Poslovni broj: Us II-265/2025-7

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga Suda Ljiljane Karlovčan-Đurović, predsjednice vijeća, Sanje Štefan i Silvija Čovića članova vijeća te sudske savjetnice Katarine Skrbinac, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja OM iz [adresa], protiv tuženika Povjerenika za informiranje Republike Hrvatske, Zagreb, Trg žrtava fašizma 3, radi prava na pristup informacijama, na sjednici vijeća održanoj dana 15. siječnja 2026.

p r e s u d i o  j e

Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, klasa: UP/II- 008-07/25-01/778, urbroj: 401-01/10-25-8 od 22. lipnja 2025.

Obrazloženje

1. Osporenim rješenjem odbijena je žalba tužitelja izjavljena protiv rješenja Primorsko-goranske županije od 29. srpnja 2025. kao neosnovana. Navedenim prvostupanjskim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama kojom je tužitelj tražio rješenje o ozakonjenju građevine i popratnu skicu temeljem članka 15. stavka 2. točka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“ 25/13., 85/15. i 69/22. – dalje u tekstu: ZZPI) jer je prvostupanjsko tijelo ocijenilo da prevladava potreba zaštite prava na ograničenje u odnosu na javni interes.

2. Protiv navedenog rješenja tužitelj je podnio tužbu kojom traži da ovaj Sud poništi osporeno rješenje, naloži Povjereniku da ponovno odluči o njegovom zahtjevu za pristup informacijama uz provođenje testa javnog interesa te naloži Povjereniku da mu omogući djelomičan pristup informacijama u mjeri u kojoj je to moguće bez povrede osobnih podataka, uz provođenje testa javnog interesa. Iznosi kronologiju postupka, ističe da je u žalbi podnesenoj Povjereniku za informiranje izričito naveo da se tražena informacija odnosi na zakonitost ozakonjenja građevine na katastarskim česticama [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] koje se nalaze nasuprot njegovoj kući i utječu na njegov pogled na more i krajobraz u neposrednom okolišu. Smatra da je Povjerenik pogrešno utvrdio činjenično stanje jer je predmet njegovog zahtjeva pogrešno sveo na drugu česticu 3282 k. o. [katastarska općina]. Prvostupanjsko tijelo uopće se nije očitovalo o tome obuhvaća li predmetno rješenje o ozakonjenju i čestice 3290 i 3291 što je u žalbi posebno istakao kao povredu članaka 98. i 109. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ 47/09. i 110/21. – dalje: ZUP) jer rješenje ne sadrži valjano obrazloženje niti je utvrđeno relevantno činjenično stanje. Isto tako smatra da osporeno rješenje ne sadrži obrazloženje sukladno članku 98. ZUP-a. Povjerenik prema mišljenju tužitelja nije opće ocijenio glavnu tvrdnju tužitelja da se zahtjev odnosi na ozakonjenje građevine koja se nalazi na česticama 3290 i 3291, a ne na česticu 3282. Ističe da dokument koji se odnosi na ozakonjenje, prostorno planiranje ili izdavanje dozvola za građevinsku česticu predstavlja informacije o okolišu koje prema Aarhuškoj konvenciji i članku 4. Direktive 2003/4/EZ moraju biti dostupne javnosti bez provođenja testa javnog interesa. Ovakvo tumačenje potvrđeno je u praksi Suda Europske unije (predmet C-71/14 East Sussex County Council te u predmetu Acc/C/2017/150 Croatia pred Odborom za usklađenost Aarhuške konvencije gdje je utvrđeno da su informacije o gradnji i korištenju zemljišta dio prava javnosti na pristup informacijama o okolišu. U konkretnom slučaju prema mišljenju tužitelja Povjerenik uopće nije proveo test javnog interesa već je pogrešno zaključio da podnositelj zahtjeva nije dokazao postojanje javnog interesa. Smatra da je takav pristup suprotan članku 16. stavku 3. ZPPI-a prema kojem je Povjerenik dužan samostalno provesti test javnog interesa i obrazložiti rezultate tog testa. Poziva se i na stajalište iz presude ovoga Suda, poslovni broj: Us II-144/2018-5. U konkretnom predmetu Povjerenik nije razmotrio javni interes koji proizlazi iz mogućeg nezakonitog ozakonjenja objekta koji utječe na krajobraz i okolni okoliš niti je omogućio djelomičan pristup dokumentima anonimizacijom osobnih podataka. Prema sudskoj praksi Suda Europske unije pravo javnosti na informacije o korištenju zemljišta i građevinama ne može biti ograničeno isključivo pozivanjem na privatne interese. Ističe da prema Ustavu Republike Hrvatske međunarodni ugovori koji su potvrđeni i objavljeni u "Narodnim novinama" dio su unutarnjeg pravnog poretka i imaju pravnu snagu iznad zakona.

3. Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje u cijelosti kod obrazloženja osporenog rješenja. Očituje se na prigovor tužitelja da je pogrešno sveo predmet zahtjeva tužitelja na česticu 3282. Navodi da iz sadržaja zahtjeva za pristup informacijama jasno proizlazi da tužitelj od prvostupanjskog tijela traži podatke o tome odnose li se rješenje o ozakonjenju čestice izdano za kč. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] i na susjedne čestice 3290 i 3291 ili isključivo na česticu 3282. Navodi da je prvostupanjsko tijelo odlučivalo upravo o toj informaciji rješenje o ozakonjenu na čestici 3282, a ista je dostavljena tuženiku za potrebe žalbenog postupka. Konačno, navedeni prigovor tužitelj nije isticao u žalbi na prvostupanjsko rješenje pa navedena činjenica se ne može iznositi prvi put u tužbi, a koji stav je prihvaćen i u praksi Visokog upravnog suda presuda poslovni broj: Us II- 133/2022 od 22. srpnja 2022. godine i presuda poslovni broj: Us II-93/2024 od 10. srpnja 2024. Isto tako prigovore vezane za članak 4. citirane Direktive te članak 4. Aarhuške konvencije tužitelj prvi put ističe u tužbi pa ih naslovni sud niti ne bi trebao razmatrati, međutim, tuženik se ipak očituje da utvrđena iz presuda suda EU C- 71/2014 i 14 East County Council se ne mogu ni na koji način primijeniti na konkretan slučaj što najbolje pokazuje izreka navedene odluke koja glasi: "članak 5. stavak 2. Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2003/4/EZ od 28. siječnja 2003. o javnom pristupu informacijama o okolišu i stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 90/3013/EEZ treba tumačiti na način da naknada za davanje određene vrste informacije o okolišu ne može obuhvaćati niti jedan dio troškova održavanja baze podataka poput one u glavnom postupku kojem su u tu svrhu koristi tijelo javne vlasti, ali može sadržavati opće troškove koje se odnose na vrijeme osoblja tog tijela utrošeno za odgovaranje na pojedinačne zahtjeve za informacije uzimajući u obzir pravilan način određivanja te naknade pod uvjetom da ukupan iznos te naknade ne prelazi razuman iznos. Članak 6. Direktive 2003/4 treba tumačiti na način da mu nije protivan nacionalni propis prema kojem je razuman karakter naknade koje se naplaćuje za davanje određene vrste informacije o okolišu predmet samo ograničenog upravnog i sudskog nadzora kako je predviđeno engleskim pravom, pod uvjetom da se taj nadzor provodi na temelju objektivnih kriterija i sukladno načelima jednakosti i učinkovitosti odnosno na pitanje je li javno tijelo koje naplaćuje tu naknadu poštovalo uvjete predviđene člankom 5. stavkom 2. te Direktive što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri". S tim u vezi tuženik ističe da je jasno da je i navedeni tužbeni navod očigledno neosnovan jer se navedena presuda bavi pitanjem naknade. Osim toga tuženik ne smatra potrebnim opće razmatrati pozivanje tužitelja na navodno mišljenje Odbora za usklađenost Aarhuške konvencije u predmetu ACC/C/2017/150. Da je tužiteljeva tužba kontradiktorna najbolje potvrđuje činjenica da tužitelj u tužbi ističe da se sukladno članku 4. Direktivne 2003/4/EZ o pristupu informacijama ne provodi test razmjernosti javnog interesa, a iz navedenog članka jasno proizlazi da isti uređuje izuzeće kao i provedbu testa razmjernosti i javnog interesa. S druge strane u tužbi se navodi da tuženik nije proveo test razmjernosti i javnog interesa pa tuženik upućuje na sadržaj prvostupanjskog rješenja u kojem je proveden test razmjernosti, a čiju je pravilnost tuženik ispitao što je detaljno naveo i u obrazloženju osporenog rješenja. Osim toga kontradiktornost tužbe najbolje je vidljivo iz činjenice da tužitelj također navodi da je tuženik temeljem članka 16. stavka 3. ZPPI-a bio dužan samo provesti test razmjernosti i javnog interesa. Tuženik ističe da odredba članka 16. stavka 3. ZPPI-a govori o dostupnosti informacija o raspolaganju javnim sredstvima (što očito nije slučaj u ovom predmetu), a Povjerenik za informiranje samostalno ne provodi test razmjernosti i javnog interesa već ispituje pravilnost provedenog testa u prvostupanjskom postupku temeljem članka 25. stavka 5. ZPPI-a, ako je prvostupanjsko tijelo provelo test razmjernosti javnog interesa, što je ovdje slučaj. U odnosu na pozivanje tužitelja presudu poslovni broj: Us II-144/2018-5 u kojoj je navodno zauzet stav da je Povjerenik za informiranje sam dužan provesti test razmjernosti javnog interesa tuženik ističe da nije donesena takva presuda već rješenje o obustavi upravnog spora te se u navedenom rješenju o obustavi nije ni raspravljalo o provedbi testa razmjernosti. Ističe da se poziva na praksu koju je naveo u osporenom rješenju koja je doista primjenjiva na okolnost konkretnog slučaja, presuda poslovni broj: Us II-98/2022 od 19. srpnja 2022., a u kojoj je prihvaćeno i stajalište Povjerenika da u konkretnom slučaju nema mjesta djelomičnom omogućavanju prava na pristup informacijama. Predlaže da se tužbeni zahtjev odbije kao neosnovan.

4. Sukladno članku 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“ 36/24. – dalje u tekstu: ZUS) tužitelju je dostavljen odgovor na tužbu.

5. Tužitelj je nakon toga ponovo dostavio tužbu sa svim prilozima.

6. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

7. Iz spisa predmeta proizlazi da je rješenjem Primorsko-goranske županije, Upravnog odjela za prostorno uređenje, graditeljstvo i zaštitu okoliša, Službenika za informiranje klasa: UP/I-008-01/25-01/26, urbroj: 2170-03-01/22-25-6 od 29. srpnja 2025. godine odbijen zahtjev tužitelja za pristup informacijama kojim je zatražen pristup rješenju o ozakonjenju građevine izgrađene na kč. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] te popratnom nacrtu ili skici iz istoimenog rješenja.

8. Uvidom u zemljišnoknjižni izvadak za navedenu nekretninu utvrđeno je da je u vlasništvu fizičkih osoba. Isto je utvrđeno i za kč. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] i 3290 k. o. [katastarska općina]. Uvidom u izdano rješenje o izvedenom stanju koje je predmet traženja podnositelja utvrđeno je kako je isto izdano za manje zahtjevnu zgradu stambene namjene izgrađene na kč. [katastarska čestica], kč. [katastarska čestica] i kč. [katastarska čestica] sve upisano u k. o. [katastarska općina] na temelju zahtjeva privatnih osoba. Navedeno rješenje o izvedenom stanju je izdano u okviru upravnog postupka koji je reguliran odredbama Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama („Narodne novine“ 86/12., 143/13., 65/17., 14/19.), a kojim je propisano da je uvid u spis omogućen strankama u postupku. Člankom 17. stavkom 2. navedenog Zakona propisano je tko su stranke u postupku. Nadalje je utvrđeno kako tužitelj nije stranka u navedenom postupku.

9. Što se tiče zahtjeva stranke za omogućavanje pristupa popratnom nacrtu ili skici rješenja proizlazi da je geodetska snimka izvedenog stanja i snimak izvedenog stanja te skica arhitekta sastavni dio predmetnog rješenja. Prvostupanjsko je tijelo ocijenilo da se radi o informaciji koja je zaštićena propisima kojima se uređuje pravo intelektualnog vlasništva. Prvostupanjsko tijelo je ocijenilo da su geodetske snimke izvedenog stanja i skice arhitekta sastavni dijelovi rješenja o izvedenom stanju zaštićeni autorskim pravom. Ocijenilo je da tražena informacija podliježe ograničenjima iz članka 15. stavka 2. točke 5. i 7. ZPPI-a.

10. Odredbom članka 15. stavka 2. točke 5. i 7. ZPPI-a propisano je da tijelo javne vlasti može ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena propisima kojima se uređuje pravo intelektualnog vlasništva osim u slučaju izričitog pisanog pristanka nositelja prava te u ostalim slučajevima utvrđenim zakonom.

11. Osporenim rješenjem Povjerenik za informiranje je utvrdio da je osporeno rješenje pravilno i zakonito. Naime, iz obrazloženja osporenog rješenja odnosno provedenog testa razmjernosti i javnog interesa u bitnom proizlazi da se sporna nekretnina odnosi na privatne osobe, da tužitelj nije stranka u postupku ozakonjenja građevine te da omogućavanje pristupa traženom ne bi doprinijelo ostvarivanju temeljnih vrijednosti društvenog poretka. U odnosu na geodetski snimak izvedenog stanja i snimak izvedenog stanja koji su sastavni dijelovi rješenja o izvedenom stanju zaštićeni autorskim pravom tijelo javne vlasti je ocijenilo kako ne raspolaže pristankom nositelja tog prava te da nema zakonskog uporišta da se zahtjevu tužitelja udovolji. Stoga nije osnovan prigovor tužitelja da test razmjernosti nije proveden. Naime, kako to pravilno navodi tuženik svrha ZPPI-a je u tome da se bilo kojoj fizičkoj ili pravnoj osobi omogući pristup informacijama od javnog značaja, a što je naglašeno u odredbi članka 9. ZPPI-a kojim je propisano da korisnik može javno iznositi informaciju kojom raspolaže sukladno odredbama ZPPI-a. S obzirom da su svi korisnici prava na pristup informacijama ravnopravni u ostvarivanju navedenog prava sukladno članku 8. ZPPI- a pravni interes korisnika ne predstavlja odlučnu činjenicu prilikom rješavanja zahtjeva iz kojih razloga nisu odlučni navodi tužitelja da mu je tražena informacija potrebna radi utvrđivanja pravnog statusa nekretnine.

12. Naime, ukoliko određeni pravni interes za informacijom postoji tužitelj može tražiti uvid u spis kao osoba s pravnim interesom u smislu članka 84. ZUP-a. Iz rješenja prvostupanjskog tijela je jasno vidljivo da predmet postupka sadrži podatke fizičkih osoba pa je pravilno prvostupanjsko tijelo navelo da preteže potreba zaštite prava na ograničenje u odnosu na javni interes. Naime, ako se na informaciju može primijeniti neko zakonsko ograničenje što je ovdje slučaj tada se testom razmjernosti i javnog interesa ispituje prevladava li javni interes ili prevladava potreba zaštite prava na ograničenje. U odnosu na snimke i skice koje su sastavni dio rješenja pravilno je prema ocjeni ovoga Suda utvrđeno da se radi o autorskom djelu. Uvidom u skicu koja je dostavljena Povjereniku za informiranje za potrebe žalbenog postupka u koju je izvršio uvid i ovaj Sud razvidno je da se radi o autorskom djelu arhitekte koji ulazi u krug autorskih djela propisanih odredbom članka 14. stavak 1. Zakona o autorskom i srodnim pravima („Narodne novine“ 111/21.). Dakle, neosnovan je prigovor da nije proveden test razmjernosti.

13. Prema ocjeni ovoga Suda pravilno je prvostupanjsko tijelo zaključilo da za zatraženu informaciju ne prevladava javni interes već potreba zaštite prava na ograničenje iz članka 15. stavka 2. točke 5. ZPPI-a. Osim toga valja istači da nije točno da je tuženik pogrešno sveo predmet zahtjeva tužitelja na česticu 3282, budući da je iz sadržaja zahtjeva za pristup informacijama javno vidljivo da tužitelj od prvostupanjskog tijela traži podatak o tome odnosi li se rješenje ozakonjenju čestice izdano za kč. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina] i na susjedne čestice 3290 i 3291 ili isključivo na česticu 3282.

14. Slijedom navedenog jasno je da tužitelj svoj zahtjev usmjerava na rješenje o ozakonjenju kč. [katastarska čestica] k. o. [katastarska općina], a ostali dio zahtjeva tužitelja (odnosi li se navedeno rješenje) i na druge čestice predstavlja sastavni dio tražene informacije jer se iz sadržaja navedenog rješenja i snimke izvedenog stanja može utvrditi podatak koji tužitelj traži. Točno je da kada bi prvostupanjsko tijelo, a i tuženik izričito odgovori na zahtjev tužitelja navedeno bi predstavljalo udovoljavanju zahtjeva pa bi se prilikom donošenja rješenja o odbijanju zahtjeva trebalo izbjegavati sve što bi predstavljalo odgovor na zahtjev za pristup informacijama tužitelja. Pozivanje na neusporedivu praksu također nije od utjecaja na zakonitost osporenog rješenja, a ovo tim više što tužitelj po prvi put neke od tih prigovora iznosi u tužbi.

15. S obzirom na sve navedeno prema ocjeni ovoga Suda tužitelj tužbenim navodima nije doveo u pitanje zakonitost osporenog rješenja pa stoga je temeljem odredbe članka 116. stavka 1. ZUS-a navedeni tužbeni zahtjev trebalo odbiti.

U Zagrebu 15. siječnja 2026.

Predsjednica vijeća:

Ljiljana Karlovčan-Đurović