Poslovni broj: Usž-1266/2025-3

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

R J E Š E N J E

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Vlaha Bassegli Gozze, predsjednika vijeća, Ane Berlengi Fellner i Mirjane Čačić, članica vijeća te više sudske savjetnice-specijalistice Ivane Mamić Vuković, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Tersa d.o.o. iz Črnkovaca, Nikole Tesle 73, kojeg zastupa opunomoćenica Romina Štaba, odvjetnica iz Odvjetničkog društva „Porobija & Špoljarić“ d.o.o. u Varaždinu, Kolodvorska 12, protiv tuženika Ministarstva regionalnog razvoja i fondova Europske unije, Zagreb, Miramarska cesta 22, radi odgodnog učinka tužbe u predmetu financijske korekcije, odlučujući o žalbi tuženika protiv rješenja Upravnog suda u Osijeku, poslovni broj: Us l-820/2024-11 od 11. veljače 2025., na sjednici vijeća održanoj 15. siječnja 2026.

r i j e š i o  j e

Žalba se odbija i potvrđuje se rješenje Upravnog suda u Osijeku, Us l- 820/2024-11 od 11. veljače 2025.

Obrazloženje

1. Osporenim rješenjem upravnog suda usvojen je prijedlog tužitelja i određen je odgodni učinak tužbe u odnosu na rješenje tuženika, KLASA: UP/I-910-04/21-02/488, URBROJ: 538-05-3-3-1/727-24-3 od 27. ožujka 2024. do pravomoćnog okončanja predmetnog upravnog spora ili do drugačije odluke suda.

2. Tuženik pravodobno podnesenom žalbom u cijelosti pobija predmetno rješenje prvostupanjskog upravnog suda. U bitnome citira dijelove obrazloženja osporenog rješenja te zaključuje da odgodni učinak tužbe predstavlja iznimku, kao i da sud u svakom konkretnom slučaju mora ocijeniti radi li se o šteti koja se teško može popraviti. Upućuje na odredbu članka 18. stavak 18.4. Općih uvjeta Ugovora o dodjeli bespovratnih sredstava za projekte koji se financiraju iz Kohezijskog fonda u razdoblju 2014.-2020., referentne oznake: KK.04.1.1.01.0124 kojom je propisano da ugovorne strane mogu dogovoriti obročno plaćanje. Stoga zaključuje da obročnom otplatom utvrđenog nepravilnog iznosa određenog Odlukom o nepravilnosti Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost i potvrđenog osporenim rješenjem tuženika ne bi bila prouzročena nenadoknadiva šteta tužitelju koja se ne bi mogla popraviti, odnosno ne bi rezultiralo stečajem i gubitkom radnih mjesta kako tužitelj ističe u svojem prijedlogu. Osim toga, navodi da tužitelj nije priložio konkretne dokaze kojima bi potkrijepio svoje tvrdnje o nastanku nenadoknadive štete u slučaju obročne otplate predmetnog nepravilnog iznosa. Nadalje, ističe da je određivanje odgodnog učinka tužbe u konkretnom slučaju protivno javnom interesu, odnosno time što tužitelj do okončanja predmetnog upravnog spora ne mora vraćati iznos za koji su utvrđene nepravilnosti nastaje šteta za proračun Europske unije. Smatra da se odgodni učinak tužbe protivi zaštiti financijskih interesa Europske unije i Republike Hrvatske te u tom smislu upućuje na odredbu članka 4. stavak 1. sadržanu u Glavi II. naziva Upravne mjere i kazne koja je sastavni dio Uredbe vijeća br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica. Obrazlaže da je postupak utvrđivanja nepravilnosti i određivanja financijske korekcije postupak koji tijela u sustavu upravljanja i kontrole korištenja europskih strukturnih i investicijskih fondova vode po službenoj dužnosti nezavisno od volje ugovornih strana, a sve sukladno obvezi koja proizlazi iz odredbe članka 122. Uredbe EU, broj. 1303/2013. Ukoliko bi država članica propustila utvrditi nepravilnosti, to može učiniti Europska komisija sukladno odredbama naprijed navedene Uredbe i u slučaju da se ne može utvrditi točan iznos nepravilnih izdataka, ona primjenjuje fiksnu stopu ili ekstrapolacijsku financijsku korekciju te je država članica dužna osigurati povrat sredstava za koje je utvrđeno da su nepravilno isplaćeni iz proračuna Unije budući da su zahvaćeni nepravilnošću. Zaključno navodi da u cijelosti ostaje kod navoda iz osporenog rješenja o financijskoj korekciji kao i odgovora na tužbu te predlaže poništiti rješenje upravnog suda kojim je određen odgodni učinak tužbe.

3. Tužitelj u odgovoru na žalbu u bitnome navodi da je rješenje prvostupanjskog suda kojim je određen odgodni učinak tužbe u cijelosti zakonito, a da tuženik u žalbi iznosi načelne i paušalne tvrdnje da odgodni učinak tužbe predstavlja tek iznimku, kao i da tužitelj nije dokazao da bi mu obročnom otplatom utvrđenog nepravilnog iznosa nastala nenadoknadiva šteta. To stoga jer iz odredbe članka 42. stavak 2. Zakona o upravnim sporovima na kojoj se temelji žalbom osporeno rješenje prvostupanjskog suda ne proizlazi da bi odgodni učinak tužbe predstavljao iznimku, a da mogućnost obročne otplate navedenog iznosa ne predstavlja zakonski razlog odbijanja prijedloga za određivanjem odgodnog učinka tužbe, naročito u situaciji kad se potražuje iznos značajne novčane vrijednosti gdje bi i obročna otplata prouzročila stečajni postupak kod tužitelja. Naime, obročna otplata predmetnog iznosa dovela bi do nemogućnosti podmirivanja redovnih poslovnih obveza tužitelja, što uključuje i plaće radnicima kao i nabavu sirovina, a za što je tužitelj već u prijedlogu za određivanje odgodnog učinka tužbe priložio dokaze te u tom smislu ponovno upućuje na njih. Stoga zaključuje da nisu osnovani žalbeni navodi tuženika da nije dokazao nastanak nenadoknadive štete. Osim toga, ističe da tuženik u žalbi nije ničim potkrijepio navode o nastanku štete za proračun Europske unije. Upućuje na sadržaj svojeg prijedloga za određivanje odgodnog učinka tužbe u dijelu gdje se poziva na stajalište Suda EU te Upravnog suda u Osijeku. Predlaže odbiti žalbu tuženika i potvrditi osporeno rješenje prvostupanjskog suda kojim je određen odgodni učinak tužbe u konkretnom slučaju.

4. Tuženik u očitovanju na odgovor na žalbu tužitelja ističe da sukladno sadržaju definicije pojma nepravilnosti sadržanog u odredbi članka 2. točki 36. Uredbe EU, broj 1303/2013 od 17. prosinca 2013. ne proizlazi isključivo zahtjev za nastankom točno određenog financijskog učinka na proračun Unije, već je sadržajem definicije nepravilnosti obuhvaćena kako stvarna šteta, tako i potencijalna šteta u situacijama kada nije moguće količinski točno odrediti financijske posljedice za određeni ugovor o nabavi. Obrazlaže da se pogreške u provođenju postupka javne nabave sagledavaju u kontekstu postupka javne nabave te potencijalnog utjecaja kršenja odredbi Zakona o javnoj nabavi na načelo transparentnosti kao jedno od temeljnih načela javne nabave. U tom smislu upućuje i na stajalište Suda EU u predmetu, C-406/14 od 14. srpnja 2016. te u predmetu, C-408/16 od 6. prosinca 2017. kao i praksu ovog Suda u predmetu poslovnog broja: Usž-3420/22 od 12. listopada 2022. Stoga zaključuje da nije dužan dokazivati postojanje točno određene štete, odnosno financijske posljedice, već je za utvrđivanje nepravilnosti dovoljno da postoji potencijalna šteta za proračun Europske unije. Nadalje, navodi da država članica potražuje naknadu sredstava iz proračuna Unije nakon što su projekti već započeli s provedbom ili su već provedeni i nakon što su nepravilnosti već utvrđene te se potražuju iznosi umanjeni za iznose utvrđenih nepravilnosti, odnosno s njima povezanih financijskih ispravaka. Ističe da tužitelj upućuje na stajališta Suda EU koja nisu primjenjiva u konkretnom slučaju jer se radi o predmetima u kojima je Sud EU odlučivao povodom zahtjeva podnesenog temeljem članka 177. Ugovora o osnivanju Europske ekonomske zajednice za donošenje prethodne odluke o tumačenju članka 189. Ugovora te o valjanosti Uredbe Vijeća EEZ, broj: 1914/87 od 2. srpnja 1987., a o čemu se u konkretnom slučaju niti ne radi. Naime, Sud EU je u navedenim predmetima zauzeo stajalište da nacionalni sud može odrediti suspenziju primjene nacionalnog akta donesenog u provedbi uredbe Zajednice samo ako taj sud ozbiljno sumnja u valjanost akata Zajednice i ako, kada Sudu EU još nije upućeno pitanje o valjanosti osporavanog akta, to pitanje sam uputi Sudu EU, te ako postoji hitnost i tužitelju prijeti teška i nenadoknadiva šteta te ako taj sud u potpunosti vodi računa o interesu Zajednice. Osim toga, ističe da Sud EU načelno isključivo materijalnu štetu ne smatra nenadoknadivom, a nacionalni sud bi u slučaju suspenzije primjene nacionalnog akta morao osigurati naplativost, npr. suspendirane isplate i to bilo novčanim pologom ili nekom drugom vrstom jamstva. Međutim, kako se u konkretnom slučaju uopće ne radi o preispitivanju valjanosti bilo koje uredbe ili drugog akta Europske unije, to ističe da tužitelj bespredmetno upućuje na navedenu praksu Suda EU. Pored toga navodi da je bespredmetno upućivanje tužitelja na stajalište upravnog suda u Osijeku budući da se u navedenom predmetu uopće ne radi o projektu financiranom sredstvima Europske unije, a o kakvom je riječ u konkretnom slučaju. Zaključuje da ostaje kod svih svojih ranijih navoda, uključujući i žalbene te predlaže poništiti osporeno rješenje prvostupanjskog upravnog suda.

5. Žalba nije osnovana.

6. Ocjenjujući osporeno rješenje prvostupanjskog upravnog suda u smislu odredbe članka 134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24., dalje: ZUS), a u vezi s odredbom članka 128. stavak 4. ZUS-a, ovaj Sud nije našao osnovanim žalbene navode tuženika.

7. Osporenim rješenjem prvostupanjskog upravnog suda usvojen je prijedlog tužitelja za određivanjem odgodnog učinka tužbe jer su kumulativno ispunjene pretpostavke propisane odredbom članka 42. stavak 2. ZUS-a. Prvostupanjski sud ocjenjuje da odgodni učinak tužbe u konkretnom slučaju nije protivan javnom interesu niti bi se odgodom pravnih učinaka osporenog upravnog akta kao i određene upravne mjere nekome nanijela veća šteta, dok bi tužitelju naplatom utvrđenog nepravilnog iznosa nastala šteta u vidu onemogućavanja poslovanja, isplate plaća i drugih poslovnih obveza, a eventualno kasnije otklanjanje prouzročene štete ocjenjuje upitnim i uopće mogućim.

8. S navedenim stajalištem prvostupanjskog upravnog suda suglasan je i ovaj Sud.

9. Odredbom članka 42. stavak 2. ZUS-a propisano je da sud može odlučiti da tužba ima odgodni učinak ako bi se izvršenjem pojedinačne odluke ili upravnog ugovora tužitelju nanijela šteta koja bi se teško mogla popraviti, ako zakonom nije propisano da žalba ne odgađa izvršenje pojedinačne odluke, a odgoda nije protivna javnom interesu.

10. U konkretnom slučaju tužitelj je tužbom podnesenom 4. lipnja 2024. tražio poništenje rješenja tuženika kojim je odbijen njegov prigovor izjavljen protiv Odluke o utvrđenoj nepravilnosti Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost u postupku nabave za predmet nabave dostave, montaže, puštanja u rad, obuku korisnika za sve komponente sistema kogeneracijskog postrojenja za proizvodnju električne energije i topline koje kao gorivo koristi krutu biomasu – drvnu sječku pirolitičkim postupkom, KLASA: 018-10/15-01/5, URBROJ: 563-11-6/299-21-882 od 2. prosinca 2021. kojom je tužitelju određena financijska korekcija od 100% prihvatljive vrijednosti ugovorenog iznosa, odnosno iznos od 15.654.614,54 kuna, od čega se 10.958.230,17 kuna odnosi na bespovratna sredstva EU. Osim toga, citiranom tužbom je tražio da se poništi navedena Odluka o nepravilnosti kao i da se usvoji njegov prigovor izjavljen protiv iste. Naknadno je dana 22. studenog 2024. podnio prijedlog za određivanjem odgodnog učinka citirane tužbe uz obrazloženje da bi mu provedbom navedenih akata upravnih tijela, kao i izvršenjem Odluke o povratu br. 1 za Operativni program Operativni program Konkurentnost i kohezija 2014.-2020., KLASA: 391-01/24-01/533, URBROJ: 526-07-1-2-24-1 od 4. listopada 2024. donesenom temeljem tužbom osporenih akata upravnih tijela nastala nenadoknadiva šteta. Ističe da bi naplata iznosa od 1.464.262,82 EUR-a koji mu je naloženo vratiti citiranom Odlukom o povratu br. 1 dovela do ugroze njegovog poslovanja, a posljedično i egzistencije zaposlenih radnika jer bi naplatom navedenog iznosa u potpunosti ostao bez novčanih sredstava za redovno poslovanje i podmirivanje tekućih poslovnih obveza, a što bi dovelo do pokretanja stečajnog postupka nad tužiteljem. U prilog navedenoj tvrdnji dostavio je godišnji ugovor o kupoprodaji trupaca za 2024. godinu sklopljen s „Hrvatskim šumama“ d.o.o., brutto bilancu za period od 1. siječnja 2024. do 30. rujna 2024. kao i potvrdu HZMO-a od 12. studenog 2024. o broju zaposlenih radnika.

11. Kako iz sadržaja predmetnog prijedloga kojim je tužitelj tražio određivanje odgodnog učinka citirane tužbe te priloženih dokaza proizlazi da bi tužitelju nastala nenadoknadiva šteta čija se eventualna naknadna restitucija ocjenjuje upitnom, pri čemu iz Odluke o utvrđenoj nepravilnosti od 2. prosinca 2021. ne proizlazi da prigovor tuženiku ne odgađa izvršenje pojedinačne odluke, dok odgoda nije protivna javnom interesu s obzirom na okolnosti konkretnog slučaja, to su i po ocjeni ovog Suda, kumulativno ispunjene pretpostavke za određivanje odgodnog učinka tužbe propisane citiranom odredbom članka 42. stavak 2. ZUS-a, a kako je pravilno obrazložio prvostupanjski upravni sud u osporenom rješenju.

12. Naime, iz spisu priložene brutto bilance za razdoblje od 1. siječnja do 30. rujna 2024. proizlazi da ukupna novčana sredstva na poslovnim računima tužitelja iznose 102.286,44 EUR-a, dok je stanje blagajne 893,08 EUR-a. Kako utvrđen nepravilan iznos višestruko premašuje navedene iznose budući da je Odlukom o povratu br. 1 naložen povrat novčanih sredstava u iznosu od 1.464.262,82 EUR-a, to bi naplatom navedenog iznosa tužitelj nedvojbeno ostao bez sredstava na računu i bilo bi mu onemogućeno daljnje redovno poslovanje i ispunjavanje poslovnih obveza. Drugim riječima, tužitelju bi se naplatom navedenog iznosa nanijela šteta koja bi se teško mogla popraviti, a kakvu u vidu ima odredba članka 42. stavak 2. ZUS-a. Pri tome nije od utjecaja činjenica da tužitelj ima mogućnost obročne otplate utvrđenog nepravilnog iznosa budući da postojanje otplatnog plana nije jamstvo da se neće jednokratno naplatiti utvrđen nepravilan iznos novčanih sredstava ukoliko tužitelj zakasni s otplatom obročne obveze ili iz nekog drugog razloga propusti u roku izvršiti svoje obveze prema otplatnom planu.

13. Imajući u vidu okolnosti konkretnog slučaja, do drugačije odluke ne može dovesti niti prigovor tuženika da se određivanje odgodnog učinka protivi javnom interesu jer da je riječ o bespovratnim europskim novčanim sredstvima, odnosno da se odgoda pravnih učinaka odluka upravnih tijela protivi financijskim interesima Republike Hrvatske kao i Europske unije. To stoga jer se u konkretnom slučaju javni interes ogleda i u činjenici da tužitelj nastavi svoje poslovanje i redovno podmirivanje poslovnih obveza, a što uključuje i uplaćivanje doprinosa za mirovinsko i zdravstveno osiguranje u državni proračun Republike Hrvatske za 85 zaposlenika sukladno spisu priloženoj potvrdi HZMO-a od 12. studenog 2024. Naime, ukoliko se provede naplata utvrđenog nepravilnog iznosa koji nesporno višestruko premašuje raspoloživa novčana sredstva na poslovnim računima tužitelja, ovaj Sud ocjenjuje upitnim daljnji nastavak poslovanja tužitelja, a samim time i uplaćivanja doprinosa za zaposlenike u državni proračun. Stoga, i po ocjeni ovog Suda, odgodni učinak citirane upravne tužbe nije protivan javnom interesu.

14. Kako se u konkretnom slučaju isključivo ocjenjuje jesu li ispunjene pretpostavke za određivanje odgodnog učinka tužbe propisane odredbom članka 42. stavak 2. ZUS- a, pri čemu je određena odgoda vremenski ograničenog trajanja do pravomoćnog okončanja spora ili drugačije odluke prvostupanjskog suda, to ostali navodi tuženika koji se odnose na ocjenu zakonitosti osporenog upravnog akta te pripadajuće upravne mjere, a o čemu se ne radi u konkretnom slučaju, ne utječu na pravilnost i zakonitost osporenog rješenja prvostupanjskog suda.

15. Stoga nema osnove za usvajanje predmetne žalbe tuženika.

16. Slijedom svega navedenog, trebalo je odlučiti temeljem odredbe članka 135. stavak 1. u vezi s odredbom članka 128. stavak 4. ZUS-a kao u izreci ovog rješenja.

U Zagrebu, 15. siječnja 2026.

Predsjednik vijeća

Vlaho Bassegli Gozze