Poslovni broj: Usž-1965/2025-6
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
R J E Š E N J E
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Sanje Štefan, predsjednice vijeća, Silvija Čovića i Ljiljane Karlovčan -Đurović, članova vijeća te uz sudjelovanje zapisničarke, sudske savjetnice Katarine Skrbinac, u upravnom sporu tužitelja Adventure Dubrovnik 365 d. o. o., Cavtat, Preradovićeva 7, OIB: 17143803110, kojeg zastupa opunomoćenica Bojana Pavković, odvjetnica u Odvjetničkom društvu Knežević i partneri j. t. d. u Rijeci, Ribarska 4, protiv tuženika Grada Dubrovnika, OIB: 21712494719, Dubrovnik, Pred Dvorom 1., Dubrovnik, radi odabira najpovoljnijeg ponuditelja za dodjelu dozvole na pomorskom dobru, odlučujući o žalbi tužitelja, koju je on izjavio protiv rješenja Upravnog suda u Splitu, poslovni broj Us I-1810/2024-12 od 19. veljače 2025., na sjednici vijeća održanoj 15. siječnja 2026.,
r i j e š i o j e
Poništava se rješenje Upravnog suda u Splitu, poslovni broj Us I- 1810/2024-12 od 19. veljače 2025.
Obrazloženje
1. Osporenim rješenjem prvostupanjskog suda, u točki I. izreke, odbačena je tužba, koja je podnijeta radi ocjene zakonitosti odluke tuženika o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja za dodjelu dozvole za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru na području grada Dubrovnika (29. MIKROLOKACIJA "Područje ispod parka u Pilama" broj lokacije 29.2) Klasa: UP/I-342-01/24-2/48, Urbroj: 2117-1-09-24-01 od 27. lipnja 2024. (u daljnjem tekstu: Odluka). Točkom II. izreke toga rješenja odbijen je tužiteljev zahtjev za naknadom troškova upravnog spora.
2. Tužitelj je izjavio žalbu protiv navedenog prvostupanjskog rješenja zbog svih zakonskih razloga. Smatra pogrešnim pravno stajalište da je riječ o postupovnoj odluci protiv koje nije zajamčena upravno-sudska zaštita. Istaknuo je da nigdje u Zakonu o pomorskom dobru i morskim lukama nije propisano da protiv odluke o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja nije dopušten pravni lijek, odnosno da nije dopušteno pokretanje upravnog spora te da je pogrešno utvrđenje prvostupanjskog suda da je riječ sadržajno o zapisniku o otvaranju i ocjenjivanju ponuda, jer je prethodio donošenju odluke predstavničkog tijela. Smatra i da je odluka o odabiru pojedinačna odluka kojom se suštinski odlučuje o pravima i obvezama stranaka u postupku, da je riječ o odluci bez koje nema uvjeta za donošenje odluke o dodjeli dozvole na pomorskom dobru, da je sastavni dio te odluke i zapisnik o javnom otvaranju ponuda, zapisnik o pregledu i ocjeni ponuda i rang lista ponuditelja te da je riječ o odluci koja se odnosi samo na jednu lokaciju, jednu djelatnost i točno određene ponuditelje za tu lokaciju, a ne na cijeli natječaj, sve ponuditelje, sve lokacije i djelatnosti. Istaknuo je i da je, člankom 3. osporene odluke, dana uputa da protiv nje nije dopuštena žalba, ali da se može pokrenuti upravni spor. Svoje pravno shvaćanje utemeljio je i na Uputi Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, Uprave za pomorstvo Klasa: 011-02/21- 03/59 od 30. travnja 2024. o primjeni pravnog instituta upute o pravnom lijeku vezano uz dodjelu dozvola na pomorskom dobru. Tvrdi da je, u skladu s tom uputom, odluka predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja za dodjelu dozvola na pomorskom dobru pojedinačni akt, a da Zakon o pomorskom dobru i morskim lukama ne propisuje žalbu kao pravni lijek pa je potrebno primijenit i čl. 77.a Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi . Naveo je i da on ne može imati štetnih posljedica zbog pogrešno dane upute o pravnom lijeku u smislu članka 111. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku(„Narodne novine“, broj: 47/09. i 110/21.). Predložio je usvojiti žalbu i preinačiti osporeno rješenje o odbačaju tužbe, tako da se usvoji tužbeni zahtjev, a, podredno, poništiti ga i predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovno odlučivanje.
3 Tuženik nije odgovorio na žalbu, iako mu je ona uredno dostavljena.
4. Žalba je osnovana.
5. Ispitujući zakonitost prvostupanjskog rješenja u granicama žalbenih razloga u skladu s odredbom članka 134. stavka 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj: 36/24., u daljnjem tekstu: ZUS), koja se na odgovarajući način primjenjuje i pri odlučivanju o žalbi protiv rješenja na temelju odredbe članka 128. stavka 4. ZUS - a, sud ocjenjuje da je prvostupanjski sud, odbacivši tužbu, počinio apsolutno bitnu povredu upravnog spora iz članka 126. stavka 3. točke 2. ZUS-a.
6. Sud prvog stupnja je odbacio tužbu na temelju odredbe članka 46. stavka 1. točke 6. ZUS-a, ocijenivši da ne postoje pretpostavke za vođenje upravnog spora. Sud je zaključio da je riječ o postupovnoj odluci o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja. Zauzeo je pravno shvaćanje da iz odredbi članka 71. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama („Narodne novine“, broj: 83/23., u da ljnjem tekstu: ZPDML) proizlazi da se u natječajnom postupku, po prispijeću više ponuda raznih ponuditelja koje se odnose na iste ili različite mikrolokacije i djelatnosti, prvotno sačinjava (postupovni) akt kojim se navedene ponude sučeljavaju i rangiraju, a koji bi imao funkciju zapisnika o pregledu i ocjeni ponuda iz usporedivih natječajnih postupaka (koncesije, javne nabave). Takav akt, neovisno o tome što u postupku dodjela dozvola na pomorskom dobru ulogu svojevrsnog stručnog povjerenstva za provedbu natječaja ima predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave, ne predstavlja pojedinačni akt kojim se odlučuje o pravima i obvezama pojedine stranke, budući da se njime ne dodjeljuje dozvola na pomorskom dobru, već samo konstatiraju i ocjenjuju ponude. Smatra da je riječ o postupovnom aktu protiv kojega nije predviđena samostalna pravna zaštita, već da je ona predviđena protiv konačnog rješenja o dodjeli dozvole na pomorskom dobru, a na temelju kojeg gospodarski subjekt stječe pravo na obavljanje djelatnosti kojom se ne ograničava opća upotreba pomorskog dobra.
7. Nije sporno da je odluka Gradskog vijeća Grada Dubrovnika o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja za dodjelu dozvole za obavljanje djelatnosti na pomorskom dobru na području grada Dubrovnika na konkretnoj mikrolokaciji donijeta na temelju provedenoga javnog natječaja za dodjelu dozvola na pomorskom dobru na području Grada Dubrovnika za razdoblje 2024. – 2028. („Službeni glasnik Grada Dubrovnika“, broj 8/24.). Nije sporno ni da je ona utemeljena na odredbi članka 71. stavka 3. ZPDML-a.
8. Odredbom članka 71. stavka 3. ZPDML-a je propisano da na temelju zaprimljenih ponuda na javnom natječaju, a na temelju odluke predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave odnosno upravnog vijeća javne ustanove za zakonom zaštićene dijelove prirode odnosno upravnog vijeća državne ili županijske lučke uprave, rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru najpovoljnijem ponuditelju donosi izvršno tijelo jedinice lokalne samouprave, ravnatelj javne ustanove za zaštićene dijelove prirode odnosno ravnatelj državne ili županijske lučke uprave.
8.1. Prema odredbi članka 71. stavka 7. ZPDML-a rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru je upravni akt na temelju kojeg gospodarski subjekt stječe pravo na obavljanje djelatnosti kojom se ne ograničava opća upotreba pomorskog dobra .
8.2. Izreka rješenja iz stavka 3. toga članka mora sadržavati: 1. djelatnost za koju se izdaje 2. način obavljanja djelatnosti 3. opseg pomorskog dobra na kojem se djelatnost smije izvršavati i 4. zabranu ograničavanja ili isključenja opće upotrebe pomorskog dobra na kojem je dozvola dana (članak 71. stavak 8. ZPDML-a).
8.3. U skladu s člankom 77. stavkom 11. ZPDML-a protiv rješenja o davanju i ukidanju dozvole na pomorskom dobru može se izjaviti žalba Ministarstvu.
8.4. Člankom 77.a Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“, broj: 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 125/08., 36/09., 150/11., 144/12., 123/17., 98/19. i 144/20., u daljnjem tekstu: ZoLPS) je propisano da protiv pojedinačnih akata predstavničkog tijela i općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župana kojima se rješava o pravima, obvezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba, ako posebnim zakonom nije drukčije propisano, ne može se izjaviti žalba, već se može pokrenuti upravni spor.
9. Tumačeći i iščitavajući citirane zakonske odredbe u njihovoj ukupnosti sud smatra da osporena odluka o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja za dodjelu dozvole na pomorskom dobru predstavlja pojedinačnu odluku javnopravnog tijela kojom se rješava o pravima, obvezama i pravnim interesima stranke. Sud smatra i da je protiv te odluke dopuštena neposredna upravno-sudska zaštita u skladu s odredbom članka 77.a ZoLPS-a, budući da specijalnim odredbama ZPDML-a nije predviđena ikakva redovna upravno-pravna zaštita. Po pravnom shvaćanju ovoga suda rješenje o dozvoli na pomorskom dobru najpovoljnijem ponuditelju mora biti utemeljeno na odluci predstavničkog tijela o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja, čija izreka sadržava djelatnost za koju se izdaje, način obavljanja djelatnosti, opseg pomorskog dobra na kojem se djelatnost smije izvršavati i zabranu ograničavanja ili isključenja opće upotrebe pomorskog dobra na kojem je dozvola dana. S druge strane, pravo na tzv. redovnu pravnu zaštitu kroz institut žalbe protiv rješenja o davanju dozvole na pomorskom dobru ne derogira pravo stranke na traženje izravne upravno -sudske zaštite protiv (prethodne) odluke o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja. Naime, i u situaciji da se u žalbenom postupku ocijeni nezakonitim rješenje o davanju dozvole na pomorskom dobru, tada se ne bi mogla staviti izvan pravne snage odluka predstavničkog tijela o odabiru najpovoljnijeg ponuditelja na kojoj je utemeljeno davanje dozvole na pomorskom dobru.
10. Stoga je trebalo, na temelju odredbe članka 135. stavka 3. u vezi s člankom 128. stavkom 4. ZUS-a, poništiti nezakonito rješenje i predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovno suđenje u kojem će odlučiti o osnovanosti tužbenog zahtjeva i o zatraženim troškovima spora.
U Zagrebu 15. siječnja 2026.
Predsjednica vijeća
Sanja Štefan
