. ZUS-a odlučiti kao u izreci presude.

16. Tužitelj, s obzirom da nije uspio u upravnom sporu nema pravo na naknadu troškova upravnog spora, a niti je zastupan po kvalificiranom opunomoćeniku, odvjetniku zbog čega je o troškovima postupka odlučeno temeljem članka 147. stavka 1. ZUS-a.

U Zagrebu 4. veljače 2026.

Predsjednica vijeća

Blanša Turić