Poslovni broj: Usž-4071/2025-4

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca toga suda Marine Kosović Marković, predsjednice vijeća, Jelene Rajić i Kristine Senjak Krunić, članica vijeća te sudskog savjetnika Alana Vučkovečkog, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice AM iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik u Zagrebu, Radnička cesta 32, protiv tuženika Grada Zagreba, Gradonačelnika, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-5351/2024-6 (ranije: Us I-3597/2023) od 31. srpnja 2025., na sjednici vijeća održanoj 8. siječnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Žalba se odbija te potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us l-5351/2024-6 (ranije: Us I-3597/2023) od 31. srpnja 2025.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška žalbenog postupka.

Obrazloženje

1. Presudom prvostupanjskog suda odbijen je tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/2087, URBROJ: 251-02-01/001-23-3 od 13. lipnja 2023. (točka I. izreke) te je odbijen zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora (točka II. izreke).

1.1. Rješenjem tuženika, KLASA: UP/II-551-06/23-014/2087, URBROJ: 251-02- 01/001-23-3 od 13. lipnja 2023. odbijen je prigovor tužiteljice protiv rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za socijalnu zaštitu, zdravstvo, branitelje i osobe s invaliditetom, Sektora za socijalnu politiku, Odjela za demografski razvoj, Odsjeka za pronatalitetnu politiku, KLASA: UP/I-551-06/22-013/4441, URBROJ: 251-09-22-1/002- 23-02 od 31. ožujka 2023. te je odbijen zahtjev za oglašavanje ništavim navedenog prvostupanjskog rješenja.

1.2. Rješenjem upravnog tijela prvog stupnja, KLASA: UP/I-551-06/22-013/4441, URBROJ: 251-09-22-1/002-23-02 od 31. ožujka 2023. izmijenjene su točke II. i III. izreke zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/19-013/427, URBROJ: 251-21-21-1/007-19-2 od 3. lipnja 2019. na način da su visina i prestanak prava usklađeni s člankom 3. i 4. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 25/22., dalje: Odluka/22).

2. Protiv presude prvostupanjskog suda tužiteljica je podnijela žalbu iz svih zakonom propisanih razloga. U žalbi, podnosi zahtjev za izuzeće sudaca Visokog upravnog suda Republike Hrvatske koji su sudjelovali u postupcima radi ocjene zakonitosti Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja i to KM, AMS, KMS, PMS, PM i NMS. Ističe da je pobijana presuda zahvaćena bitnom povredom odredaba upravnog spora jer da prvostupanjski sud nije primijenio, odnosno nepravilno je primijenio odredbe Zakona o upravnim sporovima. Navodi da prvostupanjski sud nije obrazložio izostanak postupanja po njezinom zahtjevu za dostavu odgovora na tužbu i uvida u spis (od 5. prosinca 2023.) odnosno da sud po takvom zahtjevu nije odlučio. Iz tih razloga smatra da je joj je povrijeđeno pravo na pravično postupanje odnosno da joj nije omogućeno da se očituje na spis tuženika. Drži da je obrazloženje pobijane presude nerazumljivo i nejasno te da se presuda iz tih razloga ne može ispitati. Također ističe da iz pobijanog upravnog akta ne proizlazi o kojem je to točno pravnom lijeku odnosno o kojem je to njezinom prigovoru odlučeno, a iz razloga jer je podnijela prigovor, kako na temelju Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja, tako i na temelju odredbe članka 122. Zakona o općem upravnom postupku. Smatra da se prvostupanjski sud paušalno poziva na odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske budući da predmet ovog postupka nije opći akt već pojedinačni upravni akt kojeg prvostupanjski sud nije ocijenio. Iz tog razloga smatra da prvostupanjski sud nije valjano ocijenio njezine tužbene prigovore. Također ističe da upravni akt nije donesen u Odlukom propisanom kogentnom roku odnosno najkasnije devetnaest dana nakon 27. veljače 2023. na što se sud samo paušalno očituje. Ukazuje na odredbu članka 13. Zakona o općem upravnom postupku tvrdeći da se pravomoćna odluka kojom je stranka stekla neko pravo odnosno kojoj su stranci naređene neke obveze može poništiti ukinuti ili izmijeniti samo u slučaju propisanim zakonom, a Odluka o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja nije zakon zbog čega se na njoj ne može temeljiti pobijano rješenje. Navodi da u postupku nije proveden test razmjernosti između zaštite njezinih prava i javnog interesa, a što je tuženik bio dužan učiniti. Smatra da je protekao i rok za donošenje rješenja jer je predmetnom Odlukom/22 u članku 6. propisano da se rješenje donosi do 31. prosinca 2022. Ukazuje da osporeni akt tuženika nije potpisan od ovlaštene osobe te da je na tu okolnost predlagala provođenje dokazne radnje grafološkim vještačenjem što je sud neobrazloženo odbio. Zaključno, navodi da je Odluka/22 nezakonita. Predlaže usvojiti žalbu, poništiti pobijanu presudu te predmet vratiti prvostupanjskom sudu na ponovno odlučivanje. Potražuje trošak žalbenog postupka.

3. Tuženik, iako uredno pozvan, nije odgovorio na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. U odnosu na zahtjev tužiteljice za izuzeće u žalbi poimenice navedenih sutkinja treba reći da je rješenjem predsjednice Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: 29 Su-524/2025-32 od 12. prosinca 2025. taj zahtjev odbijen, a rješenjem Vrhovnog suda Republike Hrvatske, broj: Su IV-409/2025-2 od 18. prosinca 2025. odbijen zahtjev za izuzeće predsjednice ovog Suda.

6. Ispitujući pobijanu presudu u granicama žalbenih razloga (članak 134. stavak 1. Zakona o upravnim sporovima „Narodne novine“, broj: 36/24., dalje: ZUS), Sud nalazi da ne postoje žalbene osnove zbog kojih bi pobijana presuda bila nezakonita ni razlozi na koje Sud pazi po službenoj dužnosti.

7. Presuda prvostupanjskog suda sadrži sve propisano odredbom članka 119. ZUS-a pa tako i u pogledu stavka 5. iste odredbe koji propisuje što sve mora sadržavati obrazloženje presude, a koje je potpuno i jasno te u korelaciji s izrekom. Suprotno žalbenim navodima tužiteljice, prvostupanjski je sud odlučio i očitovao se o svim prigovorima, dajući u obrazloženju presude jasne i valjane razloge te ocjenu svih prigovora i okolnosti konkretnog slučaja. Prvostupanjski sud je predmetni upravni spor vodio i pobijanu presudu donio na temelju pravilne primjene odredaba ZUS-a, a nije došlo niti do pogrešne i arbitrarne primjene materijalnog prava.

7.1. U osvrtu na žalbene prigovore tužiteljice da joj nije dostavljen odgovor na tužbu, odnosno da nije odlučeno o njezinu zahtjevu za uvid u spis predmeta, valja istaknuti da su ti navodi u proturječju s njezinim kasnijim žalbenim navodima odnosno podacima iz spisa. Naime, tužiteljica u žalbi navodi da se očitovala na odgovor na tužbu te se čak poziva na konkretne dijelove odgovora na tužbu npr. „(…) na stranici 3. odgovora na tužbu (…)“, čime nedvojbeno potvrđuje da joj je sadržaj odgovora na tužbu, odnosno spisa predmeta, bio poznat. Uz to iz spisa proizlazi da je prvostupanjski sud tužiteljici dostavio odgovor na tužbu radi očitovanja, na koji se tužiteljica očitovala podneskom od 5. prosinca 2023. Prvostupanjski sud je održao i ročište za raspravu na koje je pristupila odvjetnička vježbenica opunomoćenika tužiteljice i na kojoj je pročitana sva dokumentacija u spisu. Osim toga, Sud ocjenjuje da je tužiteljica imala dovoljno vremena sukladno odredbi članka 113. ZUS-a svakodobno izvršiti uvid u spis predmeta.

7.2. U odnosu na prigovor da sud nije proveo predložene dokaze (grafološko vještačenje) treba reći da sud nije vezan prijedlozima stranaka ni u pogledu činjenica koje treba utvrditi ni dokaza kojima se one mogu utvrditi (članak 49. stavak 3. i 4. ZUS- a). Osnovano je prvostupanjski sud odbio provesti dokaz grafološkim vještačenjem, a koji neobrazloženi prijedlog je tužiteljica iznijela tek na ročištu za raspravu. Naime, sukladno odredbi članka 8. stavka 1. ZUS-a sud upravni spor treba provesti brzo i bez odugovlačenja, uz izbjegavanje nepotrebnih radnji i troškova, onemogućiti zlouporabu prava stranaka i drugih sudionika u sporu te odluku donijeti u razumnom roku, u skladu s kojim načelom je prvostupanjski sud i postupio. Navodi da gradonačelnik nije potpisao pobijano rješenje samo po sebi ne dovodi u sumnji valjanost potpisa.

7.3. Uvidom u zapisnik o objavi presude od 31. srpnja 2025. utvrđeno je da je na ročište pristupio sam opunomoćenik tužiteljice koji je uredno potpisao zapisnik o objavi presude (javna isprava) bez primjedbi pa su navodi žalbe u dijelu da sudac nije ukratko obrazložio presudu (članak 121. stavak 3. ZUS-a) u suprotnosti sa sadržajem zapisnika i kao takvi nisu osnovani.

8. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da su rješenjem prvostupanjskog javnopravnog tijela od 31. ožujka 2023. izmijenjene točke II. i III. izreke zaključka Grada Zagreba, Ureda za demografiju, KLASA: 551-06/19-013/427, URBROJ: 251-21-21- 1/007-19-2 od 3. lipnja 2019. na temelju članka 6. Odluke o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 25/22. - Odluka/22). Osporenim je rješenjem odbijen prigovor tužiteljice podnesen protiv rješenja prvostupanjskog javnopravnog tijela.

9. Tužiteljica je podnijela tužbu protiv rješenja tuženika od 13. lipnja 2023. kojim je, kao što je već navedeno, odbijen njezin prigovor izjavljen protiv rješenja prvostupanjskog javnopravnog tijela od 31. ožujka 2023., a prvostupanjski sud je pobijanom presudom taj pojedinačni akt tuženika ocijenio zakonitim, uz obrazloženje kako je u presudi dano, pa neosnovno tužiteljica smatra da iz obrazloženja presude nije vidljivo o kojem se to prigovoru radi.

10. Treba reći da je Odluka/22, na temelju koje je doneseno rješenje prvostupanjskog javnopravnog tijela i tuženika, bila predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, koju presudu je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka, broj: U-III-1744/2023 od 21. studenoga 2023.).

11. Nadalje, glede prigovora tužiteljice da osporeni akt nije donesen u Odlukom propisanom roku treba reći da je rok propisan člankom 6. Odluke/22 procesni instruktivni rok istekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s Odlukom/22. Osim toga, pravilno navodi prvostupanjski sud da je rješenjem Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje naprijed navedene Odluke/22 koja obustava izvršenja traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u postupku ocjene zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno, ocijenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023., pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22 nadležno tijelo nije smjelo postupati po istoj.

12. Glede prigovora tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo putem izvanrednih pravnih lijekova u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22 nije zakon te se na njoj ne može temeljiti osporeno rješenje nije osnovan. Naime, člankom 130. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09. i 110/21., dalje: ZUP) propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta, rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni „zakonodavac“ nema isto pravo u području i svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

13. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji u pravomoćnim presudama ovog Suda, poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocijenjena zakonitim intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. Radilo se o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta („Službeni glasnik Grada Zagreba“, broj: 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta, čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt „izjednačen“ sa zakonom.

14. Osim toga, naglašava se da u situaciji u kojoj neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo, nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo je izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. U takvoj situaciji općenormativni akt kojim se priznaje pravo odnosno daje beneficija treba smatrati „zakonom“, a što vrijedi i za sve izmjene i dopune kao i ukidanje takvog općeg akta. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Osim toga treba reći da je na temelju članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

15. Nadalje, nisu osnovani prigovori tužiteljice da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22, koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.), istaknuto je da je Sud u ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/21 imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć za roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno u skladu s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba, te nije našao da bi Odlukom/22 skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti, pa s obzirom na to da se u Odluci/22 razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je u tom dijelu primjenjiv stav Suda iz ranije presude (točka 35.). U konačnici je ocijenjeno da je donošenjem Odluke/22 postupljeno u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj navedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točke 51. do 56.).

16. Slijedom navedenog, valjalo je pozivom na članak 135. stavak 1. ZUS-a odlučiti kao u točki I. izreke, a odluka o troškovima spora (točka II. izreke) donesena je na temelju članka 147. stavka 1. ZUS-a.

U Zagrebu 8. siječnja 2026.

Predsjednica vijeća

Marina Kosović Marković