Poslovni broj: Us II-240/2025-5

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda dr. sc. Sanje Otočan, predsjednice vijeća, Radmile Bolanča Vuković i Mire Kovačić, članica vijeća, uz sudjelovanje višeg sudskog savjetnika Filipa Mihaljevića, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice KJ, [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa, Zagreb, Ulica kneza Mislava 11, OIB: 60383416394, radi sukoba interesa, na sjednici vijeća održanoj 27. siječnja 2026.

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje odluke tuženika, KLASA: UP/I- 034-02/24-01/45, URBROJ: 711-02-02/05-2025-11 od 2. srpnja 2025.

Obrazloženje

1. Osporenom odlukom tuženika utvrđeno je da je tužiteljica počinila povredu članka 29. Zakona o sprječavanju sukoba interesa („Narodne novine“, 143/21. i 36/24.; u daljnjem tekstu: ZSSI) u vezi s člankom 10., člankom 11. i člankom 12. stavkom 3. ZSSI-a te joj je izrečena novčana sankcija iz članka 48. stavka 1. točke 2. ZSSI-a u iznosu od 530,00 eura koju je dužna platiti u roku od 15 dana od zaprimanja te odluke.

2. Tužiteljica podnosi tužbu zbog svih, zakonom propisanih, razloga. U tužbi ponavlja činjenice koje je iznosila u upravnom postupku te navodi svoje tumačenje odredaba materijalnog prava mjerodavnih u konkretnom slučaju. U bitnom ističe da je, polazeći od svrhe ZSSI-a, pristup tuženika pogrešan. Ne spori da imovinske kartice moraju biti uredno, potpuno i pravilno popunjene, ali pretjerani formalizam u obrascu i u provjeri točnosti i potpunosti imovinskih kartica dovodi do apsurda i iskrivljene slike o obvezama dužnosnika te o zadaći i temeljnoj svrsi tijela zaduženog za kontrolu podnesenih izvješća o imovinskom stanju. Smatra da je o neskladu i nerazmjeru između prijavljene imovine iz podnesene imovinske kartice i stanja imovine prema podacima nadležnih tijela iz članka 27. ZSSI-a riječ u situacijama u kojima dužnosnik nije prijavio određenu imovinu, a osobito ako izostavljen prikaz imovine upućuje na neke druge okolnosti koje bi mogle biti sporne, primjerice ostvarivanje prihoda iz nedopuštenih izvora ili ostvarivanje prihoda iz okolnosti koje upućuju na mogući sukob interesa i sl. Nadalje ističe da nije sporno da je tijekom 2022. i 2023. pored plaće primala i tzv. zastupnički paušal, koji se automatizmom isplaćuje uz plaću. Ne navođenje toga primitka u imovinskim karticama za 2022. i 2023. tehnička je pogreška u ispunjavanju elektronskog obrasca imovinske kartice, koju ni tužiteljica ni tuženik nisu pravodobno uočili, a tužiteljica ju je ispravila pri podnošenju imovinske kartice povodom stupanja na dužnost u novom mandatu. Smatra da u konkretnom slučaju nisu bili ispunjeni uvjeti za pokretanje postupka na temelju članka 29. ZSSI-a. Naglašava da zastupnici u Hrvatskom saboru imaju pravo na plaću i pravo na naknadu materijalnih troškova u mjesečnom paušalnom iznosu (zastupnički paušal). Zastupnički paušal se veže uz obnašanje zastupničke dužnosti, zbog čega bi bilo ispravno odnosno u najmanju ruku prihvatljivo iskazati ga u imovinskoj kartici u rubrici koja nosi naziv „primanja na mjesečnoj razini od dužnosti za koju se podnosi izvješće o imovinskom stanju“, a ne u rubrici „podaci o ostalim prihodima“, kao što smatra tuženik. Mišljenja je da predmetni „propust“ ne može biti osnova za utvrđivanje povrede u smislu članka 29. ZSSI-a te da ju tuženik, prilikom administrativnih provjera imovinskih kartica za 2022. i 2023., nije upozorio na propust niti ju je pozvao da ispravi uočenu nepravilnost. Obveza je tuženika u okviru prethodne administrativne provjere imovinskih kartica utvrditi je li zastupnički paušal upisan u odgovarajućoj rubrici, pa ako nije, tuženik ima obvezu pozvati dužnosnika na ispravljanje nepravilnosti, a što je u konkretnom slučaju izostalo. Što se tiče smjernice i upute tuženika od 13. travnja 2018. ističe da se njome ne mogu derogirati odredbe ZSSI-a, pa čak ni obrazac imovinske kartice. Upire i na stav Vrhovnog suda Republike Hrvatske izražen u presudi, broj: U-zpz-16/2020-7 od 12. siječnja 2021. prema kojemu nerazmjer u prijavljenoj imovini i stvarnom stanju imovine ne može proizlaziti iz pogrešno ispunjenog obrasca te prigovara što se tuženik u obrazloženju osporene odluke nije osvrnuo na taj stav Vrhovnog suda odnosno nije naveo razloge zbog kojih ne prihvaća navedeni stav. Nadalje ističe da i kad bi se zastupnički paušal pribrojio njenoj plaći koju prima po osnovi obnašanja dužnosti zastupnice, ne postoji značajnije odstupanje koje bi predstavljalo bitnu razliku između stvarnog i prikazanog imovinskog stanja, slijedom čega ne postoje uvjeti za pokretanje postupka u smislu članka 29. ZSSI-a. Naglašava da su prihodi od obnašanja zastupničke dužnosti njeni jednini prihodi. Zahtjev za zasebno iskazivanje zastupničkog paušala u odnosu na plaću proizlazi iz „dizajna obrasca imovinske kartice“, a ne iz intencije ZSSI-a. Smatra da okolnost što je u imovinskim karticama za godine koje su prethodile 2022. i koje su uslijedile nakon 2023. iskazala zastupnički paušal odvojeno od plaće, upućuje na zaključak da nije postojala namjera skrivanja podataka niti postoji logika u tome da se ne prikaže zakoniti prihod koji se automatizmom isplaćuje uz plaću. Nadalje ističe da je prema dostupnim podacima jedino protiv nje pokrenut postupak zbog „propusta“ kakav su učinili i drugi zastupnici u Hrvatskom saboru, a što upućuje na moguće zlouporabe svrhe rada tuženika u neke druge, a ne antikorupcijske svrhe. Smatra da tuženik nije utvrđivao što u suštini predstavlja nesklad ili nerazmjer u prikazanom imovinskom stanju i koliko iznosi. Naposljetku prigovara izboru izrečene sankcije za navodnu povredu ZSSI-a, smatrajući da su okolnosti konkretnog slučaja opravdavale, eventualno, najblažu sankciju – opomenu. Predlaže da Sud poništi odnosno ukine osporenu odluku tuženika, a podredno ukine i ako to smatra nužnim, predmet vrati tuženiku na ponovno odlučivanje.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu navodi da u cijelosti osporava osnovanost tužbenog zahtjeva. Ističe da je u postupku redovite provjere utvrdio da je tužiteljica u imovinskim karticama za 2022. i za 2023., u dijelu koji se odnosi na podatke o ostalim prihodima, navela da takvi prihodi ne postoje, dok iz podataka Porezne uprave proizlazi da je tužiteljica, pored plaće, u 2022. godini ostvarila (na godišnjoj razini) primitak na ime zastupničkog paušala u iznosu od 18.000,00 kuna, a u 2023. iznos od 2.369,29 eura. S obzirom na mogući nesklad, tužiteljica je na temelju članka 28. ZSSI- a, zaključkom od 3. listopada 2024., pozvana očitovati se o tome. Tužiteljica je u očitovanju istaknula kako nije sporno da je u navedenim godinama primala zastupnički paušal, koji se isplaćuje uz plaću, a ne navođenje toga prihoda u imovinskim karticama obrazlaže tvrdeći da je riječ o tehničkom propustu prilikom podnošenja imovinskih kartica. Tuženik nadalje navodi da tužiteljica nije dostavila dokaze za usklađivanje imovine prijavljene u imovinskim karticama i stvarnog stanja imovine koje proizlazi iz podataka nadležnih tijela. Tuženik smatra da je valjano obrazložio osporenu odluku te da je odluka u skladu sa sudskom praksom na koju se poziva u odgovoru na tužbu. Pojašnjava razlike između prethodne (administrativne) provjere i redovite provjere sadržaja imovinske kartice, naglašavajući da se kod prethodne (administrativne) provjere provjerava je li imovinska kartica pravilno i potpuno popunjena, pri čemu će se primjerice ukazati obvezniku da je neki podatak unio u pogrešnu rubriku, dok se provjera istinitosti podataka unesenih u imovinsku karticu, usporedbom prijavljenih podataka o imovini s pribavljenim podacima nadležnih tijela, obavlja u redovitom postupku kontrole. U konkretnom je slučaju tuženik tek u postupku redovite provjere utvrdio da je tužiteljica u provjeravanim razdobljima primala zastupnički paušal koji nije navela u imovinskim karticama. Tuženik nadalje iscrpno obrazlaže zbog čega nije osnovana tvrdnja tužiteljice da bi bilo pravilno zastupnički paušal iskazati u rubrici „primanja na mjesečnoj razini od dužnosti za koju se podnosi izvješće o imovinskom stanju“, a ne u rubrici „podaci o ostalim prihodima“. Pored toga napominje da je tužiteljica u imovinskim karticama za godine koje su prethodile predmetnom razdoblju unijela podatak o zastupničkom paušalu u pravilnu rubriku. Tuženik zaključno navodi da se povreda u konkretnom slučaju sastoji u tome što tužiteljica u imovinskim karticama (uopće) nije navela prihod po osnovi zastupničkog paušala, dakle, nije ga navela ni u kojoj rubrici. Predlaže odbijanje tužbenog zahtjeva.

4. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

5. U ovom je sporu Sud uzeo u obzir činjenice utvrđene u postupku donošenja osporene odluke tuženika te izvršio uvid u dokumentaciju koja prileži spisu.

6. Iz spisa proizlazi da je tuženik 7. svibnja 2024. po službenoj dužnosti pokrenuo postupak protiv tužiteljice, zastupnice u Hrvatskom saboru, jer je uvidom u Registar obveznika i u administrativnoj provjeri imovinskih kartica koje je tužiteljica podnijela 1. veljače 2023. i 22. veljače 2024. uočeno je da nije naveden primitak naknade materijalnih troškova u mjesečnom, paušalnom iznosu - zastupnički paušal, koji je, prema podacima Porezne uprave tužiteljica primila u 2022. i 2023. godini.

7. U postupku provjere podataka u predmetnim imovinskim karticama utvrđeno je da je tužiteljica naznačila da takvi prihodi ne postoje, dok je uvidom u podatke Porezne uprave utvrđeno da je tužiteljica pored plaće, u 2022. godini ostvarila primitak od 18.000,00 kuna i u 2023. godini iznos od 2.369,29 eura kao primitak koji se smatra neoporezivim primitkom/primitkom prema kojemu se ne uređuju doprinosi prema posebnim propisima. Usporedbom podataka iz provjeravanih imovinskih kartica tužiteljice i prikupljenih podataka od nadležnog tijela proizašao je mogući nesklad između prijavljenih i prikupljenih podataka u pogledu propusta navođenja primitka naknade materijalnih troškova u mjesečnom, paušalom iznosu - zastupnički paušal u imovinskim karticama za 2022. i 2023. godinu.

8. U očitovanju po pozivu tuženika tužiteljica je navela da je tijekom 2022. i 2023., pored plaće za obnašanje dužnosti zastupnice u Hrvatskom saboru, primila i zastupnički paušal, koji se isplaćuje uz plaću te da je zastupnički paušal navela u imovinskoj kartici podnesenoj povodom početka obnašanja zastupničke dužnosti i povodom ponovnog stupanja na istu dužnost u novom mandatu. U odnosu na okolnost kako primitak zastupničkog paušala nije naveden u provjeravanim imovinskim karticama, istaknula je da je riječ o tehničkoj pogrešci u ispunjavanju elektronskog obrasca imovinske kartice koju nije pravovremeno uočila ni ona ni tuženik prilikom provođenja administrativnih provjera imovinskih kartica, a ispravljena je prilikom podnošenja imovinske kartice povodom stupanja na istu dužnost u novom mandatu. Pored toga tužiteljica je istaknula da podatak o iznosu zastupničkog paušala za 2022. i 2023. ne utječe na njeno stvarno imovinsko stanje, odnosno da tehnički propust da se zastupnički paušal zasebno prikaže ne prikazuje imovinsko stanje bitno drugačijim od onog kakvo je u podnesenim imovinskim karticama iskazano, zbog čega smatra kako u konkretnom slučaju nisu ispunjeni uvjeti za pokretanje postupka na temelju članka 29. ZSSI-a. Prema tužiteljičinu mišljenju, zastupnički paušal bi, kao pravo koje se veže uz obnašanje zastupničke dužnosti, trebalo iskazati u rubrici koja nosi naziv „primanja na mjesečnoj razini od dužnosti za koju se podnosi izvješće o imovinskom stanju”, a ne u rubrici „podatci o ostalim prihodima” koji mogu biti iz drugih različitih i raznih izvora. Tužiteljica smatra da način na koji tuženik tumači pravilnost ispunjavanja obrasca imovinske kartice može eventualno biti predmet prethodne (administrativne) provjere, ali ne i temelj za utvrđivanje povrede u smislu članka 29. ZSSI-a, prigovarajući da ju tuženik nije upozorilo na propust iskazivanja primitka zastupničkog paušala u zasebnoj rubrici niti ju je pozvao da ispravi uočenu nepravilnost.

9. Tuženik je zaključio da je tužiteljica, propustom da po pisanom pozivu priloži odgovarajuće dokaze u odnosu na nesklad između prijavljene imovine u godišnjim imovinskim karticama za 2022. i 2023. godinu u dijelu „podaci o ostalim prihodima“ u kojim je imovinskim karticama navedeno kako ona nema drugih prihoda osim plaće za obnašanje dužnosti, dok iz podataka Porezne uprave proizlazi kako je primala naknade materijalnih troškova u mjesečnom, paušalom iznosu – zastupnički paušal, počinila povredu članka 29. ZSSI-a u vezi s odredbama članka 10., članka 11. i članka 12. stavka 3. ZSSI-a.

10. Prema članku 11. stavku 5. alineji 9. ZSSI-a podaci o stečenoj imovini obuhvaćaju podatke o primicima koji se ne smatraju dohotkom i primicima na koje se ne plaća porez na dohodak.

11. Člankom 27. stavkom 1. ZSSI-a propisano je da redovita provjera podataka predstavlja provjeru podataka iz članaka 10. do 12. ZSSI-a koja se obavlja prikupljanjem, razmjenom podataka i usporedbom prijavljenih podataka o imovini iz podnesenih imovinskih kartica obveznika s pribavljenim podacima od Ministarstva financija, Porezne uprave i drugih nadležnih tijela.

12. Člankom 28. stavkom 1. ZSSI-a propisano je da će Povjerenstvo bez odgađanja zatražiti od obveznika pisano očitovanje s potrebnim dokazima ako prilikom provjere podataka proizlazi mogući nesklad odnosno nerazmjer između prijavljene imovine iz podnesene imovinske kartice sukladno člancima 10. do 12. ZSSI-a i stanja imovine kako proizlazi iz pribavljenih podataka nadležnih tijela.

13. Člankom 29. stavkom 1. ZSSI-a propisano je ako obveznik ne dostavi Povjerenstvu pisano očitovanje iz članka 28. stavka 2. ZSSI-a u roku od 15 dana ili ne priloži odgovarajuće dokaze na temelju kojih se osnovano može utvrditi da je stvarno imovinsko stanje bilo istovjetno prijavljenim podacima, a ne podacima pribavljenima od nadležnih tijela, Povjerenstvo će pokrenuti postupak zbog povrede članka 10., članka 11. i članka 12. stavka 3. ZSSI-a. Stavkom 2. članka 29. ZSSI-a propisano je ako rezultati provedenog postupka redovite provjere upućuju na mogući znatan nesklad ili nerazmjer između prijavljenih primitaka i imovine stečene za vrijeme trajanja mandata, Povjerenstvo može takve informacije proslijediti Ministarstvu financija, Poreznoj upravi uz prikupljenu dokumentaciju.

14. Člankom 48. stavkom 1. ZSSI-a među ostalim je propisano da se za povredu odredaba ZSSI-a, uzimajući u obzir načelo razmjernosti, može izreći opomena ili novčana sankcija.

15. Ocjenjujući osnovanost tužbenog zahtjeva Sud polazi od činjeničnog stanja utvrđenog u upravnom postupku koji je prethodio donošenju osporene odluke tuženika, koje tužiteljica svojim tužbenim navodima nije dovela u sumnju.

16. Prema ocjeni ovoga Suda, u konkretnom je slučaju odlučna činjenica da u imovinskim karticama za 2022. i 2023. tužiteljica nije navela novčane iznose koje je u tim godinama primila na ime zastupničkog paušala, čiju je visinu tuženik utvrdio u upravnom postupku. Tužiteljica nije dokazala da su podaci o imovini koje je navela u predmetnim imovinskim karticama (za 2022. i 2023. godinu) potpuni, a da podaci koje je tuženik prikupio u postupku redovite provjere ne prikazuju stvarno stanje tužiteljičine imovine.

17. Na takvo činjenično stanje tuženik je pravilno primijenio materijalno pravo, članke 28. i 29. ZSSI-a prema kojima dužnosnik treba obrazložiti i dokazati da je njegovo imovinsko stanje upravo onakvo kakvim ga je prikazao u podnesenim izvješćima o imovinskom stanju, a da podaci koji proizlaze iz pribavljene dokumentacije od nadležnih tijela ne prikazuju stvarno stanje, odnosno nisu usklađeni sa stvarnim stanjem.

18. Tužiteljica ni u upravnom postupku ni u upravnom sporu nije dovela u sumnju zaključak tuženika da su podaci pribavljeni od nadležnih tijela o zastupničkom paušalu koji je primila u 2022. i 2023. godini istiniti niti je u ovom sporu dovela u sumnju utvrđenje tuženika glede (stvarnog) stanja njezine imovine, koje se razlikuje od (nepotpunih) podataka navedenih u imovinskim karticama za navedene godine.

19. Zakonitost osporene odluke tuženika ne može dovesti u sumnju ni tvrdnja tužiteljice da je ne navođenje zastupničkog paušala za 2022. i 2023. godinu slučajna omaška odnosno tehnička greška prilikom navođenja podatka o tom primitku u posebnoj rubrici, s obzirom na to da su razlozi zbog kojih je tužiteljica propustila u (dvjema) imovinskim karticama navesti taj primitak irelevantni. Tuženik je u obrazloženju osporene odluke naveo iscrpne, valjane, razloge zbog kojih se primljeni zastupnički paušal unosi u imovinsku karticu i u koju rubriku, koje razloge ovaj Sud u cijelosti prihvaća. Pored toga valja istaknuti da tužiteljica, s jedne strane govori o slučajnoj omašci odnosno tehničkoj greški u popunjavanju imovinskih kartica, dok s druge strane, smatra da ne postoji valjana osnova za iskazivanje zastupničkog paušala u imovinskoj kartici, slijedom čega ne postoji povreda ZSSI-a u njenom slučaju. Navedene tvrdnje tužiteljice Sud smatra neutemeljenima i međusobno kontradiktornima, usmjerenima isključivo na otklanjanje vlastite odgovornosti za povredu ZSSI-a. Sud u cijelosti prihvaća tuženikovo tumačenje ZSSI-a prema kojemu taj Zakon razlikuje situaciju u kojoj obveznik postupanja po ZSSI-u određeni podatak o primitku/primicima navede u pogrešnoj rubrici imovinske kartice od situacije u kojoj podatak o primitku/primicima nije uopće naveden, kao u slučaju tužiteljice. Tužiteljičin stav o tome u koju bi rubriku imovinske kartice trebalo unositi podatke o zastupničkom paušalu ni na koji način ne može utjecati na zakonitost osporene odluke s obzirom na činjenicu utvrđenu u upravnom postupku da ona taj podatak nije navela ni u jednoj rubrici imovinskih kartica za 2022. i 2023. godinu.

20. Slijedom iznesenog Sud nalazi da je tuženik za svoju odluku dao valjane razloge, utemeljene na podacima spisa predmeta i pravilnoj primjeni mjerodavnog materijalnog prava. Tuženik je iznio jasnu i detaljnu analizu razloga kojima se rukovodio u konkretnom slučaju, a koje razloge prihvaća i ovaj Sud jer su utemeljeni na pravilnoj ocjeni dokaza provedenih u postupku te na pravilnom tumačenju relevantnih odredaba materijalnog prava. Pored toga, valja napomenuti da je osnovanost stajališta tuženika izraženih u osporenom rješenju ovaj Sud potvrdio u više svojih presuda.

21. Tužiteljičino pozivanje na presudu Vrhovnog suda Republike Hrvatske, broj: U- zpz 16/2020-7 od 12. siječnja 2021. ne može dovesti u sumnju zakonitost osporene odluke tuženika jer je činjenični supstrat toga predmeta u odnosu na tužiteljičin različit u mjeri koja onemogućava primjenu stajališta Vrhovnog suda u ovom sporu. Naime, u navedenom je predmetu Vrhovni sud istaknuo da nije došlo do stvarnog nesklada u imovini prikazanoj u imovinskoj kartici, već samo u nazivu i opisu te (iste) imovine. Za razliku od toga, tužiteljica u imovinskim karticama (uopće) nije navela jednu vrstu primitka, dakle, ni u odgovarajućoj ni u pogrešnoj rubrici, već ju je potpuno izostavila. Dakle, u slučaju tužiteljice nije riječ o pogrešnom načinu prikaza podataka o imovini, već o ne navođenju podataka o imovini.

22. Valja reći da u konkretnom slučaju nije od utjecaja ni prigovor tužiteljice da tuženik nije utvrđivao što u suštini predstavlja nesklad ili nerazmjer u prikazanom imovinskom stanju i koliko iznosi. Naime, iz obrazloženja osporene odluke tuženika jasno je o kakvom je neskladu riječ u konkretnom slučaju i koji su novčani iznosi u pitanju, dok je u ovom upravnom sporu, odgovarajući na navode iz tužbe, dodatno, iscrpno, obrazložio svoja utvrđenja iz upravnog postupka, na što se tužiteljica nije očitovala.

23. Uzimajući u obzir okolnosti konkretnog slučaja, Sud prihvaća razloge kojima se tuženik rukovodio, kako u utvrđivanju povrede ZSSI-a, tako i u odabiru sankcije. S obzirom na to da ZSSI daje tuženiku slobodu u odabiru sankcje za povredu ZSSI-a koja je u pojedinom slučaju najprikladnija za postizanje cilja koji se sankcijom želi postići (uz primjenu načela razmjernosti), a imajući na umu razloge na kojima se temelji tuženikov odabir sankcije u konkretnom slučaju, ovaj Sud ocjenjuje da osporenom odlukom nije povrijeđen zakon. Osporena je odluka donesena u granicama zakonom propisanih ovlasti tuženika, koji je za svoju odluku naveo argumentirane, valjane, razloge, koje prihvaća i ovaj Sud, jer su utemeljeni na pravilnom tumačenju mjerodavnog materijalnog prava.

24. Ocijenivši slijedom navedenoga da ni ostali tužiteljičini prigovori nisu odlučni niti dovode u sumnju zakonitost osporavane odluke, valjalo je, na temelju članka 116. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine,“ 36/24.), odlučiti kao u izreci.

U Zagrebu 27. siječnja 2026.

Predsjednica vijeća

dr. sc. Sanja Otočan