Poslovni broj: Us II-253/2025-9

REPUBLIKA HRVATSKA

VISOKI UPRAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Z A G R E B

Frankopanska 16

U  I M E  R E P U B L I K E  H R V A T S K E

P R E S U D A

Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja Radmile Bolanča Vuković, predsjednice vijeća, Mire Kovačić i dr. sc. Sanje Otočan, članica vijeća te sudske savjetnice Jelene Maltar Benjak, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja Zajednice gospodarskih subjekata Mobilita Evolva d.o.o., Froudeova 5, Zagreb, OIB: 49776278191, Geoprojekt d.d., Sukoišanska 43, Split, OIB: 25623466485 i China Railway Eryuan Engineering Group Co. Ltd., Chengdu, Sichuan Province, Tongjin Road 3, Narodna Republika Kina, OIB: 10546603405, zastupane po odvjetniku Marijanu Vešligaju iz Odvjetničkog društva Vešligaj i Sliepčević j.t.d. Froudeova 9, Zagreb, OIB: 96853250825, protiv tuženika Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, Zagreb, Ulica grada Vukovara 23/V, OIB: 95857869241, kojeg zastupa zakonska zastupnica, predsjednica SS, uz sudjelovanje zainteresirane osobe HŽ Infrastruktura d.o.o., Mihanovićeva 12, Zagreb, OIB: 39901919995, koju zastupa mr. sc. DS, zamjenica direktorice Sektora pravnih poslova i upravljanja ljudskim potencijalima, radi javne nabave, na sjednici vijeća održanoj 17. prosinca 2025.,

p r e s u d i o  j e

I. Odbija se tužbeni zahtjev za poništenje rješenja tuženika, KLASA: UP/II-034-02/25-01/427, URBROJ: 354-02/20-25-10 od 4. rujna 2025.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova sastava tužbe.

Obrazloženje

1. Pobijanim rješenjem tuženika odbijena je žalba ovdje tužitelja izjavljena protiv odluke naručitelja o poništenju, broj: PU-31/1-25 od 15. srpnja 2025. koja je donesena u otvorenom postupku javne nabave, broj objave: 2024/S F02-0000799, predmet nabave: Izrada izvedbenog projekta za obnovu pruge L204 Banova Jaruga - Pčelić na dionici Daruvar - Pčelić, L=42,5 km (točka 1. izreke) te je odbijen zahtjev tužitelja za naknadu troškova žalbenog postupka (točka 2. izreke).

2. Tužitelj je protiv rješenja tuženika podnio tužbu kojom isto osporava zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava. Smatra da je tuženik o njegovoj žalbi trebao meritorno odlučivati. Naručitelj nije isključio sudjelovanje gospodarskih subjekata iz trećih zemalja te je tumačenje tuženika kojim tužitelju uskraćuje pravo na žalbu zbog činjenice da jedan član zajednice ima sjedište u trećoj zemlji, diskriminatorno i protivno članku 14. Ustava Republike Hrvatske kojim je zajamčena jednakost svih pred zakonom. Tužitelj ističe da se u žalbi nije pozivao na Zakon o javnoj nabavi i pravo Europske unije (dalje: EU) već na točke 5.3.3.3. i 5.3.3.4. Dokumentacije o nabavi (dalje: DON) smatrajući da je naručitelj trebao uzeti u obzir dokaze o tužiteljevoj tehničkoj i stručnoj sposobnosti stručnjaka 3, US, koje je naknado dostavio.

2.1. Tužitelj navodi da je Zakon o javnoj nabavi dio nacionalnog prava bez obzira što su neke njegove odredbe prenesene iz direktiva EU. Neovisno o zemlji porijekla, svaki ponuditelj u Republici Hrvatskoj ima se pravo pozivati na navedeni Zakon. Tuženik je mogao meritorno odlučivati o žalbi tužitelja na temelju odredbi DON-a i nacionalnog prava, što proizlazi iz presude Kolin. Tuženik je povrijedio članke 18. i 19. Ustava Republike Hrvatske kojima je svim subjektima zajamčeno pravo na žalbu i sudsku kontrolu zakonitosti odluka upravnih tijela. Tužitelj smatra da se pri rješavanju predmetne žalbe tuženik pogrešno pozvao na odlomak 65. presude Suda EU u predmetu Kolin prema kojoj se pravno sredstvo kojim se javnog naručitelja prijavljuje zbog nepoštivanja određenih načela i zahtjeva može razmatrati samo s obzirom na nacionalno pravo, a ne pravo Unije obrazloživši da se tužitelj u žalbi neizravno poziva na primjenu instituta pojašnjavanja i upotpunjavanja iz članaka 263. i 293. Zakona o javnoj nabavi, koji su u nacionalno zakonodavstvo preneseni iz europskih direktiva.

2.2. Tužitelj ističe da je tuženik u istom predmetu po istim činjeničnim okolnostima, u rješenju od 17. travnja 2025., zauzeo suprotno stajalište, prihvativši žalbu tužitelja kao dopuštenu. Time je tuženik postupio arbitrarno, povrijedivši tužitelju načelo pravne sigurnosti i legitimnih očekivanja.

2.3. Tužitelj predlaže Sudu da usvoji tužbu, poništi pobijano rješenja tuženika i odluku o poništenju PU-31/1-25 od 15. srpnja 2025. U odnosu na trošak, tužitelj predlaže Sudu da naloži zainteresiranoj osobi da mu naknadi troškove žalbenog postupka u iznosu od 5.156,25 eura i da tuženiku naloži da mu naknadi troškova upravnog spora u iznosu 1.250,00 eura.

3. Tuženik se u odgovoru na tužbu protivi osnovanosti iste iz razloga navedenih u obrazloženju pobijane odluke. Navodi da je o žalbi odlučivao imajući na umu da jedan od članova zajednice ponuditelja ima sjedište u NR Kini. Odlučivanje o pristupu tržištu i postupcima javne nabave na razini EU „trećim zemljama“, državama s kojima EU nema sklopljene ugovore o pristupanju tržištu temelje se na reciprocitetu. Navedeno je u isključivoj nadležnosti EU. Isključive nadležnosti EU iz članka 3. Ugovora o funkcioniranju EU su područja u kojima EU može sama donositi i usvajati obvezujuće dokumente. Države članice mogu to same činiti samo ako im je EU dala ovlaštenja za provedbu tih dokumenata. Tuženik navodi da EU ima isključivu nadležnost, između ostalog, u zajedničkoj trgovinskoj politici. Zajednička trgovinska politika jedan je od temelja odnosa EU s ostatkom svijeta i u isključivoj je nadležnosti EU. Države članice ne mogu samostalno uređivati navedena pitanja. Sud EU je kroz sudsku praksu za nacionalna tijela i sudove uveo obvezu cjelovite primjene prava Unije u okviru njihove nadležnosti te obvezu zaštite prava građana koja iz tog prava proizlaze (izravna primjena prava Unije) na način da se ne primjenjuju one odredbe nacionalnog prava koje su u suprotnosti s pravom Unije.

3.1. Netočne su tvrdnje tužitelja da je tuženik pogrešno primijenio pravno shvaćanje iz presude Kolin. Gospodarski subjekti iz trećih zemalja imaju pravnu zaštitu. Ona im se ne odbija pružiti samo na temelju činjenice da se radi o subjektima iz trećih zemalja, ali je opseg i sadržaj te pravne zaštite, uzimajući u obzir doseg presude Kolin, ograničen. Tuženik navodi da je ocijenio da tužitelj ima pravo tražiti zaštitu svojih prava za koja tvrdi da su povrijeđena postupanjem naručitelja u postupku javne nabave, ali je doseg zaštite njegovih prava, sukladno pravnom shvaćanju iz presude Kolin, ocjenjivao u odnosu na nacionalno pravo RH. U tom se smislu tuženik poziva na praksu Suda EU, predmet C-183/18, Bank BGŻ BNP Paribas S. A., (presuda od 4. ožujka 2020., ECLI:EU:C:2020:153) sukladno kojoj su nacionalni sudovi dužni, u okviru svojih ovlasti, tumačiti nacionalno pravo u najvećoj mogućoj mjeri u skladu s pravom Unije, kako bi se osigurala potpuna učinkovitost prava Unije.

3.2. Tuženik ističe da je nesporno da su uvjeti i dokazi vezano za dokazivanje tehničke i stručne sposobnosti propisani u DON-u te da se tih uvjeta morao pridržavati tužitelj prilikom pripreme ponude. Međutim, DON nije sadržavao odredbe koje propisuju mogućnost naručitelja da traži pojašnjenje i upotpunjavanje ponuda niti odredbe kojima će naručitelj ponovno tražiti od ponuditelja pojašnjenje ili dopunu ažuriranih popratnih dokumenata, na način na koji to definiraju odredbe direktiva i ZJN- a.

3.3. Tuženik predlaže Sudu da odbije tužbeni zahtjev kao neosnovan, podredno, u slučaju usvajanja tužbenog zahtjeva, da Sud riješi predmetnu upravnu stvar.

4. Naručitelj, kao zainteresirana osoba, u odgovoru na tužbu protivi se osnovanosti tužbe i predlaže istu odbiti. Naručitelj navodi da je u dva navrata, dopisima od 1. i 28. listopada 2024., od tužitelja tražio pojašnjenje i upotpunjavanje podataka u odnosu na specifično radno iskustvo za Stručnjaka 3. Međutim, iz dostavljenih dokaza naručitelj nije mogao utvrditi ispunjava li Stručnjak 3 uvjet radnog iskustva od minimalno 5 godina na izradi projektne dokumentacije u području projektiranja sanacije nestabilnih nasipa, usjeka i zasjeka kako je traženo točkom 5.3.3.3. DON-a. Naručitelj navodi da je u donošenju pobijanog rješenja postupio po uputi tuženika, ponovno pregledavši i ocijenivši ponudu tužitelja. Nije uzeo u obzir naknadno, 11. lipnja 2025., samoinicijativno dostavljene dokumente tužitelja koje je tužitelj dostavio nakon provedenog prvog žalbenog postupka.

5. Tužitelj se očitovao na odgovor na tužbu tuženika na način da je osporio navode istom argumentacijom koju je navodio u tužbi protiv pobijanog rješenja.

6. Tužbeni zahtjev nije osnovan.

7. U skladu s člankom 6. stavkom 1. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, 36/24.; dalje ZUS) odgovori na tužbu dostavljeni su strankama u sporu.

8. Odlučujući o tužbenom zahtjevu, sukladno članku 47. ZUS-a, prema slobodnom uvjerenju i na temelju razmatranja svih pravnih i činjeničnih pitanja, Sud je utvrdio da je osporeno rješenje zakonito. Pravilno je postupio tuženik kada je odbio žalbu tužitelja izjavljenu protiv odluke naručitelja, broj: PU-31/1-25 od 15. srpnja 2025. o poništenju o čemu je dao valjane razloge koje ovaj Sud u cijelosti prihvaća. Sud je uzeo u obzir činjenice utvrđene u postupku donošenja osporavane odluke, očitovanja stranaka tijekom upravnog spora, izvršio je uvid u spis tuženika i objavu putem Elektroničkog oglasnika javne nabave Republike Hrvatske (dalje: EOJN) te je, sukladno članku 114. stavku 3. ZUS-a, utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

9. Sud je ovaj spor riješio primjenom odredbi Zakona o javnoj nabavi („Narodne novine“, 120/16. i 114/22.; dalje: ZJN); pravnih shvaćanja izraženih u presudama Suda Europske unije u predmetima: C-652/22 Kolin (presuda od 22. listopada 2024., ECLI:EU:C:2024:910; dalje: presuda Kolin) i C-266/22 CRRC Qingdao i dr. (presuda od 13. ožujka 2025. ECLI:EU:C:2025:178; dalje: presuda Qingdao); primjenom Direktive 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ (dalje: Direktiva 2014/25/EU) i Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (dalje: Direktiva 2014/24/EU); te Uredbe (EU) 2022/1031 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. lipnja 2022. o pristupu gospodarskih subjekata, robe i usluga iz trećih zemalja tržištu javne nabave Unije i tržištu koncesija Unije i o postupcima kojima se podupiru pregovori o pristupu gospodarskih subjekata, robe i usluga iz Unije tržištu javne nabave trećih zemalja i tržištu koncesija trećih zemalja (Instrument za međunarodnu nabavu - IMN (dalje: IMN Uredba).

10. ZJN propisuje da je javni naručitelj obvezan prije donošenja odluke u postupku javne nabave velike vrijednosti, a u postupcima javne nabave male vrijednosti može, od ponuditelja koji je podnio ekonomski najpovoljniju ponudu zatražiti da u primjerenom roku, ne kraćem od 5 dana, dostavi ažurirane popratne dokumente … (članak 263. stavak 1.); ako su informacije ili dokumentacija koje je trebao dostaviti gospodarski subjekt nepotpuni ili pogrešni ili se takvima čine ili ako nedostaju određeni dokumenti, javni naručitelj može, poštujući načela jednakog tretmana i transparentnosti, zahtijevati od dotičnih gospodarskih subjekata da dopune, razjasne, upotpune ili dostave nužne informacije ili dokumentaciju u primjerenom roku ne kraćem od 5 dana (članak 293. stavak 1.).

10.1. U naprijed citiranim odredbama ZJN-a u nacionalno zakonodavstvo uveden je članak 76. stavak 4. Direktive 2014/25/EU i članci 59. stavak 4. podstavak 2. i 56. stavak 3. Direktive 2014/24/EU u vezi članka 80. stavak 3. Direktive 2014/25/EU. Navedenim odredbama omogućena je fleksibilnost naručitelja u dijelu koji se odnosi na pojašnjenje, dopunu i upotpunjavanje dostavljene dokumentacije, pod uvjetom da se time ne narušavaju načela jednakog tretmana i transparentnosti.

11. U presudi Qingdao izričito je navedeno da se NR Kina smatra trećom zemljom. Kina nije stranka Sporazuma o javnoj nabavi, između EU i Kine ne postoji bilateralni sporazum koji bi gospodarskim subjektima iz Kine osigurao ravnopravan i uzajaman pristup tržištu javne nabave u EU i obrnuto.

11.1. U presudi Kolin Sud EU navodi da pravu EU nije protivno da se gospodarskim subjektima iz trećih zemalja dopusti sudjelovanje u postupku javne nabave. Međutim, protivno je pravu EU da ti subjekti, u okviru svog sudjelovanja, mogu zahtijevati jednako postupanje prema svojoj ponudi u odnosu na ponude ponuditelja iz država članica i ponuditelja iz trećih zemalja s kojima EU ima sklopljen međunarodni sporazum kojim se jamči recipročan i ravnopravan pristup gospodarskih subjekata EU javnoj nabavi u tim trećim zemljama i pristup gospodarskih subjekata iz navedenih trećih zemalja javnoj nabavi u EU. Sadržaj pravne zaštite tih subjekata može se promatrati samo s obzirom na nacionalno pravo, a ne pravo EU. Nacionalna tijela ne mogu tumačiti nacionalne odredbe o prenošenju Direktive 2014/25 na način da se primjenjuju i na gospodarske subjekte iz trećih zemalja koje nisu sklopile sporazum te vrste s EU, kojima je naručitelj odobrio sudjelovanje u postupku javne nabave u predmetnoj državi članici, jer bi se u protivnome povrijedila isključiva priroda nadležnosti EU u tom području.

12. IMN Uredba u članku 3. stavku 2. propisuje da se za njenu primjenu smatra da ako je gospodarski subjekt skupina fizičkih ili pravnih osoba, javnih tijela ili bilo koja kombinacija tih osoba ili tih tijela te je najmanje jedna od tih osoba ili jedno od tih tijela podrijetlom iz treće zemlje čiji gospodarski subjekti, roba ili usluge podliježu mjeri IMN- a, ta se mjera IMN-a također primjenjuje na ponude koje je dostavila ta skupina. Međutim, ako sudjelovanje takvih osoba ili tijela u skupini iznosi manje od 15 % vrijednosti ponude koju je dostavila ta skupina, navedena mjera IMN-a ne primjenjuje se na tu ponudu osim ako su te osobe ili ta tijela potrebni za ispunjavanje većine barem jednog od kriterija za odabir u postupku javne nabave

13. Iz podataka spisa predmeta proizlazi da je naručitelj 8. travnja 2024. u EOJN-u objavio poziv na nadmetanje s DON-om u otvorenom postupku javne nabave, detaljnije opisan u odlomku 1. ove presude. Kao kriterij odabira propisao je ekonomski najpovoljniju ponuda koja se određuje na temelju cijene (40 bodova) i specifičnog iskustva stručnjaka (60 bodova).

13.1. Naručitelj je nakon prvog pregleda i ocijene ponuda donio odluku o poništenju, broj: PU-31/25. Protiv te odluke tužitelj je uložio žalbu osporavajući to što njegova ponuda nije bila odabrana. Tuženik je rješenjem, KLASA: UP/II-034-02/25-01/105, URBROJ: 354-2/20-25-09 od 17. travnja 2025. poništio odluku naručitelja o poništenju i vratio predmet naručitelju na ponovni postupak smatravši da je sporno kako je naručitelj utvrdio traženo iskustvo stručnjaka 3, US.

13.2. U izvršenju rješenja tuženika od 17. travnja 2025. naručitelj je, nakon ponovljenog postupka pregleda i ocjene ponuda, 15. srpnja 2025., donio odluku o poništenju, broj: PU-31-1/25.

14. Po mišljenju ovog Suda navedeno postupanje naručitelja i tuženika koji je odluku naručitelja potvrdio, odbivši žalbu tužitelja, pravilno je i zakonito. Tuženik je o žalbama rješavao različito prvenstveno imajući na umu žalbene razloge i činjenicu, koja je među strankama nesporna, da jedan član zajednice ponuditelja sa sjedištem u NR Kini čini 15,62 % zajednice ponuditelja, tj. tužitelja.

15. Vodeći računa o navedenoj činjenici, tuženik je detaljno obrazložio svoje postupanje po žalbama tužitelja u predmetnom postupku javne nabave, imajući pri tom u vidu materijalno pravo navedeno u odlomku 9. ove presude. Neosnovano tužitelj ističe da je pobijanim rješenjem došlo do povrede prava koja su mu zajamčena Ustavom Republike Hrvatske („Narodne novine“, 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10., 5/14.; dalje Ustav). Tuženik nije postupao arbitrarno odlučujući o tužiteljevim žalbama protiv odluka o poništenju.

15.1. U ovom postupku javne nabave omogućeno je sudjelovanje gospodarskom subjektu iz treće zemlje. Takav gospodarski subjekt se može u žalbi pozivati na onaj dio ZJN-a u koji nisu prenesene odredbe prava EU. Iz tog razloga prvu žalbu tužitelja u kojoj je tužitelj osporavao pravilnost utvrđenog činjeničnog stanja u odnosu na utvrđenje ima li stručnjak kojega je nominirao potrebno radno iskustvo propisano DON- om, tuženik je ocijenio dopuštenom i osnovanom i predmet je vratio naručitelju na ponovni postupak.

16. Pravilno je tuženik, odlučujući o žalbi tužitelja protiv odluke naručitelja o poništenju donesene u ponovljenom postupku pregleda i ocjene ponuda, žalbu ocijenio nedopuštenom za što je dao razloge koje ovaj Sud u potpunosti prihvaća. Naime, različita odluka u drugom žalbenom postupku uvjetovana je žalbenim razlozima tužitelja. U prvom žalbenom postupku tužitelj se nije sadržajno pozivao na primjenu instituta koji su u nacionalno zakonodavstvo, ZJN, preneseni iz prava EU, tj. direktiva navedenih u odlomku 9. ove presude. Međutim, u žalbenom postupku koji je prethodio ovom upravnom sporu tužitelj se u žalbi indirektno pozivao na primjenu instituta sadržanih u članku 263. stavku 2. i članku 293. ZJN-a koje su prenesene iz citiranih Direktiva o javnoj nabavi. Tužitelj, kao zajednica ponuditelja kojoj član ima poslovno sjedište u NR Kini nema pravo tražiti zaštitu svojih prava za koja tvrdi da su povrijeđena postupanjem naručitelja, pozivajući se na odredbe nacionalnog zakonodavstva kojima se prenose odredbe citiranih Direktiva. Upravo je to učinio tužitelj navodeći da je naručitelj trebao uzeti u obzir dokumentaciju koju mu je naknado samoinicijativno dostavio, nakon objave rješenja tuženika od 17. travnja 2025., pojašnjavajući da ispunjava uvjete koje je naručitelj za stručnjaka 3 propisao DON-om jer se tom dokumentacijom dokazivala tehnička i stručna sposobnost, odnosno ispravljala i dopunjavala prethodno dostavljena dokumentacija.

17. Pravilno je tuženik obrazložio da tužitelj ima pravo tražiti zaštitu prava za koja tvrdi da su mu povrijeđena postupanjem naručitelja u postupku javne nabave, ali da zaštitu prava i njen doseg treba ocijeniti u odnosu na nacionalno pravo, ne pravo EU. Nacionalna tijela nisu nadležna za primjenu nacionalnih odredbi kojima se prenose pravila sadržana u Direktivi 2014/25 na gospodarske subjekte iz trećih zemalja koje nisu sklopile međunarodni sporazum s Unijom kojim se jamči ravnopravan i recipročan pristup javnoj nabavi (odlomci 65. 66. i 67., presuda Kolin). Slijedom navedenog, pravilno je tuženik žalbene navode tužitelja ocijenio nedopuštenima jer tužitelj nema pravo tražiti zaštitu svojih prava pozivajući se na odredbe nacionalnog zakonodavstva, ZJN, u koji su prenesene europske direktive. Neutemeljene su tvrdnje tužitelja da je tuženik zbog ocjene nedopuštenosti navoda u ovom upravnom sporu promijenio pravno shvaćanje. Tužitelj je koncipiranjem žalbenog navoda iste učinio nedopuštenim te se ne radi o istovjetnim žalbenim predmetima po kojima je tuženik odlučio različito.

18. Trebalo je stoga, temeljem odredbe članka 116. stavka 1. ZUS-a, odlučiti kao pod točkom I. izreke presude.

19. Zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora odbijen je kao neosnovan sukladno članku 147. stavku 1. ZUS-a koji propisuje da stranka koja izgubi spor u cijelosti snosi sve troškove spora (točka II. izreke).

U Zagrebu 17. prosinca 2025.

Predsjednica vijeća

Radmila Bolanča Vuković