Poslovni broj: Usž-4412/2024-2

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga suda Radmile Bolanča Vuković, predsjednice vijeća, dr. sc. Sanje Otočan i Mire Kovačić, članica vijeća, uz sudjelovanje višeg sudskog savjetnika Filipa Mihaljevića, zapisničara, u upravnom sporu tužiteljice BV iz [adresa], OIB: [osobni identifikacijski broj], koju zastupa opunomoćenik Karlo Novosel, odvjetnik u Zagrebu, Radnička cesta 32, OIB: [osobni identifikacijski broj], protiv tuženika Grada Zagreba, Zagreb, Trg Stjepana Radića 1, OIB: 61817894937, radi novčane pomoći za roditelja odgojitelja, odlučujući o žalbi tužiteljice protiv presude Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3060/23-9 od 28. listopada 2024., na sjednici vijeća održanoj 8. siječnja 2026.

p r e s u d i o  j e

I. Žalba se odbija i potvrđuje presuda Upravnog suda u Zagrebu, poslovni broj: Us I-3060/23-9 od 28. listopada 2024.

II. Odbija se zahtjev tužiteljice za naknadu troška sastava žalbe.

Obrazloženje

1. Osporenom presudom Upravnog suda u Zagrebu odbijen je tužbeni zahtjev za poništavanje rješenja gradonačelnika Grada Zagreba, KLASA: UP/II-551-06/23- 014/972, URBROJ: 251-02-01/001-23-2 od 27. travnja 2023. kao i zahtjev tužiteljice za naknadu troškova upravnog spora.

2. Tužiteljica osporava presudu prvostupanjskog suda iz svih žalbenih razloga. U opširnoj žalbi u bitnom ističe da je sud počinio povrede pravila sudskog postupka jer suprotno članku 89. stavku 3. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 36/24.; u daljnjem tekstu: ZUS) između ročišta održanog 21. i 28. listopada 2024. nije proteklo 15 dana. Prigovara da je sud povrijedio članak 121. stavak 3. ZUS-a jer na ročištu za objavu presude nije obrazložio presudu. Nadalje ističe da je ročište za objavu presude u ovom predmetu zakazano u isto vrijeme kao i u dva druga sudska postupka, a što je po prirodi stvari te fizički nemoguće, slijedom čega tužiteljica smatra da predmetno ročište za objavu nije uredno, odnosno nije uopće održano. Također navodi da joj nije dostavljen na očitovanje „spis predmeta“, čime je povrijeđen članak 114. stavak 3. ZUS-a, ali i članak 113. ZUS-a jer je podneskom od 25. listopada 2023. tužiteljica eksplicite zatražila uvid u spis upravnog tijela, po kojem prijedlogu sud nije postupio. Nadalje ističe kako iz pobijanog upravnog akta ne proizlazi o kojem je pravnom lijeku odnosno o kojem prigovoru je odlučeno u upravnom postupku s obzirom na to da je podnijela prigovor i na temelju Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 25/22.) i na temelju članka 122. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, 47/09. i 110/21.; u daljnjem tekstu: ZUP) niti je to jasno iz pobijane presude. Ističe da je sud propustio valjano ocijeniti njene konkretne prigovore i navode koje je iznosila tijekom spora, već se bez obrazloženja i paušalno pozvao na utvrđenja iz objektivnog upravnog spora u kojemu se ocjenjivala zakonitost Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja iz 2022. te ustavnosudskog postupka ocjene ustavnosti i zakonitosti te Odluke. Smatra da je prvostupanjski sud počinio apsolutno bitnu povredu odredaba postupka iz članka 354. stavka 2. Zakona o parničnom postupku (“Narodne novine“, 53/91., 91/92., 112/99., 88/01., 117/03., 88/05., 2/07. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 84/08., 96/08. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 123/08. – ispravak, 57/11., 148/11. – pročišćeni tekst, 25/13., 89/14. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 70/19., 80/22., 114/22. i 155/23.; u daljnjem tekstu: ZPP). Prigovara da sud kontinuirano gubi iz vida je li osporeni upravni akt, njegovo donošenje i izvršenje pravilno i zakonito u smislu ZUP-a i Odluke iz 2022. Na to pitanje sud, unatoč konkretnim i decidiranim prigovorima i razlozima tužiteljice, ne daje odgovor. Nadalje navodi da je upravno tijelo bilo dužno donijeti pojedinačnu odluku po prestanku obustave izvršenja općeg akta u roku od 19 dana, a što je u konkretnom slučaju propušteno učiniti. Naglašava da Odluka nije zakon u smislu članka 13. ZUP-a; da zakon propisuje mogućnost „poništaja, ukidanja ili izmjene“ pravomoćnog upravnog akta isključivo putem izvanrednih pravnih lijekova iz članaka 123. do 132. ZUP-a; da izmjena pravnog propisa nije razlog za izvanredni pravni lijek u upravnom postupku u smislu članaka 123. do 132. ZUP-a niti su u konkretnom slučaju ispunjeni drugi propisani uvjeti za korištenje izvanrednih pravnih lijekova; da je tuženik u skladu s Odlukom iz 2022. bio dužan donijeti novi pojedinačni akt kojim će status tužiteljice ponovo urediti sukladno Odluci iz 2022. te da nije postojala zakonska osnova za „zamijeniti“ dijelove pravomoćnog upravnog akta nekim novim dijelovima s obzirom na doseg članka 13. ZUP-a. Naposljetku ističe da je postupanjem tuženika, odnosno donošenjem pobijanog upravnog akta, povrijeđeno načelo razmjernosti propisano člankom 6. stavkom 1. ZUP-a jer tuženik prilikom donošenja pobijanog upravnog akta nije proveo test razmjernosti između zaštite prava tužiteljice i javnog interesa, a što je bio dužan učiniti. Predlaže poništiti pobijanu presudu i predmet vratiti sudu na ponovni postupak. Traži naknadu troška sastava žalbe.

3. Tuženik nije dostavio odgovor na žalbu.

4. Žalba nije osnovana.

5. Ispitujući presudu prvostupanjskog suda u granicama žalbenih razloga, u skladu s člankom 134. stavkom 1. ZUS-a, Sud ne nalazi postojanje ni jedne žalbene osnove zbog koje bi pobijana presuda bila nezakonita.

6. Suprotno žalbenim navodima da tužiteljici nije omogućeno očitovati se na spis tuženika, valja reći da je sud u skladu s člankom 6. ZUS-a omogućio tužiteljici da se očituje na odgovor na tužbu tuženika, uz koji je dostavljen i spis upravnog tijela, a koje pravo je tužiteljica iskoristila podneskom od 26. listopada 2023.

7. U obrazloženju presude prvostupanjski sud je naveo da je odbio prijedlog tužiteljice za odgodu odnosno prekid ročišta radi uvida u spis tuženika jer je zamjenici opunomoćenika tužiteljice tijekom ročišta dopušten uvid u spis tuženika, prilikom kojeg je utvrđeno da se u spisu tuženika nalazi rješenje od 17. siječnja 2017. kojim je tužiteljica stekla pravo na novčanu pomoć za roditelja odgojitelja, a koje je dostavljeno tužiteljici, službena bilješka kojom se tužiteljica odriče prava na žalbu protiv toga rješenja, predmetno prvostupanjsko rješenje koje je dostavljeno tužiteljici, prigovor tužiteljice na prvostupanjsko rješenje te predmetno drugostupanjsko rješenje koje je dostavljeno tužiteljici. Budući da spis tuženika sadrži isključivo isprave koje je dostavila tužiteljica i one koje su njoj bile dostavljene, prijedlog za odgodu odnosno prekid ročišta tužiteljice odbijen je kao neosnovan na temelju članka 8. stavka 1. ZUS-a jer je sud smatrao da navedeni prijedlog predstavlja zlouporabu procesnih ovlaštenja čiji je cilj odugovlačenje upravnog spora, osobito uzimajući u obzir okolnost da je tužiteljica mogla izvršiti uvid u spis, pa tako i u spis tuženika, u razdoblju od godinu dana prije održavanja ročišta. S obzirom na navedeno, ovaj Sud prihvaća ocjenu prvostupanjskog suda da prijedlog tužiteljice predstavlja zlouporabu procesnih ovlaštenja, pa odbijanjem prijedloga nije povrijeđen zakon.

8. Tužiteljica neosnovano smatra da su povrijeđene odredbe ZUS-a glede poziva za ročište za objavu presude jer iz spisa predmeta proizlazi da je ročište na kojemu je zaključena rasprava održano 21. listopada 2024. na kojem je određeno da će se presuda objaviti 28. listopada 2024., što je u skladu s člankom 121. stavcima 1. i 4. ZUS-a, dok članak 89. stavak 3. ZUS-a na koji upire tužiteljica, u konkretnom slučaju nije mjerodavan. Pored toga valja istaknuti da iz zapisnika o objavi presude koji prileži spisu prvostupanjskog suda nije razvidno da bi na tom ročištu bile učinjene bilo kakve nepravilnosti koje bi se mogle podvesti pod povrede odredaba upravnog spora, kao što u žalbi ističe tužiteljica.

9. Iz spisa predmeta proizlazi da je rješenjem prvostupanjskog javnopravnog tijela od 24. ožujka 2023. zamijenjen dio rješenja Grada Zagreba, Gradskog ureda za obrazovanje, kulturu i sport, KLASA: 551-06/17-013/95, URBROJ: 251-10-01-17-2 od 17. siječnja 2017. u skladu s Odlukom o izmjenama i dopunama Odluke o novčanoj pomoći za roditelja odgojitelja („Službeni glasnik Grada Zagreba“, 25/22.; u daljnjem tekstu: Odluka/22.). Osporenim rješenjem odbijen je prigovor tužiteljice protiv rješenja prvostupanjskog javnopravnog tijela od 24. ožujka 2023.

10. Odluka/22, na temelju koje je doneseno rješenje prvostupanjskog javnopravnog tijela i tuženika, bila je predmetom ocjene zakonitosti te su presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023. odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22., koju presudu je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske (odluka, broj: U-III-1744/2023 od 21. studenoga 2023.).

11. U odnosu na prigovor tužiteljice da osporeni akt nije donesen u Odlukom propisanom roku, valja reći da je rok propisan člankom 6. Odluke/22. procesni instruktivni rok protekom kojeg ne prestaje pravo nadležnog tijela na donošenje pojedinačne odluke radi usklađenja s Odlukom/22. Pored toga, valja istaknuti da je rješenjem Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-15 od 12. prosinca 2022. obustavljeno izvršenje Odluke/22., koja obustava izvršenja traje do donošenja odluke Visokog upravnog suda Republike Hrvatske o zakonitosti tog općeg akta, koji je, kao što je već navedeno, ocjenjen zakonitim presudom Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022-91 od 27. veljače 2023., pa za vrijeme obustave izvršenja Odluke/22. nadležno tijelo nije bilo ovlašteno postupati po njoj.

12. Nadalje, nije osnovan prigovor tužiteljice da se pravomoćni akti kojim je stranka stekla određeno pravo mogu poništiti, ukinuti, ili izmijeniti samo izvanrednim pravnim lijekovima u slučajevima propisanim zakonom, a da Odluka/22. nije zakon te se na njoj ne može temeljiti osporeno rješenje. Člankom 130. ZUP-a propisano je da se zakonito rješenje kojim je stranka stekla kakvo pravo može ukinuti u cijelosti ili djelomično, između ostalog, ako je to dopušteno zakonom. Međutim, navedeno treba tumačiti na način da se to odnosi samo na situaciju u kojoj je riječ o pravima stečenim na temelju zakona. Pravo uređeno zakonom i stečeno primjenom zakona, po prirodi stvari, nije dopušteno ukinuti pravnim aktom niže pravne snage od zakona, već samo zakonom. Ako je riječ o pravu stečenom isključivo na temelju nekog drugog propisa, odnosno općeg akta, rješenje se smije ukinuti ako je to dopušteno propisom odnosno općim aktom kojim je pravo i uspostavljeno. Protivno bi bilo svakoj logici da zakonodavac smije mijenjati ili ukidati prava koja dodjeljuje zakonom, a da lokalni „zakonodavac" nema isto pravo u području svog samoupravnog djelokruga (zajamčenog Ustavom).

13. S tim u vezi valja reći da je u usporedivoj situaciji, u pravomoćnim presudama ovoga Suda, poslovni broj: Usž-4322/2022 od 22. ožujka 2023. i Usž-3384/2022 od 15. ožujka 2023. ocjenjena zakonitom intervencija u pravomoćnim aktom priznato pravo. U tim je predmetima bila riječ o primjeni Odluke o novčanoj pomoći za opremu novorođenog djeteta („Službeni glasnik Grada Zagreba”, 17/17.) na temelju koje je priznato i prestalo pravo na novčanu pomoć za opremu novorođenog djeteta, čime je suštinski (u situaciji u kojoj je pravo priznato na temelju općeg akta, bez zakonske osnove) opći akt „izjednačen" sa zakonom.

14. Pored toga, Sud naglašava da u je situaciji u kojoj je neko pravo (a u ovom slučaju čak ne pravo, nego novčana pomoć) priznato općim aktom jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave bez da je za to postojala zakonska obveza, kao u konkretnom slučaju, priznavanje takvog prava odnosno davanje neke druge beneficije isključivo izraz volje jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave da prizna pravo odnosno dodijeli beneficiju. U takvoj situaciji općenormativni akt kojim se priznaje pravo odnosno daje beneficija treba smatrati „zakonom", a što vrijedi i za sve izmjene i dopune takvog općeg akta. Takav općenormativni akt u svemu je usporediv sa zakonom (sadrži apstraktne i generalne norme), osim po donositelju. Valja dodati i to da je na temelju članka 2. stavka 1. ZUP-a upravna stvar određena i kao stvar u kojoj javnopravno tijelo u upravnom postupku rješava na temelju općeg akta.

15. Nadalje, nisu osnovani prigovori tužiteljice da je predmetnim odlukama povrijeđeno načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa. Naime, u presudi ovog Suda, poslovni broj: Usoz-143/2022 od 27. veljače 2023. kojom su odbijeni prijedlozi za ocjenu zakonitosti Odluke/22., koju je Ustavni sud Republike Hrvatske ocijenio ustavnopravno osnovanom (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-III-1744/2023 i dr. od 14. studenoga 2023.), istaknuto je da je Sud u ranijoj presudi ocijenio legitimnim cilj koji je Grad želio postići donošenjem Odluke/21. imajući na umu nepobitno pravo predstavničkog tijela Grada Zagreba da uredi odnosno modificira novčanu pomoć za roditelja odgojitelja (koju je, bez zakonske obveze, određenoj, usko određenoj kategoriji osoba dala ranija vlast) na način koji smatra odgovarajućim odnosno u skladu s politikom predstavničke većine u Gradskoj skupštini Grada Zagreba te nije našao da bi Odlukom/22. skraćivanje novčane pomoći za roditelja odgojitelja s maksimalnih 15 na 7 godina života djeteta bilo u nesuglasju s načelom razmjernosti, pa s obzirom na to da se u Odluci/22. razdoblje primanja naknade skraćuje s ranijih 15 na 7 godina zaključio da je u tom dijelu primjenjiv stav Suda iz ranije presude (točka 35.). U konačnici je ocjenjeno da je donošenjem Odluke/22. postupljeno u skladu sa stajalištem Suda iz pravomoćne presude, poslovni broj: Usoz-8/2022-68 od 5. srpnja 2022. te da je donositelj uvedenim kompenzacijskim mjerama uspostavio ravnotežu između javnog interesa i zaštite legitimnih očekivanja adresata osporene Odluke (točke 51. do 56.).

16. Osvrćući se na tužiteljičino upiranje na povredu odredaba ZPP-a, valja istaknuti da se taj Zakon ne primjenjuje u upravnom sporu, slijedom čega žalbeni navodi u tom smislu nisu od utjecaja na odlučivanje u ovom postupku.

17. Slijedom navedenog, valjalo je na temelju članka 135. stavka 1. ZUS-a odlučiti kao u točki I. izreke. Odluka o troškovima spora (točka II. izreke) donesena je na temelju članka 147. stavka 1. ZUS-a.

U Zagrebu 8. siječnja 2026.

Predsjednica vijeća

Radmila Bolanča Vuković