Poslovni broj: Us II-282/2025-7
REPUBLIKA HRVATSKA
VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Z A G R E B
Frankopanska 16
U I M E R E P U B L I K E H R V A T S K E
P R E S U D A
Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda Eveline Čolović Tomić, predsjednice vijeća, Senke Orlić-Zaninović i Kristine Senjak Krunić, članica vijeća, te više sudske savjetnice Nele Petrović, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja zajednice ponuditelja: PAG 91 d.o.o.(nositelj), Pag, Vela ulica 14, OIB: 74155629820 i PELOT GLOBE d.o.o., Zagreb, Fakultetsko dobro 6, OIB: 03173356581, koje zastupa opunomoćenik Marijan Vešligaj, odvjetnik u Odvjetničkom društvu Vešligaj i Sliepčević j.t.d., Zagreb, Froudeova 9, protiv tuženika Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave Republike Hrvatske, Zagreb, Ulica grada Vukovara 23/5, OIB: 95857869241, uz sudjelovanje zainteresiranih osoba: Hrvatske autoceste d.o.o., Zagreb, Širolina 4, OIB: 57500462912 i zajednice ponuditelja MA.CO.T. d.o.o. (nositelj), Kukuljanovo, Kukuljanovo 302, OIB: 88870948836, SOLANA PAG d.o.o., Pag, Zadarska ulica 66, OIB: 34949147151 i ČEBUHAR GRUPA d.o.o., Vrata, Vrata 52, OIB: 82205470887, radi javne nabave, na sjednici vijeća održanoj 13. siječnja 2026.
p r e s u d i o j e
I. Odbija se tužbeni zahtjev tužitelja za poništavanje rješenja Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave Republike Hrvatske, KLASA: UP/II-034-02/25-01/538, URBROJ: 354-02/14-25-13 od 5. studenoga 2025.
II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova ovog upravnog spora.
Obrazloženje
1. Osporenim rješenjem tuženika odbijaju se, kao neosnovani, žalba tužitelja i tužiteljev zahtjev za naknadu troškova žalbenog postupka.
1.1. Navedenim rješenjem odlučeno je o žalbi izjavljenoj protiv odluke o odabiru, broj: 500-01/25-01/314 od 26. kolovoza 2025. (objavljena u EOJN RH 12. rujna 2025.), u otvorenom postupku javne nabave, broj objave: 2025/S F02-0003092, predmet nabave: nabava Natrij Klorida (NaCl), naručitelja Hrvatske autoceste d.o.o. (dalje u tekstu: Naručitelj), kojom je, kao najpovoljnija, odabrana ponuda zajednice gospodarskih subjekata MA.CO.T d.o.o., SOLANA PAG d.o.o. i ČEBUHAR GRUPA d.o.o. (dalje u tekstu: Odabrani ponuditelj).
2. Tužitelj je protiv osporenog rješenja ustao s tužbom zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjenično stanja te pogrešne primjene materijalnog prava.
2.1. U tužbenim razlozima, u bitnom, upire na točku 5.2.1.3. Uvjeta pod 5.2.1. Popis glavnih isporuka robe Kriterija za kvalitativni odabir gospodarskog subjekta s uputama (dalje u tekstu: DON), kojima je Naručitelj kao minimalne razine sposobnosti, pored ostalog propisao kako iz Popisa glavnih isporuka robe mora biti vidljivo da je gospodarski subjekt izvršio isporuku istih ili sličnih roba u vrijednosti minimalno jednakoj procijenjenoj vrijednosti predmeta nabave, pri čemu se pod isporukom roba sličnih predmetu nabave smatra isporuka rasutih tereta. Nakon zahtjeva za pojašnjenjem citiranog uvjeta sposobnosti, Naručitelj je odgovorio da se pod isporukom roba sličnih predmetu nabave smatra isporuka svih vrsta rasutog tereta. Dakle, Naručitelj je, kako odredbom 5.2.1.3. DON-a, tako i pojašnjenjem od 10. travnja 2025., nedvojbeno pojasnio da će se pod isporukom sličnih roba smatrati isporuka svih vrsta rasutog tereta odnosno neće se prihvaćati isporuka robe u upakiranom obliku. Tužitelj je u žalbenom postupku obrazlagao zbog čega se Dobava i isporuka morske soli prema drugoj ugovornoj strani KONZUM PLUS d.o.o., ne može smatrati uslugom relevantnom za dokazivanje sposobnosti tražene citiranom odredbom DON-a, a to zbog toga što ne predstavlja isporuku istu ili sličnu predmetu nabave. Međutim, Odabrani ponuditelj, ali i Naručitelj, izbjegavaju dostaviti bilo kakav dokaz sporne isporuke zbog toga što Odabrani ponuditelj nije stekao minimalne razine sposobnosti za izvršenje predmetnog ugovora o javnoj nabavi pa, priklanjanje tuženika navodima Naručitelja i Odabranog ponuditelja, bez davanja ikakvog na činjenicama utemeljenog obrazloženja, čini predmetno rješenje nezakonitim.
2.2. Nadalje, tužitelj ukazuje na relevantnost CPV oznaka te osporava pravilnost stajališta tuženika, prema kojem se morska sol može koristiti za posipanje ceste, a zbog čega navode tužitelja o različitim CPV oznakama iz Jedinstvenog rječnika javne nabave tuženik drži irelevantnima. Ukazuje na činjenicu da je tuženik takvu odluku utemeljio na nekakvoj mogućoj situaciji, a ne stvarno utvrđenom činjeničnom stanju, koje se odnosi na to da li se morska sol iz reference Odabranog ponuditelja u konkretnom slučaju koristila za posipanje cesta ili u druge namjene. Predmet nabave u predmetnom postupku prema CPV oznaci je 34927100-Sol za posipavanje cesta, koja je definirana unutar CPV oznake kao Razna oprema za prijevoz i rezervne dijelove. S druge strane, morska sol ima CPV oznaku 14420000-Morska sol, definirana unutar CPV oznake kao Rudarstvo, bazni metali i pripadajući proizvodi. Dakle, javna nabava ne izjednačava pojmove soli za posipavanje cesta i morske soli, štoviše, te su dvije vrste soli potpuno razdvojene CPV oznakama, čak i propisane u potpuno različitim odjeljcima, skupinama, razredima i kategorijama. Ukoliko je Naručitelj smatrao da je u konkretnom slučaju za određivanje predmeta nabave bitno samo da se radi o morskoj soli, tada je trebao kao CPV oznaku istaknuti upravo oznaku koja se odnosi na morsku sol. Međutim, u predmetnom postupku Naručitelj je smatrao bitnim dati uputu zainteresiranim gospodarskim subjektima kako je ključno to da se radi o nabavi soli za posipavanje cesta (a ne o bilo kakvoj soli) i da će se u izvršenju predmetnog ugovora isporučivati sol za posipavanje cesta. Stoga se nezakonitost predmetnog rješenja ogleda u tomu što je tuženik u potpunosti zanemario identifikaciju predmeta nabave putem CPV oznake, a svu je pozornost pridao kemijskom sastavu soli koja je isporučena. S tim u vezi, tužitelj drži da kemijski sastav soli u ovom postupku javne nabave ne može biti odlučujući faktor za ocjenjivanje sposobnosti gospodarskog subjekta, a što nastavno detaljnije pojašnjava.
2.3. Zaključno, ponavlja da je tuženik osporeno rješenje utemeljio na shvaćanjima kako CPV oznaka nije relevantna kod ocjenjivanja sposobnosti gospodarskog subjekta za izvršenje ugovora o javnoj nabavi te da je u konkretnom slučaju presudan kemijski sastav robe koju je Odabrani ponuditelj isporučio u okviru osporavane reference. Tužitelj je obrazložio zbog čega je tuženik prilikom ocjenjivanja osnovanosti žalbenih navoda morao uzeti u obzir CPV oznaku predmetnog postupka javne nabave te zbog čega kemijski sastav soli nije ključan element za ocjenjivanje sposobnosti odabranog ponuditelja, međutim, tuženik se olako priklonio navodima Odabranog ponuditelja i Naručitelja, bez konstruktivnog i pravno utemeljenog obrazloženja, što pobijano rješenje čini u cijelosti nezakonitim. Slijedom navedenog, tužitelj predlaže ovom Sudu usvojiti tužbu, poništiti rješenje tuženika i odluku o odabiru, te naložiti Naručitelju da mu nadoknadi troškove žalbenog postupka, a tuženiku da mu nadoknadi troškove predmetnog upravnog spora, sve u iskazanim iznosima.
3. Tuženik se, u odgovoru na tužbu, protivi tužbenom zahtjevu iz razloga navedenih u obrazloženju osporenog rješenja. Ističe da tužitelj u tužbi ponavlja navode iz žalbe, koji su u cijelosti neutemeljeni, odnosno nemaju temelja u odredbama Zakona o javnoj nabavi ("Narodne novine", broj: 120/16. i 124/22. -dalje u tekstu: ZJN), a osobito ne proizlaze iz DON-a niti iz utvrđenog činjeničnog stanja u predmetnom postupku.
3.1 Upire na mjerodavne odredbe DON-a te, u odnosu na po tužitelju spornu referencu - potvrdu o dobavi i isporuci morske soli za drugu ugovornu stranu KONZUM PLUS d.o.o., ističe da je kao ažurirani popratni dokument Odabrani ponuditelj dostavio i potvrdu tog društva u kojoj se navodi da je predmet spornog ugovora dobava i isporuka morske soli. Dakle, u konkretnom postupku javne nabave predmet nabave je sol za posipavanje cesta ili kako je to u DON - Uputama za ponuditelje naznačeno "nabava Natrij Klorida (NaCl)", pri čemu naglašava da tužitelj ničime nije dokazao da morska sol nije sol adekvatna za posipavanje ceste niti je dokazao da morska sol nije sol za posipavanje ceste. Naime, isporuka iste robe podrazumijeva isporuku soli za posipavanje cesta, a koja može biti, između ostalog, i morska sol. Odabrani ponuditelj je dokazao isporuku robe koja je predmet nabave, a kojom je tražena sol (NaCl) za posipavanje ceste. Također, tuženik je uzeo u obzir dokaze dostavljene od strane Odabranog ponuditelja - dio norme HRN EN 16811-1 Oprema i proizvodi za zimsko održavanje cesta - Sredstva za odleđivanje - 1. dio: Natrijev klorid - Zahtjevi i metode ispitivanja, u kojoj se navodi "Za potrebe ovog dokumenta primjenjuju se pojmovi i definicije navedeni u normi EN 15144, kao i slijedeći: 3.1. Natrijev klorid, Sol, NaCl- Tvar koja se proizvodi kao kamena sol, morska sol (solarna) i vakuumska sol. Solarna sol dobivena iz morske vode naziva se morska sol". Dakle, Naručitelju u konkretnom slučaju, a što je vidljivo iz odredaba DON-a, nije bitno da li se radi o kamenoj, morskoj ili evaporiranoj soli, već je bitno da se radi o soli – NaCl, koja se koristi za posipavanje cesta. Stoga bi bilo koji ponuditelj koji bi dostavio dokaz o isporuci bilo koje od navedenih vrsta soli dokazao isporuku robe iste kao što je predmet nabave.
3.2. Naručitelj je određivanjem CPV oznake odredio namjenu, odnosno da nabavlja sol za posipavanje ceste, međutim, sol za posipavanje ceste može biti i morska sol, zbog čega su tvrdnje tužitelja o razlikama u CPV oznakama irelevantne. Smatra da je Naručitelj odredio pravilan CPV broj, te dodaje da je CPV jedinstveni klasifikacijski sustav nomenklatura koji se primjenjuje u postupku javne nabave i koji osigurava istovjetnost s ostalim postojećim nomenklaturama (članak 3. točka 10. ZJN-a) pa, prema tome, CPV oznaka koju je određeni naručitelj dodijelio kod opisa predmeta nabave, u konkretnom slučaju, ne može imati odlučujući utjecaj na ocjenu udovoljavanja tehničkoj i stručnoj sposobnosti. Drži da je Naručitelj pravilno postupio kada je odredio širi pojam sol za posipavanje cesta, te da je time omogućio sudjelovanje što većem broju gospodarskih subjekata. Nastavno se tuženik detaljno osvrće na dokaze koje je Odabrani ponuditelj dostavio u žalbenom postupku, pored ostalog, na sigurnosno-tehničke listove za sve trgovačke nazive "morska sol za posipanje cesta", "sol za posipanje cesta, sol za silose", te na Elaborat prikladnosti morske soli Solana Pag d.o.o. za odleđivanje prometnica kao i analizu morske soli koja je isporučena po predmetnoj referenci izrađenu od prof.dr.sc. N (dalje u tekstu: Elaborat prof.dr.sc. N), u kojima se u bitnom navodi navodi da se morska sol može koristiti za posipanje cesta, odnosno snižavanje temperature ledišta vode na cestama i sličnim površinama te da se može koristiti i koristi se kao sol za odleđivanje prometnica, slijedom čega u normativnom i funkcionalnom smislu u odnosu na sol za posipanje cesta predstavlja istu robu. S tim u vezi tuženik naglašava da Naručitelj nije uvjetom iz DON-a propisao da se referencom treba dokazati da je isporučivan rasuti teret, u slučaju kada se radi o iskustvu o isporuci robe koja je ista predmetu nabave, već je u tom smislu, sukladno članku 268. stavku 5. ZJN-a, DON- om propisao uvjet iskustva u isporuci roba na način da je isti vezan uz predmet nabave, propisujući da roba mora biti ista ili slična predmetu nabave. Kada se radi o sličnoj robi, ponuditelji su trebali dokazivati da je ista isporučena u rasutom stanju, dok to nije trebalo dokazivati za isporuku robe koja je ista predmetu nabave, a što je slučaj iz ponude Odabranog ponuditelja.
3.3. U odnosu na tvrdnje da u tehničkim uvjetima Naručitelj važnost pridaje načinu isporuke, tuženik naglašava razliku između uvjeta sposobnosti i Tehničkih uvjeta isporuke, jer se uvjet tehničke i stručne sposobnosti odnosi na dokazivanje minimalnih razina sposobnosti, odnosno dokazivanje adekvatnog iskustva u isporuci robe, a ne na dokazivanje tehničkih uvjeta isporuke, što nastavno detaljnije obrazlaže. Na kraju, ponavlja da za isporuku soli za posipavanje ceste, koja je predmet nabave, nije bilo potrebno dokazivati da je ista isporučena u rasutom obliku, budući da u slučaju isporuke robe, koja je ista predmetu nabave, nije relevantno da li je isporučena u pakiranom ili rasutom obliku, jer tako nešto nije propisano odredbama DON-a. Ustrajanje tužitelja na tome da je predmet isporuke identičan predmetu nabave, te da treba biti isporučen u rasutom obliku protivno je uvjetima iz DON-a pa je u tom smislu neutemeljena njegova tvrdnja da je tuženik trebao utvrđivati u kojem obliku je isporučivana sol u spornoj referenci. Iznoseći i druge razloge zbog kojih smatra osporeno rješenje na zakonu utemeljenim, tuženik predlaže ovom Sudu odbiti tužbeni zahtjev u cijelosti kao neosnovan.
4. Zainteresirana osoba, ovdje Naručitelj, u odgovoru na tužbu, iznosi razloge kojima se rukovodio prilikom ocjene referenci koje zadovoljavaju minimalnu tehničku i stručnu sposobnost, pri čemu navodi da niti u jednom odgovoru nije eksplicite naveo da se neće prihvaćati isporuke robe u upakiranom obliku, kako to želi iskonstruirati tužitelj. Nesporno je da je predmet ugovora s KONZUM PLUS d.o.o. bila isporuka morske soli te da je predmet nabave također Natrij klorid (NaCl), a koji se koristi za odleđivanje kolnika, slijedom čega se referenca tog društva odnosi na predmet nabave koji je funkcionalno i sadržajno isti predmetu nabave u ovom postupku. Kod toga Naručitelj upire na sadržaj odgovora na žalbu, posebice u dijelu u kojem tužitelj osporava referencu navedenog društva U odnosu na tužbene navode o relevantnosti CPV oznaka, naglašava da u ovom predmetu nabave Naručitelju nije bitno podrijetlo soli, nego je odlučna samo tehnička karakteristika, odnosno sposobnost odleđivanja kolnika bez ograničavanja načina njezina dobivanja. S tim u vezi ističe da je u ovom postupku javne nabave korištena CPV oznaka 34927100-2, kojoj ravnopravno pripadaju sve tri vrste soli (morska, kamena, evaporirana) poimence navedene u normi HRN EN 16811:2016, a na koju Naručitelj upućuje u DON-u te je ista norma specificirana kao mjerodavan propis po kojem je moguće zadovoljiti minimalnu i tehničku sposobnost. Stoga smatra da kontinuirano ustrajanje na relevantnosti CPV oznake opterećuje ovaj tužbeni postupak, jer je tuženik po tom pitanju, na temelju dostavljenih pojašnjenja, analize produkta NaCl i načina obrade i uporabe, ispravno odlučio da važnost te oznake, u onom okviru kako je želi predstaviti tužitelj, nije relevantna. Na kraju, Naručitelj drži u potpunosti promašenim i tužbeni navod koji se odnosi na irelevantnost kemijskog sastava soli za ocjenjivanje sposobnosti ponuditelja, jer je u žalbenom postupku nedvojbeno utvrđeno da je predmet nabave Natrij klorid (NaCl) te da se po svom kemijskom sastavu morska sol također može smatrati isporukom iste robe. Dodaje da je odluku utemeljio na dostavljenim referencama i dokazima koji su sukladni uvjetima i zahtjevima iz DON-a, s obzirom da je tehničku i stručnu sposobnost bilo moguće dokazati samo referencama koje zadovoljavaju uvjete i zahtjeve iz DON-a i ista se ne može osporiti redefiniranjem zahtjeva i uvjeta iz DON- a. Stoga je Naručitelj stava da je tuženik, nakon što je izvršio temeljit pregled svih dostavljenih dokaza, donio na zakonu utemeljeno rješenje pa, slijedom svega navedenog, predlaže ovom Sudu odbiti tužbeni zahtjev tužitelja.
5. Zainteresirana osoba, ovdje Odabrani ponuditelj, nije dostavio odgovor na tužbu.
6. Sukladno odredbi članka 6. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj: 36/24. – dalje u tekstu: ZUS), odgovori na tužbu tuženika i Naručitelja dostavljeni su tužitelju, koji se na iste očitovao posebnim podneskom od 9. siječnja 2026., ostajući u cijelosti pri navodima tužbe i tužbenog zahtjeva.
7. Tužbeni zahtjev nije osnovan.
8. Ocjenjujući zakonitost osporenog rješenja u granicama tužbenog zahtjeva, ovaj Sud nalazi da je tuženik pravilno postupio kada je odbio žalbu tužitelja te da time nije povrijedio zakon na njegovu štetu.
9. Naime, razmatrajući sadržaj tužiteljeve tužbe te očitovanja tuženika i Naručitelja, kao i dokaze priložene svezu spisa, ovaj Sud nalazi da se osporeno rješenje ne može ocijeniti nezakonitim iz razloga na koje tužitelj upire u tužbi. To stoga jer je tuženik svoju odluku utemeljio na činjenicama koje su u postupku pravilno i u potpunosti utvrđene, nakon čega je, pravilnom primjenom u rješenju navedenih odredaba ZJN-a i DON-a, osnovano zaključio da je Odabrani ponuditelj dokazao sporan uvjet tehničke i stručne sposobnosti, jer se, suprotno tužbenim navodima, referenca KONZUM PLUS d.o.o. odnosi na isporuku iste robe kao predmet nabave (Natrijev Klorid), dok se oznaka CPV odnosi na namjenu predmeta nabave kojom se traži sol za posipavanje cesta, a pod kojom se podrazumijeva i morska sol (na koju se odnosi sporna referenca).
10. Pritom je tuženik u osporenom rješenju, te dodatno i u odgovoru na tužbu, dao detaljnu i argumentirano obrazloženu analizu razloga kojima se rukovodio ocjenjujući žalbene navode tužitelja neosnovanim, a koje razloge, zbog nepotrebnog ponavljanja, u cijelosti prihvaća i ovaj Sud, jer su utemeljeni na pravilnoj ocjeni dokaza provedenih u postupku (potvrda KONZUM PLUS d.o.o., sigurnosno-tehnički listovi, norma HRN EN 16811:2016, Elaborat prof.dr.sc. Meštrovića i dr.) te na pravilnom tumačenju relevantnih odredaba primijenjenog materijalnog prava, a pravilnost kojih nije dovedena u sumnju ni tužbenim navodima.
11. Ovo stoga jer, i po ocjeni ovoga Suda, iz dokaza koji prileže spisu proizlazi da je Odabrani ponuditelj dostavio dokumentaciju kojom dokazuje traženu minimalnu tehničku i stručnu sposobnost, iz koje je razvidno da se u konkretnom slučaju, u odnosu na predmet nabave, radi o isporuci iste, a ne različite robe. Stoga inzistiranje tužitelja na pojašnjenju Naručitelja od 10. travnja 2025. nije od utjecaja na donošenje drukčije odluke u ovoj stvari, a na koju okolnost su se relevantnim razlozima osvrnuli i tuženik i Naručitelj u svojim očitovanjima na tužbu.
12. S obzirom na utvrđeno činjenično stanje, kao i sadržaj tužbenih navoda kojima pravno odlučne činjenice nisu dovedene u sumnju, ovaj Sud nalazi potrebnim naglasiti da, sukladno članku 301. ZJN-a, javni naručitelj samostalno utvrđuje činjenice i okolnosti u postupku javne nabave te na temelju utvrđenih činjenica i okolnosti donosi odluke u skladu s odredbama ovoga Zakona (stavak 1.), a koje će činjenice i okolnosti uzeti za dokazane, javni naručitelj utvrđuje slobodnom ocjenom, na temelju savjesne i brižljive ocjene svakog dokaza posebno i svih dokaza zajedno te na temelju rezultata cjelokupnog postupka javne nabave (stavak 2.).
13. Prema pak odredbi članka 4. stavka 2. ZUS-a, upravni spor ne može se voditi o pravilnosti pojedinačne odluke donesene primjenom slobodne ocjene javnopravnog tijela, ali se može voditi o zakonitosti takve odluke, granicama ovlasti i svrsi radi koje je ovlast dana.
14. Uvažavajući sve navedeno, ovaj Sud nalazi da je osporeno rješenje doneseno u granicama zakonom propisanih ovlasti tuženika, koji je za svoju odluku naveo obrazložene razloge, sukladno članku 425. stavku 3. ZJN-a, radi čega nije našao osnove rješenje tuženika, uz obrazloženje kakvo je njime dano, ocijeniti nezakonitim. Ovo osobito imajući u vidu da činjenice na koje tužitelj ukazuje u tužbi nisu sporne, već ih tužitelj stavlja u drukčiji kontekst, kojim u stvari traži drukčiju ocjenu provedenih dokaza, dajući pritom svoje viđenje i ocjenu činjeničnog stanja utvrđenog u postupku, te svoje tumačenje primijenjenog materijalnog prava, što, međutim, nije od utjecaja na zakonitost osporenog rješenja.
15. Na kraju, Sud nalazi neosnovanim i zahtjev za naknadu troškova ovog upravnog spora, jer, prema odredbi članka 147. stavka 1. ZUS-a, stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora pa, kako je tužitelj izgubio predmetni upravni spor jer je njegov tužbeni zahtjev odbijen, to je valjalo odbiti i njegov zahtjev za naknadu traženih troškova.
16. Trebalo je stoga, temeljem odredbe članka 116. stavka 1. i članka 148. stavka 4. ZUS-a, odlučiti kao u izreci ove presude.
U Zagrebu, 13. siječnja 2026.
Predsjednica vijeća
Evelina Čolović Tomić
