Poslovni broj: Usž-4747/2025-3

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

ZAGREB

Frankopanska 16

U IME   REPUBLIKE HRVATSKE

PRESUDA

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda , Mirjane Čačić , predsjednice vijeća , Vlahe Bassegli Gozze i Ane Berlengi Fellner , članova vijeća te više sudske savjetnice Ivane Mamić Vuković , kao zapisničarke , u upravnom sporu tužiteljice EE, iz [adresa], [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupaju opunomoćenik Karlo Novosel , odvjetnik u Zagrebu , Radnička cesta 32 , OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba , Gradonačelnika , u Zagrebu , Trg Stjepana Radića 1 , OIB: 61817894937 , radi prestanka novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu , poslovni broj: Us I-4668/2023-10 od 23. rujna 2025. , na sjednici vijeća održanoj 15. siječnja 2026.

pretpostavljam da je

I. Odbija se žalba tužiteljice i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu , poslovni broj: Us I-4668/2023-10 od 23. rujna 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troškova ovog žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog upravnog suda odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika , KLASA: UP/II-551-06/23-014/750 , URBROJ: 251-02-01/001-23-5 od 17. srpnja 2023. te zahtjev tužiteljice za naknadu troškova tog dijela upravnog spora.

1.1. Navedenim rješenjem tuženika odbijen je prigovor tužiteljice izjavljen protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku KLASA: UP/I-551-06/22-013/330, URBROJ: 251-09- 22-1/002-23-06 od 12. svibnja 2023., a kojim je zamijenjen dio ranijeg rješenja prvostupanjskog tijela, na način opisan njegovom izrekom.

2. Tužiteljica u žalbi podnosi zahtjev za izuzećem sutkinja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske koje su sudjelovale u postupcima radi ocjene zakonitosti Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja. Pobijajući presudu prvostupanjskog suda iz svih žalbenih razloga, ističe da je sud počinio povrede pravila sudskog postupka, jer da suprotno članku 89. stavku 3. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 36/24. - u daljnjem tekstu ZUS), između ročišta održanih 11. rujna 2025. i 22. rujna 2025. nije protekao rok od 15 dana. Također, navodi da joj, iako joj je formalno omogućen uvid u spis tuženika, nije omogućeno očitovanje na dokumentaciju koja tom spisu prileži, čime smatra da joj se teško krše prava na pravično postupanje. Također ističe kako iz pobijanog upravnog akta ne proizlazi o kojim je to pravnom lijeku, odnosno o kojem je to njezinom prigovoru odlučeno, a iz razloga jer je podnijela prigovor na Odluku o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja i temeljem članka 122. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine”, broj 47/09. i 110/21. – u daljnjem tekstu ZUP) pa ostaje nejasno o kojem je prigovoru riješeno. Smatra da se prvostupanjski sud samo paušalno poziva na odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, jer predmet ovog postupka nije opći akt, već pojedinačni upravni akt kojeg prvostupanjski sud nije ocijenio. Ukazuje na članak 13. ZUP-a te ističe da se pravomoćna odluka kojom je stranka stekla neko pravo, odnosno kojoj su stranci naređene neke obveze, može poništiti ukinuti ili izmijeniti samo u slučaju propisanim zakonom, dok Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije zakon, zbog čega se na njoj ne može temeljiti osporeno rješenje. Navodi da u postupku koji je prethodio osporenom rješenju nije proveden test razmjernosti između zaštite njenih prava i javnog interesa, a što je tuženik bio dužan učiniti. Ističe i kako nije točno da je paušalno prigovarala vjerodostojnosti potpisa gradonačelnika, odnosno da je isto bilo usmjereno samo na odugovlačenje postupka, zbog čega joj je onemogućeno osporavanje u upravnom sporu vjerodostojnosti i istinitosti javne isprave. U tom smislu se poziva na odluku Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1757/2021 od 4. listopada 2023. Konačno tužiteljica se poziva i na ovosudnu presudu, poslovni broj: Usoz -25/2024 od 28. listopada 2024., a u vezi sa zakonitošću Odluke koju je donijela Gradska skupština Grada Zagreba 5. listopada 2023. koja je ocijenjena nezakonitom te smatra da je i Odluka tuženika kojom se uređuje materija roditelja odgojitelja iz istog razloga nezakonita, pa smatra da treba primijeniti zakon, a ne nezakoniti opći akt. Predlaže poništiti pobijanu presudu i predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovni postupak. Potražuje i naknadu troška za sastav žalbe.

3. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga propisanih člankom 134. stavkom 1. ZUS-a, Sud ne nalazi postojanje žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

6. Polazno i u odnosu na zahtjev za izuzećem svih sudaca Visokog upravnog suda koji su sudjelovali u postupcima ocjene zakonitosti predmetnih općih akata, Sud navodi kako članovi sudačkog vijeća koji su sudjelovali u donošenju ove odluke nisu obuhvaćeni zahtjevom tužiteljice. Bez obzira na navedenu okolnost Sud ukazuje i kako su istovrsni zahtjevi za izuzećem već odbijeni, uz obrazloženje da pravno shvaćanje izraženo u presudi kojom se odlučuje o zakonitosti općeg akta (u objektivnom sporu) ne dovodi samo po sebi do nepristranosti u smislu članka 15. stavka 1. točke 5. Zakona, prilikom odlučivanja o zakonitosti pojedinačne odluke donesene primjenom tog općeg akta (u subjektivnom sporu), niti se tvrdnje navedene u zahtjevu za izuzeće uopće mogu podvesti pod bilo koji od razloga propisanih odredbom članka 15. stavka 1. ZUS-a. Sud napominje kako je pravilnost izraženog stajališta potvrđena i ranijom odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske od 6. studenoga 2025., broj: U-III- 3085/2025.

7. Nastavno Sud ukazuje kako je člankom 126. stavkom 1. ZUS-a propisano da protiv presude upravnog suda stranke mogu izjaviti žalbu zbog bitne povrede odredaba upravnog spora, pogrešno ili nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja u sporu i pogrešne primjene materijalnog prava, dok je člankom 134. stavkom 1. ZUS -a propisano da Visoki upravni sud ispituje prvostupanjsku presudu u dijelu u kojem je osporavana žalbom i u granicama razloga navedenih u žalbi.

8. Cijeneći citirana zakonska određenja Sud nalazi da se osporena presuda prvostupanjskog upravnog suda ne može ocijeniti nezakonitom niti po jednoj osnovi propisanoj člankom 126. stavkom 1. Zakona, iz razloga na koje se tužiteljica poziva u svojoj žalbi. To stoga jer je, prema podacima spisa, postupak prije donošenja osporene odluke proveden sukladno odredbama Zakona, a prvostupanjski upravni sud je presudu utemeljio na dokazima i činjenicama utvrđenim u postupku donošenja pojedinačne odluke javnopravnog tijela, kao i tijekom upravnog spora, te je, primjenom izrijekom navedenih odredaba ZUP-a i Odluke/22, osnovano ocijenio zakonitim rješenje tuženika, pri čemu je za takvu svoju odluku naveo jasne i dostatno obrazložene razloge koje, zbog nepotrebnog ponavljanja, prihvaća i ovaj Sud.

9. Cijeneći žalbene navode i u odnosu na okolnost da tužiteljici nije omogućeno da se očituje na zaprimljeni spis tuženika, treba reći da je sud u skladu s člankom 6. stavkom 2. ZUS-a omogućio tužiteljici da se očituje na odgovor na tužbu tuženika, uz koji je dostavljen i spis upravnog postupka, a koje pravo je tužiteljica iskoristila u podnesku od 24. lipnja 2025. U odnosu na prigovor o sadržajnom onemogućavanju očitovanja na sadržaj spisa tuženika, Sud ukazuje kako je sukladno zapisniku s ročišta za raspravu od 11. rujna 2025., razvidno kako je tužiteljici omogućen uvid u spis tuženika te imajući na umu kako se u istom isključivo nalaze podnesci i prigovori koje je sama tužiteljica dostavila tuženiku, odnosno i odluke javnopravnih tijela u odnosu na koje je tužiteljica izjavila prigovor, Sud dostatnim uzima dodijeljeni rok za uvid, budući je razumno očekivati da je sadržaj navedenih akata i podnesaka tužiteljici poznat. Iz navedenog razloga ovaj sud zauzima stav da prijedlog tužiteljice predstavlja zlouporabu procesnih ovlaštenja, s ciljem odugovlačenja upravnog spora.

10. Također, neosnovano tužiteljica smatra da su povrijeđene odredbe ZUS-a glede poziva za ročište za objavu, jer iz spisa predmeta proizlazi da je ročište za raspravu održano 11. rujna 2025., dok je ročište za objavu određeno za 23. rujna 2025., a što je usklađeno s člankom 121. stavkom 1. ZUS-a.

11. U odnosu na meritum ovog spora, Sud ističe kako je Odluka/22, na temelju koje je doneseno rješenje prvostupanjskog javnopravnog tijela i tuženika, bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, koju presudu je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske u svojoj odluci, broj: U-III-1744/2023 od 21. studenoga 2023.

12. Nadalje i u odnosu na prigovor tužiteljice da osporeni akt nije donesen u Odlukom propisanom roku treba reći da je rok propisan člankom 6. Odluke/22 procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s Odlukom/22.

13. Glede prigovora tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon, iz kojeg razloga se na njoj ne može temeljiti osporeno rješenje, nije osnovan. Naime, člankom 130. ZUP-a propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta, rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni „zakonodavac" nema isto pravo u području i svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

14. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda, poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023., ocjenjena zakonitim intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta („Službeni glasnik Grada Zagreba”, 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta, čime je sadržajno (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt „izjednačen" sa zakonom.

15. Osim toga, Sud naglašava da se u situaciji u kojoj neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo, nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava, odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. U takvoj situaciji općenormativni akt kojim se priznaje pravo odnosno daje beneficija, treba smatrati „zakonom", a što vrijedi i za sve izmjene i dopune kao i ukidanje takvog općeg akta. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

16. Nadalje, nisu osnovani prigovori tužiteljice da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22 i koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.), istaknuto je da je Sud u ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/21, imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć za roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim, odnosno u skladu s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba te nije našao da bi Odlukom/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti, pa s obzirom na to da se u Odluci/22 razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je u tom dijelu primjenjiv stav Suda iz ranije presude (točka 35.). U konačnici je ocjenjeno da je donošenjem Odluke/22 postupljeno u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj navedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točke 51. do 56.).

17. Konačno, u odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze (grafološko vještačenje) treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje treba utvrditi, kao niti dokaza kojima se one mogu utvrditi ( članak 49. stavak 3. ZUS-a ). Osnovano je prvostupanjski sud ocijenio izvođenje dokaza koje je tužitelj predložio nepotrebnim i usmjerenim na odugovlačenje upravnih sporova pokrenutih u velikom broju slučajeva od strane opunomoćenika tužitelja . Naime, u skladu s člankom 8. stavkom 1. ZUS-a sud upravni spor treba provesti brzo i bez odugovlačenja, uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troškova, onemogućiti zlouporabu prava stranaka i drugih sudionika u sporu te odluku donijeti u razumnom roku, u skladu s kojim načelom je prvostupanjski sud i postupio.

18. Kraj takvog stanja stvari, ovaj Sud nije našao osnove osporene presude, uz obrazloženje kakvo je njome dano, ocijeniti nezakonitom pa je žalbu valjalo odbiti.

19. Na kraju, s obzirom da je tužbeni zahtjev pravilno odbijen, to je osnovano tužiteljica odbijena i sa zahtjevom za naknadu predmetnog upravnog troška spora, jer, sukladno članku 147. stavku 1. ZUS-a , stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora. Iz istih razloga, a jer tužiteljica nije uspjela u žalbenom dijelu ovog upravnog spora, valjalo je odbiti i njezin zahtjev za naknadu troškova sastava žalbe.

20. Trebalo je stoga, temeljem odredbe članka 135. stavka 1. i članka 148. stavka 4. ZUS-a , odlučiti kao u izreci ove presude.

U Zagrebu , 15. siječnja 2026.

Predsjednica vijeća

Mirjana Čačić