Poslovni broj: Usž-3880/2025-4

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Blanše Turić, predsjednice vijeća, Borisa Markovića I Željke Zrilić Ježek, članova vijeća te sudske savjetnice Marte Sraka, zapisničarke, u upravnom sporu tužiteljice LN iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], [adresa], koju zastupa Karlo Novosel, odvjetnik u Zagrebu, Radnička cesta 32, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, OIB: 61817894937, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, radi usklađivanja novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-5118/2024-8 od 23. srpnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 28. siječnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se žalba tužiteljice LN iz [adresa] i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-5118/2024-8 od 23. srpnja 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Osporavanom presudom prvostupanjskog suda (točka I. izreke) odbijen je tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja tuženika, klasa: UP/II-551-06/23-014/2197, urbroj: 251-02-01/001-23-3 od 5. srpnja 2023. te je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora (točka II. izreke presude).

2. Navedenim rješenjem tuženika od 5. srpnja 2023. odbijen je prigovor tužiteljice podnijet protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstveno, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektor za socijalnu politiku, Odjel za demografski razvoj, Odsjek za pronatalitetnu politiku, klasa: UP/I-551-06/22-013/4136, urbroj: 251-09-22-1/003-23-02 od 27. ožujka 2023. kao neosnovan (točka I. izreke rješenja) te je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova (točka II. izreke rješenja).

2. Tužiteljica u žalbi podnosi zahtjev za izuzeće sudaca Visokog upravnog suda Republike Hrvatske koji su sudjelovali u postupcima radi ocjene zakonitosti Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja i to Sanje Otočan, Senke Orlić -Zaninović, Gordane Marušić Babić, Ljiljane Karlovčan Đurović, Blanše Turić i Inge Vezmar Barlek. Ističe da je sud počinio povrede pravila sudskog postupka jer suprotno odredbi članka 89. stavka 3. Zakona o upravnim sporovima između ročišta održanog dana 16. srpnja 2025. i 23. srpnja 2025. nije proteklo 15 dana. Također, navodi da nije dostavljen spis predmeta te da nije mogla izvršiti uvid u postupak, a uvidom u raspravni zapisn ik od 16. srpnja 2025. je vidljivo da se tužiteljici daje pravo na uvid u dokumentaciju dostavljenu od strane tuženika za koju tuženik tvrdi da predstavlja spis upravnog postupka i to na samoj raspravi no otklanja se pravo da se omogući rok za očitovanje na istu dokumentaciju. Stoga nije bilo dovoljno vremena izvršiti uvid u spis predmeta. Također ističe kako iz pobijanog upravnog akta ne proizlazi o kojem je to točno pravnom lijeku odnosno o kojem je to prigovoru tužiteljice odlučeno, a iz razloga jer je tužiteljica podnijela prigovor i na temelju odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja na temelju odredbe članka 122. Zakona o općem upravnom postupku pa ostaje nejasno o kojem je prigovoru riješeno. Smatra da se prvostupanjski sud paušalno poziva na odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske budući da predmet ovog postupka nije opći akt već pojedinačni upravni akt kojeg prvostupanjski sud nije ocijenio. Prvostupanjski sud ukazuje na točku 124. presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u kojoj taj sud ističe da Odluka 29/21 ni na koji način ne zadire u prava ostvarena do njezina stupanja na snagu (ne zadire ni u pravo kao takvo, ni u njegov opseg), već utječe na opseg prava i trajanje prava u budućnosti te zaključuje da djeluje na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti. Nastavno na navedeno za napomenuti je da se odredbama Odluke 25/22. ponovno usklađuje visina mjesečnih novčanih iznosa, ali se i nadalje ne dira u pravomoćnost upravnog akta u dijelu koji se odnosi na ostvarenja prava na novčanu pomoć. Također ističe da upravni akt nije donesen u Odlukom propisanom kogentnom roku odnosno najkasnije 19 dana nakon 27. veljače 2023. na što se sud samo paušalno očituje. Upire na odredbu članka 13. Zakona o općem upravnom postupku te ističe da se pravomoćna odluka kojom je stranka stekla neko pravo odnosno kojoj su stranci naređene neke obveze može poništiti ukinuti ili izmijeniti samo u slučaju propisanim zakonom, a Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije zakon zbog čega se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje koje se može izmijeniti samo pod uvjetima propisanim odredbama Zakona o općem upravnom postupku o izvanrednim pravnim lijekovima. Navodi da u postupku nije proveden test razmjernosti između zaštite prava tužiteljice i javnog interesa, a što je tuženik bio dužan učiniti. Konačno nije točno da je tužiteljica paušalno prigovarala vjerodostojnosti potpisa, odnosno da je isto bilo usmjereno samo na odugovlačenje postupka zbog čega joj je onemogućeno osporavanje u upravnom sporu vjerodostojnosti i istinitosti javne isprave. Predlaže da ovaj Sud žalbu usvoji te predmet vratiti na ponovno odlučivanje prvostupanjskom sudu i traži trošak sastava žalbe.

3. Žalba tužiteljice dostavljena je tuženiku na odgovor, no međutim tuženik u ostavljenom roku nije dostavio sudu odgovor na žalbu tužiteljice, iako je istu uredno primio.

4. Žalba nije osnovana.

5. U odnosu na zahtjev tužiteljice za izuzeće u žalbi poimenice navedenih sutkinja treba reći da je rješenjem predsjednice Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: 29 Su-524/2025-32 od 12. prosinca 2025. taj zahtjev odbijen, a rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske, broj: Su IV-409/2025-2 od 18. prosinca 2025. odbijen je zahtjev za izuzeće predsjednice ovog Suda mr. sc. Inge Vezmar Barlek.

6. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima "Narodne novine", broj: 36/24., dalje: ZUS)) Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

7. Suprotno žalbenim navodima da tužiteljici nije omogućeno da se očituje na zaprimljeni spis tuženika, treba reći da je na ročištu za raspravu koje je održano dana 16. srpnja 2025. tužiteljici, zastupanoj po profesionalnom opunomoćeniku, dopušten uvid u spis tuženika pa kako se radi o podnescima, prigovoru koji je sama tužiteljica dostavila tuženiku, kao i odlukama javnopravnog tijela u odnosu na koje je tužiteljica izjavila prigovor to je razumno očekivati da je sadržaj naveden ih akata i podnesaka tužiteljici poznat.

8. Također, neosnovano tužiteljica smatra da su povrijeđene odredbe ZUS-a glede poziva za ročište budući da iz spisa predmeta proizlazi da je ročište za raspravu održano dana 16. srpnja 2025. na kojem je određeno da će se presuda objaviti 23. srpnja 2025., što je u skladu s odredbom članka 121. stavka 1. ZUS-a.

9. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je rješenjem tijela prvog stupnja od 27. ožujka 2023. izmijenjen zaključak Grada Zagreba, Ureda za demografiju, klasa: UP/I- 551-06/21-013/142, ur.broj: 251-21-21-1/003-21-02 od 25. veljače 2021. na temelju odredbe članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja ("Sl. gl. Grada Zagreba, br. 25/22., dalje: Odluka/22) na način kako je to detaljno navedeno u izreci i obrazloženju rješenja tijela prvog stupnja. Osporenim rješenjem prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja tijela prvog stupnja je odbijen.

10. Tužiteljica je podnijela tužbu protiv rješenja tuženika od 5. srpnja 2023. kojim je, kao što je već navedeno, odbijen njen prigovor protiv rješenja tijela prvog stupnja od 27. ožujka 2023., a prvostupanjski sud je osporenom presudom taj pojedinačni akt tuženika ocijenio zakonitim, uz obrazloženje kako je u presudi dano pa neosnovno tužiteljica smatra da iz obrazloženja presude nije vidljivo o kojem se to prigovoru točno radi.

11. Treba reći da je naprijed navedena Odluka/22, temeljem koje je doneseno rješenje tijela prvog stupnja i tuženika, bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, a koju presudu je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka poslovni broj: U-III-1744/2023 od 21. studenoga 2023.).

12. Nadalje, glede prigovora tužiteljice da pobijani akt nije donesen u Odlukom propisanom roku treba reći da rok propisan odredbom članka 6. Odluke/22 je procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s odredbama Odluke/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem Suda poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja nastupa danom donošenja rješenja i traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno, ocjenjen zakonitim presudom Suda poslovni broj: Usoz- 143/2022-91 od 27. veljače 2023. pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj.

13. Prigovor tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje nije osnovan. Naime, odredbom članka 130. Zakona o općem upravnom postupku ("Narodne novine", broj: 47/09. i 110/21., dalje: ZUP) propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni "zakonodavac" nema isto pravo u području i svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

13.1. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocjenjena zakonitim intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta ("Sl. gl." Grada Zagreba, broj: 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt "izjednačen" sa zakonom.

14. Osim toga, naglašava se da u situaciji u kojoj neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. U takvoj situaciji općenormativni akt kojim se priznaje pravo odnosno daje beneficija treba smatrati "zakonom", a što vrijedi i za sve izmjene i dopune kao i ukidanje takvog općeg akta. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju odredbe članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

15. Nadalje, nisu osnovani prigovori tužiteljice da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22 koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.) istaknuto je da je Sud u već ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/21 imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno sukladno s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba, te nije našao da bi Odlukom/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti pa s obzirom da se u Odluci/22 razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je u tom dijelu primjenjiv stav Suda iz ranije presude (točka 35.). U konačnici je ocjenjeno da je donošenjem Odluke/22 postupljeno u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz- 8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj navedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točke 51. do 56.).

16. Konačno, u odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze (grafološko vještačenje) treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje treba utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. i 4. ZUS-a). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje tužiteljica predložila nepotrebnim i usmjerenim na odugovlačenje upravnih sporova pokrenutih u velikom broju slučajeva od strane opunomoćenika tužiteljice. Naime, sukladno odredbi članka 8. stavka 1. ZUS-a sud upravni spor treba provesti brzo i bez odugovlačenja, uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troškova, onemogućiti zlouporabu prava stranaka i drugih sudionika u sporu te odluku donijeti u razumnom roku, u skladu s kojim načelom je prvostupanjski sud i postupio.

17. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na odredbu članka 135. stavka 1. ZUS- a odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) utemeljena je na odredbi članka 147. stavak 1. istog Zakona.

U Zagrebu 28. siječnja 2026.

Predsjednica vijeća:

Blanša Turić